CC BY
290
Е. В. Былинкина
Московская финансово-юридическая академия Уральский государственный юридический университет
(Москва)
ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ЭЛЕКТРОННОГО ГОЛОСОВАНИЯ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
Техническое совершенствование избирательного процесса (применение оптических сканеров, систем электронного голосования с прямой записью, дистанционного электронного голосования, блокчейна, биометрии и других технологий) порождает большое количество новых терминов и правовых норм, иногда разрозненных и противоречащих друг другу и, как следствие, приводящих к проблемам в правоприменительной практике. В связи с этим необходимо выработать единый подход к пониманию терминов, которые используются в национальных нормативных правовых актах и международных стандартах, посвященных избирательному процессу.
В статье проведен сравнительно-правовой анализ определений электронного голосования и дистанционного электронного голосования в соответствии с международными стандартами Европейского союза и с российским законодательством. Предложены авторские определения электронного голосования и дистанционного электронного голосования.
Ключевые слова: цифровизация избирательного процесса, программно-технические средства, понятие электронного голосования, виды электронного голосования, понятие дистанционного электронного голосования
Для цитирования
Былинкина Е. В. Понятие и виды электронного голосования в России и за рубежом: сравнительно-правовой анализ // Российское право: образование, практика, наука. 2021. № 5. С. 4-10. DOI: 10.34076/2410 2709 2021 5 4.
УДК 343.8
Лавинообразное развитие информационных технологий способствовало их проникновению во все сферы жизни общества, в том числе в избирательный процесс. Техническое совершенствование избирательного процесса является одним из основных направлений модернизации избирательных систем многих стран. В России цифровизация избирательного (референдумного) процесса предусматривается национальной программой «Цифровая экономика Российской Федерации», утвержденной в 2019 г.
В связи с этим очень важно обратить внимание на то, что внедрение новых технологий в избирательный процесс должно сопровождаться адекватным правовым регулированием. Задача правоведов на международном, национальном и региональном уровнях - путем совершенствования законодательства не
DOI: 10.34076/2410_2709_2021_5_4
допустить нарушения конституционных прав граждан, обеспечить соблюдение принципов избирательного процесса.
Электронное голосование - уже не новая и активно изучаемая область избирательного процесса. Информационные технологии применяются на разных этапах избирательного процесса, в том числе на стадии голосования. Комплексы электронного голосования (КЭГ) уже хорошо знакомы избирателям, имеют правовую основу и всесторонне освещены в научной литературе. В 2019 г. впервые в российской электоральной практике для голосования избирателей, находящихся вне своего места жительства, в порядке эксперимента были апробированы цифровые избирательные участки.
Постепенное развитие и закрепление в законодательстве получает дистанционное
электронное голосование. На федеральном и региональном уровне накоплен определенный опыт применения данной формы голосования, в том числе с использованием технологии блокчейн. Так, в июле 2020 г. при голосовании по поправкам в Конституцию РФ дистанционный формат был доступен жителям Москвы и Нижегородской области. А в единый день голосования 19 сентября 2021 г. дистанционное электронное голосование проведено уже в Курской, Ярославской, Мурманской, Нижегородской, Ростовской областях, Москве и Севастополе.
Дальнейшее развитие технологий уже сегодня позволяет обсуждать возможности и риски использования блокчейна, биометрии, искусственного интеллекта на разных этапах избирательного цикла [Maurer 2020; Саликов, Несмеянова, Мочалов и др. 2019; Савченко, Лихолатов 2020; Либанова, Былинкина 2021; Лысенко 2019]. Возникает значительное количество новых терминов [Борисов, Головин, Игнатов 2020: 5], а также правовых норм, иногда разрозненных и противоречащих друг другу, что порождает проблемы в понимании и правоприменительной практике. В связи с этим представляется необходимым выработать единый подход к пониманию терминов, которые используются в национальных нормативных правовых актах и международных стандартах, посвященных избирательному процессу.
В научной литературе можно выделить широкий и узкий подходы к рассмотрению электронного голосования. Согласно первому подходу электронное голосование охватывает как подачу, так и подсчет голосов [Сали-ков, Несмеянова, Мочалов и др. 2019: 139140; Матренина 2016: 23; Гонтарь 2019: 33], а именно голосование с использованием технологии сканирования бюллетеней (реализацией которой в Российской Федерации является КОИБ), систем электронного голосования с прямой записью (к которым можно отнести КЭГ, а также электронные терминалы цифровых избирательных участков), голосование с использованием Интернета (в контролируемой представителями избирательной комиссии среде) и дистанционное электронное голосование (голосование с использованием Интернета в не контролируемой представителями избирательной комиссии среде).
Данный подход реализуется на международном уровне в соответствующих стандартах и руководствах. Например, в Рекомендации Совета Европы Rec (2004) 11 «Юридические, организационные и технические стандарты электронного голосования» электронное голосование определялось как электронные выборы или электронный референдум, в ходе которых электронные средства используются хотя бы для подачи голосов. Данная дефиниция, несмотря на отсутствие в ней прямого указания на подсчет голосов, достаточно широка и позволяет включать в электронное голосование не только подачу, но и подсчет голосов, осуществляемый с использованием электронных устройств. Также хотелось бы обратить внимание на не вполне удачную формулировку этого определения, которая позволяет рассматривать подачу голоса с использованием электронных средств в качестве минимально необходимого условия для признания голосования электронным. Отсутствие в определении прямого указания на подсчет позволяет некоторым авторам сужать содержание определения исключительно до подачи голоса с помощью электронных средств [Maurer 2017: 153].
В более позднем международном документе Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека 2013 г. - «Руководстве по наблюдению за использованием новых технологий голосования» - ставится знак равенства между терминами «электронное голосование» и «новые технологии голосования». Второй термин означает использование информационно-коммуникационных технологий (оптических сканеров, систем электронного голосования с прямой записью, интернет-голосования) на стадии голосования и подведения итогов голосования как в контролируемой, так и в неконтролируемой средах.
С целью унификации определений электронного голосования в новой Рекомендации Совета Европы Rec (2017) «О правилах электронного голосования» в дефиницию электронного голосования было включено прямое указание на использование электронных средств как для подачи, так и для подсчета голосов (см. Приложение II «Определения и термины»). В пояснительном Меморандуме к Рекомендации Rec (2017) уточняется, что термин «электронное голосование» ох-
ватывает использование машин для голосования на избирательных участках (имеются в виду системы электронного голосования с прямой записью типа КЭГ или электронных терминалов цифровых избирательных участков), оптические сканеры как для регистрации, так и для подсчета бумажных бюллетеней (типа КОИБ), а также дистанционное электронное голосование. Таким образом, Совет Европы и Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека пришли к общему пониманию электронного голосования, что способствует и единообразному восприятию стандартов.
Согласно второму подходу понятие «электронное голосование» охватывает только подачу голоса с использованием электронных устройств, исключая подсчет голосов с помощью оптических сканеров [Киселева 2020]. Некоторые авторы [Курячая 2017; Митяева 2013] еще более сужают данное понятие, отождествляя его с понятием «дистанционное электронное голосование» (интернет-голосование), что не имеет правовой основы ни на международном, ни на национальном уровне регулирования.
Второй подход сегодня реализуется в законодательстве Российской Федерации. В п. 62 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» электронное голосование определяется как голосование без использования бюллетеня, изготовленного на бумажном носителе, с использованием технического средства.
Буквальное толкование пп. 41.1, 62, 62.1 ст. 2, п. 10 ст. 61 Федерального закона № 67-ФЗ с учетом положений Федеральных законов от 29 мая 2019 г. № 102-ФЗ и от 23 мая 2020 г. № 152-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что электронное голосование по законодательству РФ включает голосование с помощью КЭГ и электронных терминалов цифровых избирательных участков, стационарное голосование с использованием Интернета и дистанционное электронное голосование с использованием Интернета в неконтролируемых условиях, не охватывая при этом использование КОИБ. Последнее можно рассматривать как временное явление, переходный этап от бумажного голосования к электронному, но в связи с тем что сегодня использо-
вание КОИБ весьма распространено в России и соответствует уровню технологического развития российского общества, полагаем, что на данном этапе развития оно должно включаться в понятие электронного голосования. При этом имеются в виду как случаи использования КОИБ при взаимодействии избирателя с электронным устройством, так и случаи чисто технического подсчета голосов избирательной комиссией без взаимодействия избирателя с электронным устройством (п. 24 ст. 68 Федерального закона № 67-ФЗ допускает такую возможность при обеспечении тайны голосования).
Совершенно справедливой представляется позиция Я. В. Антонова [Антонов 2013: 18] об отсутствии принципиального значения у способа ввода данных: с помощью предварительно заполненного бумажного носителя (с применением КОИБ) либо же с помощью его электронной формы без использования бумажного носителя (с применением КЭГ, электронных терминалов цифровых избирательных участков). Общим критерием является факт введения данных о голосах посредством электронного устройства (будь то КЭГ, КОИБ, телефон избирателя или иное электронное устройство). Во всех перечисленных случаях необходимо обеспечение соблюдения тайны голосования и прозрачности процесса электронного голосования.
Электронное голосование целесообразно рассматривать как общее родовое понятие по отношению ко всем видам голосования с использованием электронных устройств как в контролируемых, так и в неконтролируемых условиях. Нами предлагается следующая классификация.
1. Электронное голосование в контролируемой среде:
1) стационарное голосование в помещении для голосования (помещение избирательного участка, посольства, любое другое используемое для голосования помещение, находящееся под контролем ответственных должностных лиц):
голосование с использованием технологии сканирования бюллетеней (например, КОИБ);
голосование с использованием систем электронного голосования с прямой записью (реализацией которых в России являются КЭГ, а также электронные терминалы цифровых избирательных участков);
голосование с использованием Интернета. Здесь применяется тот же программно-технический комплекс, что и при дистанционном электронном голосовании, что порождает большинство аналогичных рисков: возможное несоблюдение принципа тайны голосования (проблемы идентификации и аутентификации избирателей), риск хакер-ских атак, сложности в обеспечении наблюдения, отсутствие транспарентности и недостаточная открытость для общественного контроля и т. д. Однако такое голосование проходит под непосредственным контролем представителей избирательной комиссии как за техническим средством, так и за условиями голосования, что позволяет говорить о минимизации риска нарушения принципа свободного и добровольного участия в выборах и референдуме. В связи с этим представляется, что законодатель не вполне корректно причислил данный вид голосования к дистанционному электронному голосованию (см. п. 4 ст. 4 Федерального закона от 23 мая 2020 г. № 152-ФЗ «О проведении эксперимента по организации и осуществлению дистанционного электронного голосования в городе федерального значения Москве»);
2) удаленное (выездное) голосование вне помещения для голосования, но под контролем представителей избирательных комиссий с использованием переносных электронных терминалов с прямой записью (например, переносное электронное устройство УСГ-П, порядок использования которого предусмотрен постановлением ЦИК России от 7 сентября 2011 г. № 31/276-6).
2. Электронное голосование в неконтролируемой среде - дистанционное электронное голосование с использованием технических средств в условиях, не контролируемых представителями избирательных комиссий.
Сегодня легитимное определение электронного голосования не позволяет однозначно рассматривать соответствующее понятие в качестве родового для всех перечисленных выше видов электронного голосования. Во-первых, проведенный анализ показал, что электронное голосование по законодательству РФ не включает подсчет голосов с использованием сканеров. А во-вторых, само упомянутое определение в п. 62 ст. 2 Федерального закона № 67-ФЗ позволяет предположить, что законодатель имел в виду стационарное электронное голосование. Электронное голосова-
ние (видимо, стационарное) и дистанционное электронное голосование дифференцируются в зависимости от применения технического средства либо программного обеспечения. Так, электронное голосование проводится с использованием технического средства (п. 62 ст. 2), а дистанционное электронное голосование - с использованием специального программного обеспечения (п. 62.1 ст. 2). Однако голосование и того и другого вида проводится с помощью как технических средств, так и специального программного обеспечения, ввиду чего подобное разграничение представляется не вполне корректным и не отражающим сути явлений.
Электронное голосование и дистанционное электронное голосование дифференцируются в зависимости от применения технического средства либо программного обеспечения
В литературе высказывается мнение о необходимости замены понятия «электронное голосование» на понятие «стационарное электронное голосование» [Григорьев 2020: 87]. На наш взгляд, логичнее оставить понятие «электронное голосование» как родовое по отношению ко всем видам электронного голосования, расширив его содержание и изложив п. 62 ст. 2 Федерального закона № 67-ФЗ в следующей редакции: «Электронное голосование - голосование с использованием программно-технических средств при подаче и / или подсчете голосов». Термин «программно-техническое средство» подразумевает использование как технического средства, так и программного обеспечения (без которого невозможно использование технического средства для целей избирательного процесса). Данное определение охватывает случаи применения технологии сканирования бюллетеней (КОИБ), систем электронного голосования с прямой записью (КЭГ, электронные терминалы цифровых избирательных участков), Интернета в помещении для голосования и дистанционное электронное голосование (с использованием телефона или иного электронного устройства избирателя в неконтролируемой среде).
В свою очередь понятие дистанционного электронного голосования необходимо конкретизировать путем указания на факт голо-
сования в среде, не контролируемой представителем избирательной комиссии. Легитимная дефиниция этого понятия в п. 62.1 ст. 2 Федерального закона № 67-ФЗ предусматривает всего два критерия - использование электронного бюллетеня и использование специального программного обеспечения, - которые не позволяют отграничить его от иных видов электронного голосования (например, электронного голосования с применением КЭГ, также осуществляемого с применением электронного бюллетеня и специального программного обеспечения, без которого КЭГ функционировать не сможет).
В связи с этим представляется целесообразным п. 62.1 ст. 2 Федерального закона № 67-ФЗ изложить в следующей редакции: «Дистанционное электронное голосование -голосование с использованием электронного бюллетеня и программно-технических средств в условиях, не контролируемых представителем избирательной комиссии». Здесь подразумевается отсутствие контроля представителя избирательной комиссии как за
техническим средством, так и за условиями, в которых осуществляется голосование. Полагаем, что этот критерий является определяющим при отграничении дистанционного электронного голосования от электронного голосования иных видов (в том числе, например, от стационарного голосования с использованием Интернета). Именно данный факт порождает риски, связанные с возможностью подкупа, принуждения, иных манипуляций в отношении избирателей, что приводит к нарушению принципа свободного и добровольного участия в выборах и референдуме (п. 3 ст. 3 Федерального закона № 67-ФЗ).
Анализ процесса информатизации, активного роста использования информационных технологий позволяет сделать вывод о неизбежности дальнейшей цифровизации избирательного процесса, в частности процедуры голосования. Это в полной мере соответствует идеям развития информационного общества в Российской Федерации и в мире, в связи с чем очень важно прийти к единообразному пониманию терминологии.
Список литературы
Maurer A. D. New Technologies in the Electoral Cycle. 2020 // URL: https://rm.coe.int/electo-ralprocess-adrizamaurer-rev202003/1680a07b3b (дата обращения: 01.06.2021).
Maurer A. D. Updated European Standards for E-Voting // Electronic Voting Collection of the Results of the International Joint Conference on Electronic Voting (24-27 October 2017) / ed. by R. Krimmer, M. Volkamer, N. Braun Binder etc. Bregenz: Springer, 2017. P. 146-162.
Антонов Я. В. Конституционность электронного голосования и электронной демократии. Lambert Academic Publishing, 2013. 153 с.
Борисов И. Б., Головин А. Г., Игнатов А. В. Выборы в мире: электронное голосование / под общ. ред. И. Б. Борисова. М.: Рос. обществ. ин-т избират. права, 2020. 218 с.
Гонтарь С. Г. Электронное голосование - новая возможность участия граждан в формировании органов власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 4. С. 29-33.
Григорьев А. В. Конституционно-правовое регулирование использования современных информационно-коммуникационных технологий при осуществлении институтов прямой демократии в России: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2020. 224 с.
Киселева Н. В. Электронное голосование в России: понятие и виды // Актуальные проблемы теории и истории правовой системы общества. 2020. № 19. С. 37-43.
Курячая М. М. Электронное голосование как этап развития непосредственной демократии // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 11. С. 31-35.
Либанова С. Э., Быпинкина Е. В. Технология блокчейн: возможности и риски применения в избирательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 2. С. 34-38.
Лысенко В. И. Национальный регистр избирателей, фотоидентификация избирателей и списки избирателей: зарубежный опыт. 2019 // URL: http://www.rfsv.ru/education/ informirovanie/natsionalnyi-registr-izbiratelei-fotoidentifikatsiia-izbiratelei-i-spiski-izbiratelei-zarubezhnyi-opyt# (дата обращения: 01.06.2021).
Матренина К. Ю. Становление электронного голосования на выборах в Российской Федерации и перспективы его развития (конституционно-правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2016. 224 с.
Митяева Ю. В. Опыт проведения интернет-голосования на выборах и референдумах в России и за рубежом // URL: http://www.rcoit.ru/news/17065/ (дата обращения: 01.06.2021).
Савченко М. С., Лихолатов Г. С. Современные технологии в избирательном процессе: особенности и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 12. С. 62-64.
Саликов М. С., Несмеянова С. Э., Мочалов А. Н. и др. Права человека в сети Интернет: коллектив. моногр. Екатеринбург: Изд-во УМЦ УПИ, 2019. 148 с.
Елена Викторовна Былинкина - доцент кафедры государственно-правовых и финансово-правовых дисциплин, руководитель юридической клиники Московского финансово-юридического университета, соискатель кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета. 117342, Российская Федерация, Москва, ул. Введенского, д. 1А. E-mail: [email protected].
ORCID: 0000-0002-9999-6199
The Concept and Types of Electronic Voting in Russia and Abroad: A Comparative Legal Analysis
Technical improvement of the electoral process is one of the main directions of modernization of electoral systems. The use of the technology of scanning ballots, electronic voting systems with direct recording, remote electronic voting, blockchain, biometrics and other technologies gives rise to a large number of new concepts and terms, legal norms, sometimes scattered and contradicting each other and, as a result, leads to problems in understanding and in law enforcement practice. In this regard, it seems necessary to develop a unified approach to understanding the terms that are used in national regulatory legal acts and international standards on the electoral process.
The article provides a comparative legal analysis of the definitions of electronic voting and remote electronic voting in accordance with international standards of the European Union and Russian legislation, identifies differences, formulates proposals for amendments to the current Russian legislation. The author's formulations of the definitions of electronic voting and remote electronic voting are proposed.
Keywords: digitalization of the electoral process, software and hardware, the concept of electronic voting, types of electronic voting, the concept of remote electronic voting
Recommended citation
Bylinkina E. V. Ponyatie i vidy elektronnogo golosovaniya v Rossii i za rubezhom: sravnitel'no-pravovoi analiz [The Concept and Types of Electronic Voting in Russia and Abroad: A Comparative Legal Analysis], Rossiiskoe pravo: obrazovanie, praktika, nauka, 2021, no. 5, pp. 4-10. DOI: 10.34076/2410_2709_2021_5_4.
References
Antonov Ya. V. Konstitutsionnost' elektronnogo golosovaniya i elektronnoi demokratii [The Constitutionality of E-Voting and E-Democracy], Lambert Academic Publishing, 2013, 153 p.
Borisov I. B., Golovin A. G., Ignatov A. V. Vybory v mire: elektronnoe golosovanie [Global Elections: E-Voting], Moscow, Ros. obshchestv. in-t izbirat. prava, 2020, 218 p.
Gontar' S. G. Elektronnoe golosovanie - novaya vozmozhnost' uchastiya grazhdan v formirovanii organov vlasti [Electronic Voting as a New Opportunity for Civil Participation in the Establishment of Government Authorities], Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie, 2019, no. 4, pp. 29-33.
Grigor'ev A. V. Konstitutsionno-pravovoe regulirovanie ispol'zovaniya sovremennykh informatsionno-kommunikatsionnykh tekhnologii pri osushchestvlenii institutov pryamoi de-mokratii v Rossii [Constitutional and Legal Regulation of the Use of Modern Information and Communication Technologies in the Implementation of Institutions of Direct Democracy in Russia]: cand. jur. sc. thesis, Moscow, 2020, 224 p.
Kiseleva N. V. Elektronnoe golosovanie v Rossii: ponyatie i vidy [Electronic Voting in Russia: Concept and Types], Aktual'nye problemy teorii i istorii pravovoi sistemy obshchestva, 2020, no. 19, pp. 37-43.
Kuryachaya M. M. Elektronnoe golosovanie kak etap razvitiya neposredstvennoi demokratii [Electronic Voting as a Direct Democracy Development Stage], Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2017, no. 11, pp. 31-35.
Libanova S. E., Bylinkina E. V. Tekhnologiya blokchein: vozmozhnosti i riski primeneniya v izbiratel'nom protsesse [The Blockchain Technology: Opportunities and Risks of Application in the Electoral Process], Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2021, no. 2, pp. 34-38.
Lysenko V. I. Natsional'nyi registr izbiratelei, fotoidentifikatsiya izbiratelei i spiski izbiratelei: zarubezhnyi opyt [National Voter Register, Voter Photo-ID and Voter Lists: Foreign Experience], 2019, available at: http://www.rfsv.ru/education/informirovanie/natsionalnyi-registr-izbiratelei-fotoidentifikatsiia-izbiratelei-i-spiski-izbiratelei-zarubezhnyi-opyt# (accessed: 01.06.2021).
Matrenina K. Yu. Stanovlenie elektronnogo golosovaniya na vyborakh v Rossiiskoi Federatsii i perspektivy ego razvitiya (konstitutsionno-pravovoe issledovanie) [Formation of Electronic Voting in Elections in the Russian Federation and Prospects for Its Development (Constitutional and Legal Research)]: cand. jur. sc. thesis, Tyumen, 2016, 224 p.
Maurer A. D. New Technologies in the Electoral Cycle, 2020, available at: https://rm.coe.int/ electoralprocess-adrizamaurer-rev202003/1680a07b3b (accessed: 01.06.2021).
Maurer A. D. Updated European Standards for E-Voting, Krimmer R., Volkamer M., Braun Binder N. etc. (eds.) International Joint Conference on Electronic Voting: conference papers, Bregenz, Springer, 2017, pp. 146-162.
Mityaeva Yu. V. Opyt provedeniya internet-golosovaniya na vyborakh i referendumakh v Rossii i za rubezhom [Experience of Internet Voting in Elections And Referenda in Russia and Abroad], 2013, available at: http://www.rcoit.ru/news/17065/ (accessed: 01.06.2021).
Salikov M. S., Nesmeyanova S. E., Mochalov A. N. etc. Prava cheloveka v seti Internet [Human Rights on the Internet], Ekaterinburg, Izd-vo UMTs UPI, 2019, 148 p.
Savchenko M. S., Likholatov G. S. Sovremennye tekhnologii v izbiratel'nom protsesse: osobennosti i perspektivy razvitiya [Modern Technologies in the Electoral Process: Features and Development Prospects], Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2020, no. 12, pp. 62-64.
Elena Bylinkina - associate professor of the Department of state legal and financial legal disciplines, head of the legal clinic, Moscow Financial and Law University, doctoral student of the Department of constitutional law, Ural State Law University. 117342, Russian Federation, Moscow, Vvedenskogo str., 1A. E-mail: [email protected].
ORCID: 0000-0002-9999-6199
Дата поступления в редакцию / Received: 08.06.2021
Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 01.09.2021
