CC BY
265
11.10. ПОНЯТИЕ КОМПЕТЕНЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОРГАНА
Течиев С.Р., соискатель кафедры административного и служебного права СКАГС
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Компетенция является свойством, неотъемлемой характеристикой органов государственной власти как субъектов, в первую очередь, административных отношений. В связи с чем, для выявления содержания понятия «компетенция», необходимо соотнести его с иными терминами, используемыми юридической наукой для характеристики субъектов правоотношений.
В общей теории права в качестве исходной правовой категории традиционно выделяют правовой статус. Правовой статус - сложная собирательная категория, отражающая весь комплекс связей человека с обществом, государством, коллективом, окружающими людьми. В структуру этого понятия входят следующие элементы:
а) правовые нормы, устанавливающий данный статус;
б) правосубъектность;
в) основные права и обязанности;
г) законные интересы;
д) гражданство;
е) юридическая ответственность;
ж) правовые принципы;
з) правоотношения общего (статусного) типа1.
Принято различать общий правовой статус (статус
лица как гражданина государства, члена общества, определяемый Конституцией Российской Федерации), специальный или родовой статус (отражает особенности правового статуса применительно к различным отраслям российского права), индивидуальный статус (который фиксирует конкретику отдельного лица, представляет собой совокупность персонифицированных прав и обязанностей).
Характеризуя отраслевой статус, принято выделять правосубъектность (как способность быть субъектом правоотношения) и собственно совокупность наличествующих прав и обязанностей.
Правосубъектность в свою очередь составляют следующие элементы: правоспособность (как способность иметь права и нести обязанности), дееспособность (как способность своими действиями приобретать и осуществлять права, исполнять обязанности), а также деликтоспособность как часть дееспособности (т.е. способность нести ответственность за совершенные деяния - действия или бездействия).
Однако в общей теории права, как и в науке административного права нет единообразного подхода к пониманию компетенции среди указанных правовых понятий (на что было уже обращено внимание в первом параграфе настоящей главы).
Так по мнению С.А. Зинченко, Д.Ю. Шапсугова, компетенция как и правоспособность обнаруживают себя на отраслевом уровне; в ряде случаев эти категории в известном сочетании определяют правосубъектность организаций как юридических лиц. В классическом ви-
1 Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Ма-тузова и А.В. Малько. - М.: Юристъ, 1999, с. 237.
де компетенция есть способ реализации правосубъектности в тех отраслях права, где отношения регулируются методами предписания, власти-подчинения; а сами правоотношения имеют субординированный вид2.
Аналогичный подход проявляется в учебнике профессора Д.Н. Бахраха: термин право и дееспособность используется для характеристики правового статуса индивидуальных субъектов административного права, применительно к государственному органу ученый, как правило, использует термин «компетенция». «Участвуя в административном договоре, государственный орган выступает в качестве субъекта публичного права, его статус определяется его компетенцией. А если он становится участником гражданско-правовой сделки в качестве обычного юридического лица, его правовой статус определяется его гражданской правоспособностью»3.
В то же время, многие ученые рассматривают компетенцию как совокупность наличествующих прав и обязанностей государственного органа4.
Так В. К. Мамутов отмечает: «Понятием компетенции охватываются права и обязанности предприятия, возложенные на него законодательством как на орган государственного управления. Эти права и обязанности, являясь, как правило, общими для всех государственных органов, относимых к числу предприятий, возникают в силу самого факта образования предприятия, а не из сделок, являющихся основанием для возникновения гражданских прав. Осуществление этих прав и обязанностей, как правило, не находится в прямой зависимости от волеизъявления других госорганов»5.
По мнению ученого, говорить о правоспособности государственного органа можно только применительно к частным (в первую очередь гражданским) правоотношениям. Наделение хозорганов и компетенцией и правоспособностью преследует одну и ту же цель — обеспечение хозяйственной (хозяйственноуправленческой и хозяйственно-договорной) деятельности в соответствии с принципами плановости и хозрасчета. Право быть субъектом гражданских-
правоотношений, юридическим лицом, является обязательным элементом правового статуса хозорганов. Этот элемент настолько существен, что организация, не наделенная правом вступать в гражданские правоотношения, не может, по нашему мнению, признаваться государственным хозяйственным органом, а является лишь частью госоргана, его внутренним звеном6.
В связи с изложенным, характеристика правового статуса государственного органа, с позиции В.К. Ма-мутова, приобретает весьма интересную форму: наличие «статистической части», к которой относятся компетенция и правоспособность, и «динамической час-
2 Зинченко С.А., Шапсугов Д.Ю. Правоотношение и динамика его элементов // Северо-Кавказский юридический вестник, 1998, № 1, с. 18-19.
3 Бахрах Д.Н. Административное право России - Учебник для вузов. М.: Норма, 2002.
4 См. например, Лазарев Б.М. Компетенция органа государства: права и обязанности или правоспособность // Советское государство и право, 1968, № 11, с. 27-34; Солдатов А.П., Мельников В.А. Административное право Российской Федерации / Учебник. -Ростов-на-Дону: Феникс, 2006; Пушкин А.А. Компетенция государственных хозяйственных органов как особая форма проявления их административно-хозяйственной правосубъектности // Правоведение, 1965, № 3, с. 38.
5 Мамутов В.К. О соотношении понятий компетенции и правоспособности государственных хозяйственных органов // Правоведение, 1965, № 4, с. 58.
6 Там же, с. 59-60.
Пробелы в российском законодательстве
2'2008
ти» - прав и обязанностей госоргана, приобретаемых в результате реализации правоспособности7.
Вместе с тем, с позицией о том, что компетенцию составляют наличествующие права и обязанности государственных органов сложно согласиться. Субъективные права (как вид и мера возможного поведения) и субъективные обязанности (как вид и мера должного поведения) могут существовать только в рамках правоотношения и во взаимосвязи друг с другом. Как указывает С.С. Алексеев: «Обязанность вне права оказывается бесцельной, безадресной»8.
Наиболее яркий образ был создан Я.М. Магазине-ром, описавшим правоотношение как напряжение, порождаемое разницей потенциалов противоположных зарядов - права и обязанности. Субъективное право «есть лишь половина некоторого единого отношения, которое называется правовым отношением, или правоотношением. Другая половина этого отношения называется обязанностью. Таким образом, право и обязанность составляют две части одного и того же правоотношения или, точнее, две его стороны... Соединение субъективного права с субъективной обязанностью есть правоотношение»9.
Полномочие органа государственной власти как право осуществлять властное воздействие до вступления органа власти в конкретное правоотношение носит лишь модельный характер, описывает лишь максимальные границы правомерного поведения должностных лиц государственного органа. Но полномочие может так и остаться лишь моделью поведения, способностью возникновения соответствующих прав и обязанностей, в отсутствие необходимых юридических фактов.
В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»10 (далее - Федеральный закон от 08.08.2001 N 134-ФЗ) основанием для проведения государственного контроля является сложный юридический состав, завершаемый принятием ненормативного правового акта (приказа, распоряжения) органа государственного контроля (надзора).
То, что правоотношение возникает в результате одностороннего действия (волеизъявления) государственного органа не означает, что само право на проведение проверки существует до издания приказа (распоряжения).
Во-первых, как следует из п. 1 ст. 7 указанного закона в распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю обязательно указываются цели, задачи и предмет проводимого мероприятия по контролю. Предмет проводимого мероприятия по контролю, как правило, является значительно уже предметов ведения самого государственного органа. При этом должностные лица государственных органов не вправе требовать представления документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету про-
7 Там же.
8 Алексеев С.С. Проблемы теории права. Том первый: Основные вопросы общей теории социалистического права - Свердловск: Свердловский юридический институт, 1972, с. 321.
9 Магазинер Я.М. Общая теория права на основе советского законодательства / Избранные труды по общей теории права. СПб.: «Юридический центр Пресс», 2006, с. 223.
10 Федеральный закон от 08.08.2001 N 134-ФЭ (ред. от 30.12.2006) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» // Российская газета, N 155-156, 11.08.2001.
верки (ст. 8 Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ). В данном случае конкретные субъективные права государственного органа, возникшие в правоотношении по проведению контроля, реализуются по модели полномочий, закрепленных в законодательстве, положении (ином статутном документе) о государственном органе, но не совпадают с ним по объему.
Во-вторых, ненормативный правовой акт государственного органа о проведении мероприятий по контролю может являться завершающим актом сложного юридического состава. В качестве элементов такого состава могут выступать получение информации от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; возникновение угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества, в том числе в отношении однородных товаров (работ, услуг) других юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей; обращение граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанные с невыполнением ими обязательных требований, а также получения иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений; иные обстоятельства, предусмотренные п. 5 ст. 7 Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ. В этом случае проверке подлежит наличие всех элементов состава юридических фактов. Такой подход отражен и в материалах судебной практики11.
Волюнтаризм, попустительство в проверке оснований проведения мероприятий по контролю нивелируют ограничения, предусмотренные законом, неоправданно расширяют полномочия государственных органов.
Законодательство также предусматривает случаи, когда акт волеизъявления одного органа может породить «правообязаннось» у другого органа в пределах его компетенции.
Так в соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ юридическим фактом, знаменующим возбуждение дела об административном правонарушении, является протокол об административном правонарушении. Протокол об административном правонарушении вправе составлять должностные лица органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, а также должностные лица иных органов, поименованных в ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ. В последнем случае составленный протокол подлежит направлению судье, органу, должностному лицу, уполномоченному рассматривать дела об административных правонарушениях, у которого соответственно появляется полномочие (правообязанность), наполненное конкретным содержанием - рассмотреть конкретное дело об административном правонарушении. При этом, если протокол, как акт волеизъявления государственного органа обладает неустранимыми дефектами (дефек-
11 Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 01.06.2006 по делу N А29-12088/2005а; Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 12.02.2007 по делу N А79-525/2006 и др
тами критического свойства) - полномочие на рассмотрение конкретного дела об административном правонарушении у государственного органа не возникает, т.е. заложенная на законодательном уровне модель полномочия - «должно-возможного» поведения государственного органа, не сможет быть реализована. В данном случае судья, орган, должностное лицо, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, должен вынести определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол (п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ).
Необходимо отметить и третью особенность одностороннего волеизъявления государственного органа как основания возникновения правоотношения, в рамках которого вид и мера возможного поведения, заложенные в компетенции на уровне правовой модели, находят свое конкретное содержание и воплощение в виде субъективных прав государственного органа. Одностороннее волеизъявление государственного органа не только порождает права у органа в отношении объекта управленческого воздействия, но и встречные обязанности органа власти по отношению к объекту воздействия. Эти обязанности сводятся к необходимости соблюдения процедур, направленных на протоколирование деятельности государственных органов, обеспечения прозрачности деятельности должностных лиц, гарантированности соблюдения прав и законных интересов лиц, чья деятельность является объектом управленческого воздействия.
Следует отметить, что в этом смысле одностороннее волеизъявление государственного органа можно сопоставить с односторонней сделкой в рамках гражданских правоотношений. Так, возможность составления завещания, принятия наследства, совершения публичного обещания награды, выдачи доверенности являются не субъективными правами, но элементами гражданской правоспособности. Однако будучи совершенными, данные односторонние действия (односторонние сделки) порождают правоотношения, в рамках которых у третьих лиц могут возникнуть права, а в некоторых случаях и обязанности.
Таким образом, компетенция как круг дел государственного органа не может заключать конкретные, наличествующие права и обязанности государственного органа. Содержанием компетенции является вид и мера возможного и одновременно должного поведения, выраженные на модельном уровне. В этом смысле компетенция - это способность органа государственной власти вступать в правоотношения в целях реализации возложенных на него задач и функций, наполнять конкретным содержанием возложенные на него полномочия.
Компетенцию государственного органа можно определить как способность и обязанность государственного органа вступать в правоотношения в целях осуществления возложенных на него функций посредством реализации (наполнения конкретным содержанием) предоставленных ему полномочий.
