CC BY
6
Гущин Артем Евгеньевич
слушатель Академии управления МВД России
Gushchin Artem Evgenievich
student of the Academy ofManagement of the Ministry of Internal Affairs of Russiа
E-mail: Altai595@mail.ru
Понятие нормотворческой деятельности
в системе органов внутренних дел как средства изменения законодательства
The concept of rule-making activities in the system of internal affairs bodies
as a means of changing legislation
Аннотация. Автором предпринята попытка осмысления и получения новых знаний о понятии нормотвор-ческой деятельности органов внутренних дел в контексте происходящих преобразований законодательства Российской Федерации. Аргументируются сущностные признаки данной деятельности, которая характеризуется компетенционной основой, делегированным свойством и направлена на конкретизацию и детализацию регулирования как внешних, так и внутренних сфер деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации. На основе анализа доктринальных источников как советского периода развития права и государства, так и современного, показано значение нормотворческой деятельности органов внутренних дел в ракурсе повышения эффективности правотворческого процесса и улучшения качества изменений законодательства.
Ключевые слова; нормотворчество, норма права, юридическая техника, органы внутренних дел, законодательство.
Abstract. The author attempts to comprehend and gain new knowledge about the concept of the rule-making activity of the internal affairs bodies in the context of the ongoing transformations of the legislation of the Russian Federation. The essential features of this activity are argued, which is characterized by a competence basis, a delegated property and is aimed at specifying and detailing the regulation of both external and internal spheres of activity of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation. Based on the analysis of doctrinal sources, both the Soviet period of the development of law and the state, and the modern one, the importance of the rule-making activity of the internal affairs bodies in the perspective of increasing the effectiveness of the law-making process and improving the quality of legislative changes is shown.
Keywords; rulemaking, rule of law, legal technique, internal affairs bodies, legislation.
Феномен «нормотворчество» представляет собой сложную конструкцию, этимологически включающую в себя два смыслообразующих слова: «норма» и «творчество». Первый термин имеет по меньшей мере два варианта толкования. Во-первых, установленные в формальных границах пределы (модели) поведения, имеющие универсальное свойство за счет продуцирования на всех участников общественных отношений. Во-вторых, конкретные предписания, адресованные узкому кругу лиц. В этой ситуации их регулятивное значение распространяется лишь на определенную категорию субъектов, например, сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - МВД России). Толковые словари дают данному термину схожую интерпретацию, считая нормой «узаконенное установление» или «признанный обязательным порядок»1.
Термин «творчество» означает «процесс производства, созидания какого-либо продукта или культурной, исторической ценности»2. Ученые юристы при рассмотрении данного феномена, как правило, проецируют его на деятельность в контексте образования права. А. Нишиц, ученый из Румынии, пишет о правотворчестве как одной из первейших необходимостей для человека, при этом, отдавая ему потенциал почетной обязанности государства, но трудновыполнимой3.
1 Ушаков Д.Н. Большой толковый словарь современного русского языка. М.: «Альта-Принт», ООО Изд-во «ДОМ. XXI век», 2008. С. 548.
2 Там же. С. 1036.
3 См.: Нашиц А. Правотворчество (теория и законодательная техника). М.: Прогресс, 1974. С. 236.
630
Юридическая техника. 2023. M17
Мы солидарны с таким концептом понимания феномена «нормотворчество» и в свою очередь, приоритетным в данной области видим практический компонент, то есть эффективность конечного результата по созданию нормативного предписания. В этой связи, полагаем вполне уместным рассматривать нормативный правовой акт в качестве плода именно творческого труда, задуманного для последующей реализации исключительно при условии истинности правового установления, то есть выполнимости в реальной жизни. Только в случае полноценного раскрытия его потенциала по регулированию общественных отношений, как вновь появившихся, так и ранее существовавших, при том направленных на первоочередное обеспечение, защиту прав и свобод человека и гражданина, можно утверждать о правовом установлении как продукте правового творчества.
Нормотворчество, являясь сложной, системообразующей категорией права, содержит объемную содержательную сторону, включающую набор основных элементов, а также специальных средств и методик их применения. Речь идет о включении в нее предписаний универсального характера, а также ограниченного (исключительного) действия: нормы-изъятия, нормы-дополнения, а возможно и нормы-преимущества1. Полагаем, сущность деятельности по нормотворчеству должна раскрываться через ее природу, показывать специфические черты, юридическую конструкцию, а также закономерности эволюционирования в рамках трансформации общественных отношений, развития права и государства. Прежде чем перейти к видовой категории (ведомственное нормотворчество), видим уместным остановиться на родовом понятии.
Так, одной из самых широких позиций относительно нормотворчества придерживается С.С. Алексеев. Автор включил данный феномен в механизм правового регулирования, указывая: «явления правовой деятельности (действия в области правотворчества, акты по реализации юридических норм) учитываются в правовом регулировании, включаются в действие его механизма»2. Аналогичные мнения о нормотворчестве (в духе максимально широкого понимания данной деятельности) высказывают и ряд иных авторов. К примеру, В.В. Лазарев тяготеет к восприятию нормотворчества как формы реализации права государством3, а В.М. Чхиквадзе рассматривает процесс создания правовых норм в качестве одной из ключевых составляющих деятельности государства в целом4.
Известный специалист в области юридической техники и исследования закономерностей законодательства А.С. Пиголкин вполне справедливо занимает более конкретную, детализированную позицию. Автор пишет, что процесс образования норм права - это вид деятельности государства, преследующий цель создания правовых предписаний, изменения или их отмены5. Убеждены, что фактор создания (образования) правовых установлений - генеральный в этой дефиниции, поскольку исходя из толкования данного определения, осмысления его с точки зрения практики, иные формы правотворчества (будь это отмена или изменение уже существующих правил поведения) имеют факультативный характер и подчинены генеральной цели.
Вместе с тем, нам импонирует позиция, которой придерживается в своей работе К.Н. Дмитриевцев. Автор убежден, что правотворчество это деятельность не только государства, но и уполномоченных им должностных лиц, которая направлена упорядочение и регламентацию общественных отношений6.
Точка зрения автора представляется более универсальной как минимум в свете двух обстоятельств:
во-первых, нормотворчество выступает более широким явлением в субъектом составе, поскольку им может заниматься не только государство, но и его органы в широком смысле слова: службы, ведомства и пр.
Во-вторых, телеологический аспект, высвечивающий нацеленность нормотворчества на обеспечение правопорядка, открывает возможности включения в процесс правообразования не только законодательные органы, но и специализированные ведомства.
Одним из таких субъектов является МВД России. К примеру, организационно-плановыми документами Правительства Российской Федерации на 2022 г. предполагается подготовка и обсуждение 127 проектов федеральных законов, два из которых являются конкретно плодом труда специалистов органов внутренних дел7, и направленных на обеспечение общественного порядка, предупреждение преступлений и административных правонарушений.
1 См., например: Репьев А.Г. Преимущества в праве: общетеоретический аспект: монография / под ред. профессора А.С. Мордовца. Барнаул: Барнаульский юридический институт МВД России, 2018. С. 88-95.
2 Алексеев С.С. Теория права. М.: Бек. 1994. С. 152.
3 См.: Общая теория права и государства / под ред. В.В. Лазарева. М.: Норма, 1996. С. 206.
4 См.: Чхиквадзе В.М. Государство, демократия, законность: Ленинские идеи и современность / Ин-т государства и права АН СССР. М.: Юрид. лит., 1967. С. 364.
5 См.: Пиголкин А.С. теоретические проблемы правотворческой деятельности СССР: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1972. С. 5.
6 См.: Дмитриевцев К.Н. Процесс правотворчества в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1994. С. 20.
7 Официальный сайт Правительства РФ. URL: http://static.govemment.ru/media/files/sNPtatAA20oPzzg V1BT1EF5YA pw58bvV.pdf (дата обращения: 22.06.2022).
Гущин А. Е. Понятие нормотворческой деятельности в системе органов внутренних дел...
631
В этой связи, попробуем выделить некоторые специфические признаки нормотворческой деятельности в системе органов внутренних дел:
- имеет делегированный характер. В частности, для деятельности органов внутренних дел по созданию норм права характерен подзаконный уровень правообразования в связи с компетенцией МВД России. Это, в определенном смысле, способствует не только привлечению узкоспециализированных должностных лиц для правового регламентирования, но и освободить высшие законодательные органы от выполнения действий по подготовке и сопровождению нового нормативного правового акта;
- базируется на строгой компетенционной основе. Так, ключевым подразделением, курирующим деятельность по созданию норм права в рамках данного ведомства выступает Договорно-правовой департамент МВД России. Базовым концептом деятельности по созданию нормативных правовых актов органами внутренних дел является подтверждение того, что выносимый для регулирования вопрос относится к предмету ведения данного правоохранительного органа. В целом правообразовательный процесс реализуется в пределах, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и иными правовыми актами1;
- носит конкретизирующий и детализирующий характер. В частности, акты МВД России зачастую направлены на уточнение, разъяснение основополагающих нормативных предписаний, изложенных в федеральном законодательстве. Для реализации этого, нормативные правовые акты органов внутренних дел содержат в себе нормы-изъятия, нормы-дополнения, а также такие технико-юридические приемы и средства, как примечания, оговорки и пр.2
На основании изложенного, позволим себе предложить рабочее определение понятия «нормот-ворческая деятельность органов внутренних дел». Она может быть воспринята в качестве совокупности организационно-правовых действий уполномоченных компетентных органов и должностных лиц органов внутренних дел, имеющая делегированный характер и реализуемая преимущественно в рамках конкретизации и детализации нормативных правовых актов федерального уровня, состоящая в принятии, изменении или отмене нормативных правовых актов МВД России.
1 См., например: Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 (в ред. от 29.05.2017) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // СПС «Консультант Плюс»; Указ Президента Российской Федерации от 21 декабря 2006 г. № 699 (в ред. от 22.12.2021) «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс»; постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (ред. от 20.07.2021) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СПС «Консультант Плюс» и др.
2 См.: Репьев А.Г. Конкретизация правовой нормы посредством технико-юридической оговорки (на примере словосочетания «в случае») // Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 10. С. 20-34.
632
Юридическая техника. 2023. № 17
