CC BY
311УДК 342.9 ББК 67. 401
DOI 10.24411 /2312-0444-2021-3-173-178
ПОНЯТИЕ И ЗНАЧЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ
Виталий Алексеевич ЗЮЗИН,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и процесса имени Н.Г. Салищевой Российского государственного университета правосудия vi-zin@list.ru
Инесса Александровна ТРОФИМОВА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и процесса имени Н.Г. Салищевой Российского государственного университета правосудия alekc1.05@mail.ru
Татьяна Васильевна ФЕДОРОВА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и процесса имени Н.Г. Салищевой Российского государственного университета правосудия, судья в отставке t-kazina@mail.ru
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.14 — административное право;
административный процесс
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы административно-правового регулирования социальной сферы, цели и задачи административно-правового регулирования социальной сферы. Авторами анализируются методы и принципы деятельности государства в социальной сфере, особенности административно-правового регулирования в сфере образования и науки, в здравоохранении и социальной защиты граждан.
Ключевые слова: административно-правовое регулирование, социальная сфера, деятельность государства в социальной сфере, органы исполнительной власти, полномочия государственных органов и органов местного самоуправления в социальной сфере.
Annotation. The article deals with the issues of administrative and legal regulation of the social sphere, the goals and objectives of administrative and legal regulation of the social sphere. The authors analyze the methods and principles of state activity in the social sphere, the peculiarities of administrative and legal regulation in the field of education and science, in health care and social protection of citizens.
Keywords: administrative and legal regulation, social sphere, state activity in the social sphere, executive authorities, powers of state bodies and local self-government bodies in the social sphere.
В России в настоящее время проводится такая социальная политика, которая направлена, в первую очередь, на реализацию конституционного права каждого гражданина на социальную защиту. Однако одновременно с этим в процессе осуществления гражданами своих прав, гарантированных им Конституцией РФ, появляются также и некоторые проблемные вопросы, которые связаны не только с отсутствием необходимого финансирования
этой отрасли, но и с несовершенством законодательства.
Социальная сфера — это совокупность отраслей, предприятий, организаций, непосредственным образом связанных и определяющих образ и уровень жизни людей, их благосостояние, потребление. Социальная сфера охватывает все пространство жизни человека — от условий его труда и быта, здоровья и досуга до социально-классовых и национальных отношений.
№ 3/2021
Социальные правоотношения представляют собой одну из важнейших подсистем общества правового регулирования реализации социальной политики государства, обеспечение населению достойного уровня жизнедеятельности, эффективной реализации социальных прав, в том числе прав на социальное обеспечение, охрану здоровья, на жилище и др.
Для удовлетворения данных потребностей у человека, соответственно, должен быть установлен минимальный уровень финансовой и материальной обеспеченности, а значит, и определенный источник этого материального благополучия.
Отметим, что основой создания этого благополучия выступает труд человека, который позволяет получать денежные средства, необходимые человеку для жизни, однако данная форма самообеспечения граждан имеет определенные объективные ограничения, поскольку она тесно связана с возрастом человека.
Существует несколько определений социальной сферы. Следует отметить, что термин «социальная сфера» не определяется в нормативных актах. Широкое распространение получила точка зрения на социальную сферу как сферу услуг1.
В философии социальная сфера рассматривается как сфера производства и воспроизводства человека, где человек воспроизводит себя как существо биологическое, социальное и духовное.
Традиционно понятием «социальная сфера» охватываются такие области жизни человека, как труд, семья, социальное обеспечение, образование, наука, культура, спорт, жилищные условия, т.е. те области жизнедеятельности, в которых формируется и поддерживается уклад жизни, отвечающий интересам всех и каждого2.
Социальная сфера — совокупность отраслей, предприятий, организаций, непосредственным образом связанных и определяющих образ и уровень жизни людей, их благосостояние, потребление. К социальной сфере относится, прежде всего, сфера услуг (образование, культура, здравоохранение, социальное обеспечение, физическая культура, общественное питание, коммунальное обслуживание, пассажирский транспорт, связь)3.
Социальная сфера жизни общества представляет собой систему, организованную для удовлетворения материальных и духовных человеческих потребностей.
Как отмечает Н.С. Волкова, социальная сфера — это важнейшая подсистема общества, область общественной деятельности, где реализуется социальная политика государства, направленная на создание условий для достойной жизни, удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан, повышение их благосостояния4.
Социальная сфера включает:
■ образовательные и воспитательные учреждения (детские сады, школы, кружки по интересам, колледжи, университеты);
■ организации, занимающиеся медицинским обслуживанием (больницы, госпитали, поликлиники, медицинские центры, лаборатории);
■ культурные организации (музеи, дворцы и дома культуры, парки культуры и отдыха, цирки, театры, концертные залы, ботанические сады, галереи);
■ спортивные организации (спортивные клубы, футбольные и хоккейные лиги, спортивные школы, секции, центры);
■ социальное обеспечение (организации, оказывающие материальную помощь старикам, лицам, лишившимся трудоспособности, матерям-одиночкам, безработным, лицам без определенного места жительства);
■ общественное питание (кафе, столовые);
■ коммунальное обслуживание — ряд служб по хозяйственному обслуживанию района, города, области (водоканал, городской транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, электростанции);
■ пассажирский транспорт, связь — организации, оказывающие услуги по перевозке пассажиров (городской транспорт, метрополитен, почта).
Таким образом, благодаря многочисленным организациям социальная сфера общественной жизни обеспечивает условия труда и отдыха, заботится о физическом развитии человека, его здоровье, образовании.
Во-первых, социальная сфера рассматривается как система социальных отношений между группами, индивидами, организациями, социальными институтами, которая является составляющей всех сфер общества, т.е. она как бы пронизывает все общество вертикально (и экономику, и политику, и духовную сферу).
В этом смысле она выражает процессы образования, функционирования и взаимодействия социальных групп, социальных связей, социальных отношений во всех сферах.
№ 3/2021
Во-вторых, социальная сфера представляет собой одну из четырех разных сфер жизнедеятельности человека, которая имеет свою область расположения в социальном пространстве, свои организации, структуры и институты, свои особенности функционирования и развития и, конечно, требует особенного управления.
В этом смысле социальная сфера — самостоятельная сфера социального формообразования, социальных отношений, социальных процессов вне экономики, политики, культуры (вне-производственная сфера: сфера быта, услуг, торговли и т.д.)5.
Существенной проблемой в социальной сфере является определение баланса между эффективным выполнением государством социальной функции, которая обеспечивает достойный уровень жизни граждан, удовлетворение основных социальных потребностей населения, и в то же время снижение социального бремени государства в условиях экономического кризиса6.
Для решения данного вопроса необходимо принятие компромиссного решения, которое сочетает как публичные интересы государства, так и частные интересы граждан, которые заинтересованы в получении в полном объеме социальных гарантий, установленных в Конституции РФ. Очень часто проблема усугубляется не только противоречивостью этих интересов, но и определенными трудностями, возникающими при учете частных и публичных интересов, а также неготовностью самого общества к кардинальным преобразованиям в данной сфере, недостаточным развитием правовых институтов в обществе.
В настоящее время происходит реформирование как в целом социальной сферы, так и отдельных ее элементов, которые должны способствовать проведению эффективной социальной политики государства, улучшению социальных процессов в обществе, применению новых инновационных методов в социальной системе общества. Развитие социальной сферы является важнейшим направлением внутренней политики государства, обеспечения благополучия и всестороннего развития граждан.
Административно-правовое регулирование социальной сферы имеет большое значение для эффективного функционирования многих правовых институтов административного права.
Под административно-правовым регулированием следует понимать целенаправленное воздействие комплекса специфических правовых средств на общественные отношения, возника-
ющие в административно-правовой сфере, в целях обеспечения интеграции (согласованности, взаимосвязи) и защищенности (охраны, защиты) публичных и частных административных прав и законных интересов (прав и законных интересов физических лиц и организаций, органов государственной власти, иных государственных органов и органов местного самоуправления, реализуемых в указанной сфере)7.
Административно-правовое регулирование отношений в социальной сфере — это процесс целенаправленного воздействия на социальные отношения при помощи административно-правовых норм, направленного на закрепление и охрану наиболее целесообразных социальных отношений на данном этапе развития государства.
Административно-правовое регулирование социальной сферы осуществляется в различных областях деятельности, которая включает:
1) принятие нормативной базы;
2) реализацию прав граждан в социальной сфере;
3) контроль и надзор за деятельностью государственных органов, организаций, осуществляющих социальную деятельность.
Объектом административно-правового регулирования являются общественные отношения в сферах образования, науки, культуры, здравоохранения, труда и социальной защиты8.
Следует отметить, что административно-правовое регулирование социальной сферы представляет собой одно из приоритетных направлений политики страны и опосредует систему экономико-правовых, организационных мер и мероприятий, целью которых является формирование условий и обеспечение населения социальными ресурсами.
Административно-правовое регулирование социальной сферы реализовывается не только на федеральном уровне, но и на региональном, так как вопросы социальной политики находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
Отсюда возникает необходимость согласованных действий Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению полномочий в социальной сфере как регулятивной, так и охранительной направленности.
Полномочия по проведению единой государственной политики в области культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения осуществляет Правительство РФ. Конкретизируя конституционные нормы, указанные в ст. 114 Конституции РФ, Федеральный кон-
№ 3/2021
ституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ в ст. 14 устанавливает полномочия Правительства РФ в области социального обеспечения, к которым относятся9:
■ обеспечение проведения единой государственной социальной политики, реализацию конституционного права граждан на социальное обеспечение, содействие развитию системы социальной защиты, включая социальное обеспечение;
■ обеспечение в соответствии с федеральным законом обязательное социальное страхование, адресную социальную поддержку граждан, индексацию социальных пособий и иных социальных выплат;
■ обеспечение функционирования системы социальной защиты инвалидов, основанной на полном и равном осуществлении ими прав и свобод человека и гражданина, их социальную интеграцию без какой-либо дискриминации, создание доступной среды для инвалидов и улучшение качества их жизни;
■ обеспечение формирования системы пенсионного обеспечения граждан на основе принципов всеобщности, справедливости и солидарности поколений;
■ принятие в порядке, установленном федеральным законом, решения об индексации пенсий не реже одного раза в год.
Именно Правительство РФ и органы исполнительной власти осуществляют административно-правовое регулирование социальной сферы и решают текущие актуальные проблемы социальной политики государства в данной сфере.
Таким образом, полномочия государственных органов в социальной сфере разделены между федеральными и региональными органами власти, а также органами местного самоуправления. Наиболее острые и крупномасштабные проблемы социального развития, включая социальное обслуживание и обеспечение, в сфере здравоохранения и образования обеспечивают федеральные государственные органы. Значительное количество вопросов развития отраслей социальной сферы решаются на региональном и местном уровне.
Следует отметить, что каждая из областей социальной сферы характеризуется большим количеством нормативных актов, включая подзаконные акты. В частности, к ним можно отнести такие нормативные акты, как Жилищный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Закон «Об об-
разовании в РФ», Закон «О государственной социальной помощи», Закон «О трудовых пенсиях в РФ», Закон «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» и т.д.
Важнейшим направлением социальной политики государства является социальная защита, которая может быть охарактеризована как комплекс мер, осуществляемых государством в различных сферах деятельности, направленных на обеспечение доступа граждан к минимально необходимому комплексу социальных благ и на поддержку наиболее уязвимых слоев населения10.
Нужно отметить, что пенсионное и социальное обеспечение регулирует большой массив законодательных и подзаконных актов. В частности, эти отношения определяют следующие федеральные законы: «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г.; «Об обязательном пенсионном страховании в РФ от 15 декабря 2001 г.; «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г.; «О страховых пенсиях» от 28 декабря 2013 и др.
Государственная политика в сфере защиты наиболее уязвимых категорий граждан, нетрудоспособного и малоимущего населения должна быть нацелена на выравнивание прослеживающихся региональных различий в финансировании данной сферы и развитии социальной инфраструктуры. В сфере труда государственное управление реализуется главным образом посредством нормативного правового регулирования соответствующих правоотношений11.
Государством принимаются меры по ежегодной индексация социальных пенсий. Отметим, что право на них есть у нетрудоспособных граждан, которые постоянно проживают в РФ. Тем не менее вопрос совершенствования пенсионного законодательства остается актуальным.
В сфере здравоохранения основным нормативным актом является Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» от 21 ноября 2011 г. № 323-ф312, в котором урегулированы отношения, касающиеся охраны здоровья граждан.
В настоящее время государством предпринимаются организационные, экономические, правовые меры для реформирования социальной сферы. В частности, государством в социальной сфере были внедрены национальные проекты, предусматривающие целевое выделение бюджетных средств на финансирование здравоохранения, других сфер социального обеспечения.
№ 3/2021
Принятые Правительством РФ меры, направленные на снижение текущих издержек хозяйствующих субъектов, поддержание доходов населения и сохранение занятости, позволили приостановить спад экономики и обеспечить ее дальнейшее восстановление.
На основании доклада Правительства РФ Советом Федерации было принято постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 7 октября 2020 г. № 429-СФ «О прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов в условиях реализации общенационального плана действий»13.
Следует отметить, Прогноз был подготовлен с учетом необходимости достижения национальных целей, которые определены Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»14 (далее — Указ).
Прогноз учитывает динамику развития мировой экономики, итоги социально-экономического развития Российской Федерации за январь — август 2020 г. и предполагаемый эффект реализации общенационального плана действий, обеспечивающих восстановление занятости и доходов населения, рост экономики и долгосрочные структурные изменения, одобренного Правительством Российской Федерации 23 сентября 2020 г. (далее — Общенациональный план).
В последнее время государством осуществляется комплекс мер по совершенствованию системы обязательного медицинского страхования; реализация региональных программ модернизации здравоохранения и программ модернизации федеральных государственных учреждений здравоохранения, направленных на совершенствование административно-правового регулирования в сфере здравоохранения.
Важнейшими факторами эффективности реформы социальной сферы, в том числе системы здравоохранения, является осуществление надлежащего государственного контроля и устойчивого развития всей социальной сферы, направленной на оказание гражданам качественной медицинской помощи, стабильное социальное и пенсионное обеспечение.
Отметим, что административно-правовое регулирование социальной сферы является одним из главных направлений политики государства и определяет целый ряд правовых, экономических, организационных мер, целью ко-
торых является создание системы социального обеспечения граждан.
В рамках социальной защиты Президентом РФ даны поручения не только общего характера — о разработке подходов к созданию целостной системы мер поддержки семей с детьми в целях сведения к минимуму риска их бедности, но и ряд конкретных мер поддержки. Некоторые из них предоставляются уже с 1 июля 2021 г. В частности, речь идет о ежемесячной выплате женщинам при сроке беременности шесть и более недель, которые встали на учет в медоргани-зациях в ранние сроки беременности.
Кроме того, осуществляется и дополнительная мера поддержки детей в возрасте от 8 до 17 лет, проживающих в семьях с единственным родителем или семьях, имеющих в соответствии с судебным решением право на получение алиментов и не получающих их, в случае, если такие семьи признаны нуждающимися или остаются таковыми после получения алиментов. Размер ежемесячной выплаты будет зависеть от размера величины прожиточного минимума ребенка, установленной в субъекте РФ, и составит его половину (в среднем — 5650 руб.)15.
Также в рамках социального блока поручений Правительство РФ должно обеспечить поэтапный переход до конца 2022 г. к предоставлению по принципу «одного окна» федеральных мер социальной поддержки граждан в формате «Социальное казначейство» по факту наступления жизненной ситуации. Более того, до конца 2023 г. государство намерено перейти к предоставлению абсолютного большинства государственных и муниципальных услуг в режиме 24/7 без необходимости личного присутствия граждан, в том числе в МФЦ. Первый доклад по этому поручению был представлен 1 октября 2020 г., последующие — каждые полгода.
К социальным можно отнести и поручение относительно обеспечения до 2023 г. в газифицированных населенных пунктах без привлечения средств населения подводку газа до границ негазифицированных домовладений, расположенных вблизи от внутрипоселковых газопроводов. Эта мера будет возможна в случае наличия соответствующей заявки. Ее проработкой займутся Правительство РФ совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ, публичным акционерным обществом «Газпром» и иными газораспределительными организациями. Они выработают критерии и условия такого подключения или технологического при-соединения16.
№ 3/2021
Главное направление совершенствования административно-правового регулирования социальной сферы — это создание условий для развития социального партнерства государства, граждан и предпринимателей.
В связи с этим задачей государства является стимулирование работодателя на создание дополнительных условий для социального обеспечения и поощрения работников, повышения их квалификации в соответствии с требованиями современности. Очень важным также выступает участие предпринимателей в социальных проектах, организация институтов спонсорства, оказание помощи малоимущим и нуждающимся со стороны бизнесменов, развитие благотворительности.
Таким образом, основным направлением в социальной сфере является создание оптимальных условий жизни для каждого человека, его здоровья, образования, трудовой деятельности и социальной справедливости для всех слоев населения.
1 Управление развитием социальной сферы муниципальных образований: Учеб.-метод. пособие / Под общ. ред. Е.В. Тишина. М., 2001. С. 141.
2 См.: Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2002. С. 155;
Тихомиров ЮА. Управление на основе права. М., 2007. С. 126—127.
3 Экономика и право: Словарь-справочник. М.: Вуз и школа, 2004.
4 Волкова Н.С. Государственное управление социальной сферой: состояние и модернизация // Журнал рос. права. 2013. № 7. С. 5.
5 Игнатьева И.Ф. Понимание социальной сферы в социальном менеджменте // Известия СПбГЭТУ «ЛЭТИ». 2013. № 6. С. 132.
6 Волкова Н.С. Указ соч. С. 6.
7 Административное право России: Учебник и практикум для вузов / Стахов А.И., Кобзарь-Фролова М.Н., Федорова Т.В., Трофимова И.А., Порываев С.А., Доронина О.В. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2020. С. 103.
8 Бенина И.И. Управление в социальной сфере: Курс лекций. М.: МФПУ «Синергия», 2015. С. 13.
9 Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 06.11.2020 № 4-ФКЗ // СЗ РФ. 2020. № 45. Ст. 7061.
10 Волкова Н.С. Указ. соч. С. 6.
11 Там же. С. 7.
12 Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 26.05.2021) // СПС «Консультант Плюс»
13 СЗ РФ. 2020. № 41. Ст. 6385.
14 Там же. № 30. Ст. 4884.
15 Там же.
16 http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/ 0001202007210012
Библиографический список
1. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 06.11.2020 № 4-ФКЗ // СЗ РФ. 2020. № 45. Ст. 7061.
2. Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24.07.1998 № 124-ФЗ (ред. от 05.04.2021) // СПС «Консультант Плюс»
3. Федеральный закон «О государственной социальной помощи» от 17.07.1999 № 178-ФЗ (ред. от 30.04.2021) // СПС «Консультант Плюс»
4. Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 26.05.2021) // СПС «Консультант Плюс»
5. Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2020. № 30. Ст. 4884.
6. Административное право России: Учебник и практикум для вузов / Стахов А.И., Кобзарь-Фролова М.Н., Федорова Т.В., Трофимова И.А., Порываев С. А., Доронина О.В. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2020.
7. Бенина И.И. Управление в социальной сфере: курс лекций. М.: МФПУ «Синергия», 2015.
8. Игнатьева И.Ф. Понимание социальной сферы в социальном менеджменте // Известия СПбГЭТУ «ЛЭТИ». 2013. № 6.
9. Управление развитием социальной сферы муниципальных образований: Учеб.-метод. пособие / Под общ. ред. Е.В. Тишина. М., 2001.
№ 3/2021
