CC BY
140
11.3. ПОНЯТИЕ И ЗНАЧЕНИЕ ИНФОРМАЦИИ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Спектор Асия Ахметовна, к.ю.н., доцент кафедры предпринимательского права Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина
Аннотация. Статья посвящена важному вопросу при осуществлении государственного контроля предпринимательской деятельности - понятию и значению информации. В статье исследуется понятие информации, как на законодательном, так и на доктринальном уровне. Раскрывается роль информации при осуществлении госконтроля, а также исследуются правовые характеристики информации как объекта госконтроля.
Ключевые слова: информация, государственный контроль, предпринимательская деятельность, признаки информации, характеристика информации
CONCEPT AND VALUE OF THE INFORMATION OF REALIZATION OF THE STATE CONTROL OF ENTREPRENEURIAL BUSINESS
Spector Asiya Akhmetovna, candidate of Law, Associate Professor of the Entrepreneurial Law Department at Moscow State Law Academy named after O.E. Kutafin
Annotation: Article is devoted an important question at realization of the state control of entrepreneurial business
- to concept and value of the information. In article the concept of the information, both on legislative, and on doctrinal level is investigated. The information role reveals at state control realization, and also legal characteristics of the information as object of state control are investigated. Keywords: the information, the state control,
enterprise activity, information signs, the information characteristic
Роль информации в правовых конструкциях играет куда более важную роль в финансовых правоотношениях, чем это признается на сегодняшний день. При этом как законодательное закрепление, так и правоприменительная практика должны осуществляться с учетом сущностных и формально-правовых особенностей информационных отношений, в том числе и при осуществлении государственного контроля предпринимательской деятельности.
При исследовании самой категории «информация» следует отметить, что в юридической литературе данному вопросу посвящено большое количество работ, причем авторы интересовались вопросами сущности информации и какую роль она играет в праве как в советский период, так и на современном этапе развития общества.
Принято считать, что теория информации начинается с работ К. Шеннона, которые были опубликованы в
40-х годах XX в., в которых под информацией понималась не любые сведения, а только те, которые уменьшают неопределенность у ее получателя1.
В таком понимании информации можно выделить следующие ее юридические признаки:
- информация - это не любые сведения, а только те, которые уменьшают существующую неопределенность;
- существуя вне ее создателя, информация является самостоятельным правовым объектом;
- информация может быть использована несколькими пользователями, при этом оставаясь неизменной;
Помимо указанных признаков, существует несколько понятий, которые также характеризуют информацию как правовую категорию. К таким понятиям относятся: достоверность (когда сведения соответствуют объективной реальности); адекватность и полнота (информация должна создавать у ее пользователя достаточное для понимания сути отражаемого в информации объекта, явления или процесса представление для принятия соответствующего решения); своевременность (информация актуальна в определенный момент ее востребования, в момент принятия решения) и т.д.2
По нашему мнению, в рамках предпринимательской деятельности, в том числе при осуществлении государственного контроля немаловажное значение приобретает также такая правовая характеристика информации как ее конфиденциальность, под которой принято понимать защищенность информации от ее несанкционированного использования.
Необходимо отметить, что рассматриваемое понятие используется во многих научных областях, в которых определяется по-разному. Л. Бриллюэн дает следующее определение информации, причем отличает ее знаний. Информация, по его мнению, представляет собой некий сырой материал, состоящий из простого собрания данных в отличие от знаний, которое предполагает некоторое размышление по поводу сравнения и классификации полученных данных3.
В зарубежных источниках также нет единого подхода в понимании информации. Она определяется, например, как знания, полученные посредством обучения, опыта или инструкции, как сбор фактов или каких-либо данных4, как осведомленность, которая может выражаться тем или иным способом и может обменивать-ся5. Интересное определение информации дал Грегори Бейтсон. По его словам, информацией является все, что нам меняет (иной перевод - это различие, которое делает изменение)6.
Законодательство РФ содержит легальное определение информации. Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации»7 информация представляет собой сведения (сообщения, данные) независимо от формы их предоставления. На наш взгляд, данное законодателем определение не отражает в полной мере
1 Шеннон К. Работы по теории информации и кибернетики. М.: Изд-во иностр. литературы, 1963.
2 Побробнее см.: Годин В.В., Корнеев И.К. Информационное обеспечение управленческой деятельности. М.: Образование, 2001.
3 Бриллюэн Л. Наука и теория информации. М.: Физматгиз, 1960. С. 11.
4 American Heritage Dictionary of the English Language, Fourth Edition Copyright 2007, 2000 by Houghton Mifflin Company. Updated in 2007. Published by Houghton Mifflin Company.
5 OAIS Information definition // URL: http:// nost.gsfc.nasa.gov/ isoas/ presentations/ USDA_19990219/ sld013.htm.
6 Bateson, G. Steps to an Ecology of Mind. Chicago: University of Chicago Press, 2000. P. 457 - 459.
7 Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информа-
ционных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ, 31.07.2006, № 31
(1 ч.), ст. 3448.
Спектор А.А. КОНТРОЛЬ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
юридическую природу рассматриваемого термина. Оно представляется общим. Считаем целесообразным изменить данную редакцию ч. 1 ст. 2 названного закона, изложив ее следующим образом: «информация -сведения (данные, сообщения, знания), являющаяся объектом правоотношений независимо от формы их представления».
Государственной контроль предпринимательской деятельности осуществляется на основе информации, поэтому в соответствии с законом контрольные органы должны в первую очередь использовать в проверке те документы, которые у них имеются, и лишь затем запрашивать иные. Однако и к этому правилу существует исключение, полностью перечёркивающее предоставленную гарантию: «В случае если эти сведения не позволяют оценить исполнение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований... орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля направляют в адрес юридического лица, адрес индивидуального предпринимателя мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы». Таким образом, необходимость истребования дополнительной документации отдаётся на усмотрение контролёра. Подобная формулировка позволяет контрольным органам запрашивать огромный спектр документов, манипулируя установленным в Законе нечётким критерием. Мотивированным запрос является лишь по оценке проверяющего.
Таким образом, действующее законодательство не содержит исчерпывающего перечня информации (запрашиваемых документов подконтрольного субъекта), ограничившись общими формулировками: «Федеральное казначейство с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:. запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферы деятельности.», «Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: ... осуществляет в установленном порядке сбор, накопление и обработку отчетности и иной документированной информации в установленной сфере деятельности»8. Федеральная служба по финансовому мониторингу в целях осуществления государственного контроля на территории РФ за проведением операций с денежными средствами «.осуществляет сбор, обработку и анализ информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также осуществляет контроль за этими операциями (сделками)»9.
В качестве самостоятельных оснований для проведения внеплановых проверок субъектов предпринимательской деятельности контролирующими органами Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществ-
8 См.: Вострикова Л.Г. Финансовое право: Учебник для вузов. 3-е изд., пере-раб. и доп. М.: Юстицинформ, 2007.
9 Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3418.
лении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»10 называет:
- обращения и заявления граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей;
- обращения юридических лиц;
- информацию от органов государственной власти, органов местного самоуправления;
- информацию из средств массовой информации.
Однако чтобы у контролирующих органов возникло
право на проведение внеплановых проверок, такая информация должна содержать сведения о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
В этой связи нас интересует, во-первых, реализация права граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также юридических лиц на обращение с соответствующими заявлениями в государственные и муниципальные органы власти. Данное право гражданина РФ закреплено в Конституции РФ. Порядок рассмотрения обращений граждан государственными и муниципальными органами, а также их должностными лицами установлен Федеральным законом «О порядке рассмотрения граждан обращений граждан Российской Федерации»11. Однако данный закон распространяет свое действие только на граждан, тем самым исключив из сферы его действия соответствующие обращения индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.
На практике ситуация складывается по-другому. За счет принятия законодательства на уровне субъектов РФ и за счет ведомственных актов перечень субъектов обращений расширяется за счет именно индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Так, например, норма Закона Ростовской области от 18 сентября 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан»12 указывает следующее: «действие настоящего Областного закона распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом». Очевидно, что данный закон противоречит не только Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, но и Конституции РФ.
На уровне ведомственных актов, предусматривающих соответствующее право на обращение граждан, имеющих статус индивидуального предпринимателя и юридических лиц можно привести следующие приме-
10 Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ,
2008, № 52, ч. 1, ст. 6249.
11 Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СЗ РФ, 2006, № 19, ст. 2060.
12 Закон Ростовской области от 18.09.2006 «О порядке рассмотрения обращений граждан» //http://www.donland.ru/departments/
info.asp?departmentId=9446&partId-34&infoId=15093&topicFolderId= 14840^оріс!п1:оМ=0.
ры. На основании Приказа Роспотребнадзора от 23 октября 2005 г. № 751 «Об утверждении Временного регламента взаимодействия территориальных управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации и федеральных государственных учреждений здравоохранения - центров гигиены и эпидемиологии в субъектах Российской Федерации»13 территориальное управление рассматривает обращения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, готовит ответ заявителю с представлением информации в установленном порядке. А также при наличии достаточных оснований Территориальное управление проводит соответствующую проверку в установленном порядке. Приказом фГу ФИПС Роспатента от 15 декабря 2006 г. № 305/18 была утверждена Инструкция по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц в ФГУ ФИПС14, согласно которой таким правом обладают не только граждане, но и юридические лица. Примечательно, что Приказом такая Инструкция была утверждена в соответствии с требованиями Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». На такое противоречие неоднократно обращалось внимание учеными15.
Во-вторых, следует обратить внимание на информацию, поступившую от государственных органов и органов местного самоуправления. В отношении рассматриваемой информации, поступающей от государственных и муниципальных органов, не может быть голословной или анонимной, она должна подтверждаться исключительно в документарном порядке, причем предоставленные документы должны свидетельствовать о наличии признаков правонарушения.
Информация, поступившая из средств массовой информации, также является основанием проведения внеплановых проверок.
При этом необходимо понимать, что любая информация, которая поступила государственных органов, органов местного самоуправления, а также из средств массовой информации, если она выступает как основание проведения проверочных мероприятий, должна отвечать определенным требованиям. Во-первых, такая информация должна быть достоверной. Недостоверная информация не должна являться основание для проведения проверок. Во-вторых, такая информация должна иметь автора. В данном случае, считаем, анонимные обращения не должны подлежать рассмотрению. Кроме того, в-третьих, такая информация должна быть зафиксирована на материальном носителе, с подтверждением доказательств. По нашему мнению, такие требования к информации должны быть зафиксированы в федеральном законодательстве.
В рамках данного исследования считаем необходимым также рассмотреть следующий вопрос. В ряде законов указывается, что плановая и внеплановая проверки могут проводиться в документарной форме (ст. 11 Федерального закона № 294-ФЗ) и в выездной форме (ст. 12 Федерального закона № 294 - ФЗ).
13 Приказ Роспотребнадзора от 23.10.2005 № 751 «Об утверждении Временного регламента взаимодействия территориальных управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации и федеральных государственных учреждений здравоохранения - центров гигиены и эпидемиологии в субъектах Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. 12 дек. № 50.
14 Приказ ФГУ ФИПС Роспатента от 15.12.2006 № 305/18 «Об утверждении Инструкции по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц в ФГУ ФИПС» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс: Версия-Проф».
15 Хорьков В. Законы об обращении граждан // Законность. 2008. № 7. С. 21
- 22.
В любой сфере деятельности информация используется в двух видах: документированная (информация, содержащаяся на материальном носителе с позволяющими ее идентифицировать необходимыми реквизитами) и недокументированная (устная информация, а также информация, зафиксированная на материальном носителе, но не имеющая реквизитов). Используемый в законе термин «документарная» в юридической литературе вызывает недоумение, поскольку в регулировании вопросов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей подобное понятие отсутствует16. При этом в большинстве нормативных актов также указывается на проведение документарной проверки17.
При осуществлении государственного контроля предпринимательской деятельности в форме документарной проверки ее объектом являются сведения, которые содержаться в документах подконтрольного субъекта, используются ими в предпринимательской деятельности, а также связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора).
Список литературы:
1. Бриллюэн Л. Наука и теория информации. - М.: Физматгиз, 1960.
2. Вострикова Л.Г. Финансовое право: Учебник для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юстицинформ, 2007.
3. Годин В.В., Корнеев И.К. Информационное обеспечение управленческой деятельности. - М.: Образование, 2001.
4. Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора). / Под ред. Н.М. Конина. -Саратов: Научная книга, 2009.
5. Хорьков В. Законы об обращении граждан // Законность. 2008. №
7.
6. Шеннон К. Работы по теории информации и кибернетики. - М.: Изд-во иностр. литературы, 1963.
7. American Heritage Dictionary of the English Language, Fourth Edition Copyright 2007, 2000 by Houghton Mifflin Company. Updated in 2007. Published by Houghton Mifflin Company.
8. Bateson, G. Steps to an Ecology of Mind. Chicago: University of Chicago Press, 2000.
9. OAIS Information definition // URL: http:// nost.gsfc.nasa.gov/ isoas/ presentations/ USDA_19990219/ sld013.htm.
References:
1. Brilluan L. Science and the theory of information. - M.: Fizmatgiz, 1960
2. Vostrikova L.G. The financial right: Textbook for high schools. 3 edition, processed and added. - M.: Yustitsinform, 2007.
3. Godin V.V., Korneev I.K. Information support of administrative activity.
- M.: Obrazovanie, 2001.
4. Filatov A.V. Regulations and procedures in sphere of realization of the state control (supervision). - Saratov: Nauchnaya kniga, 2009.
5. Khorkov V. Laws on the reference of citizens. // Zakonnost. 2008, N7.
6. Shenon K. Works under the information and cybernetics theory. - M.: Izd. Inostr. literatury, 1963
7. American Heritage Dictionary of the English Language, Fourth Edition Copyright 2007, 2000 by Houghton Mifflin Company. Updated in 2007. Published by Houghton Mifflin Company.
8. Bateson, G. Steps to an Ecology of Mind. Chicago: University of Chicago Press, 2000.
9. OAIS Information definition // URL: http:// nost.gsfc.nasa.gov/ isoas/ presentations/ USDA_19990219/ sld013.htm.
16 Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / под ред. Н.М. Конина. Саратов: Научная книга,
2009.
17 См., например: Приказ Минюста России от 25.12.2006 № 380 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по проведению в установленном порядке проверок по вопросам, отнесенным к компетенции федеральной регистрационной службы, принятию по их результатам мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. 5 марта. № 10; Приказ Минздравсоцразвития России от 20.07.2007 № 488 «Об утверждении Административного регламента федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на применение новых медицинских технологий» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. 17 сент. № 38.
