CC BY
625
ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ КОНТРОЛЯ КАК ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ
ЛОБАНОВ Иван Васильевич
Аннотация: в статье рассматриваются различные определения контроля как функции государственных органов. Дается собственное определение контроля, выделяются его положительные черты.
Annotation: the article discusses various definitions of control as a function of government. Gives his own definition of control as a distinct positive features.
Ключевые слова: контроль, функция государственного органа, органы публичной власти.
Key words: control, function state bodies, public authorities.
Контрольные органы государственной власти, в отличие от законодательных и исполнительных, менее подвержены изучению юридической наукой. Тем не менее, важность контроля в жизни общества и государства отрицать невозможно.
Под сущностью контроля понимается функция, состоящая в выявлении отклонений фактических параметров управленческой деятельности от нормативных1. При этом, по мнению ученых, особое внимание нужно уделять контролю в тех сферах, которые урегулированы государством: ведь если оно задает нормативы функционирования тех или иных органов или параметры определенных процессов, то оно же и должно создавать систему, которая будет выявлять отступления от заданных государством требований. Если будут существовать расхождения, то это приведет к негативным последствиям как для самого государства, так и для его граждан. Как верно отмечает А. А. Джа-гарян, «Государственный контроль направлен на приведение в соответствие с нормативно оформленными социально значимыми целями государственного упорядочивающего воздействия на социальную жизнедеятельность»2.
Осуществление этой важнейшей функции государство поручает различным органам, поскольку, как указал Конституционный Суд РФ, контрольная функция присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них фор-
1 Совенко О.Е. Контрольная функция государственных органов : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 41.
2 См.: Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М., 2008. С. 20.
мы осуществления3. В этой связи, на наш взгляд, справедливым является определение, данное Н.Н. Федосеевой, которая понимает контрольную функцию «как направление деятельности по установлению фактического соответствия реализации социальных норм (прежде всего правовых) и сдерживанию выявленных отклонений, осуществляемое специальными государственными органами на основе норм пра-ва»4. Именно такая деятельность позволяет государственным органам не только выявлять нарушения норм права, но и предпринимать превентивные меры, позволяющие не допускать таких нарушений впредь.
А.В. Филатова выделяет следующие отличительные черты контроля (надзора) как функции государственных органов:
1) соответствующие органы реализуют цели по обеспечению законности и целесообразности в сфере государственного управления. Объективно весьма разнообразные формы контрольно-надзорной деятельности имеют единую цель, которая заключается в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по устанавливаемым вопросам;
2) данные органы наделены административными полномочиями, в том числе полномочиями на принятие решений, и допустимостью (при необходимости) оперативного вме-
3 Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года ”О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"”» // Вестн. Конституционного Суда РФ. 1997. № 6.
4 Федосеева Н.Н. Государственный контроль в системе функций современного Российского государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 1. С. 30.
шательства в деятельность подконтрольных физических и юридических лиц для нейтрализации и исправления выявленных недостатков и злоупотреблений: приостановление или отмена незаконных или нецелесообразных актов управления, применение административнопредупредительных, административно-восстановительных мер, а также принятие решений о привлечении к различным видам правовой ответственности;
3) организационная обособленность контрольных надзорных органов в системе органов исполнительной власти России5.
В результате осуществления контрольной формы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов РФ должны быть достигнуты определенные важные результаты: предотвращено невыполнение государственных решений в установленный срок, повышен уровень организованности в управленческой деятельности, предупреждены нежелательные последствия, которые повлекли нарушения прав граждан.
Н.М. Конин указывает, что контроль включает в себя три обязательных элемента:
- проверка фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) в сравнении с ожидаемыми, намеченными, прогнозируемыми показателями;
- проверка путей и средств достижения этого результата, соответствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, хозяйственной целесообразности;
- принятие по результатам контроля соответствующих мер как позитивного организационно-побудительного характера (мер материального и морального поощрения и стимулирования), так и негативного свойства (различных мер служебно-дисциплинарного и административного принуждения, а также привлечение к различным видам правовой ответ-ственности)6.
В результате осуществления контроля, таким образом, будет достигнут максимальный эффект от проводимой проверяемым органом деятельности, а также заданы параметры его функционирования на будущее.
5 Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / под ред. Н.М. Конина. Саратов, 2009. С. 15.
6 Конин Н.М. Административное право России : учеб. / под ред.
Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. Саратов : Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006. С. 324.
О важности решения вопросов эффективности контроля свидетельствует и «Лимская декларация руководящих принципов контроля», принятая Международной организацией высших контрольных органов в 1977 году. В ней, в частности, дается следующее определение контроля: «Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем»7.
Данная Декларация определяет общие принципы функционирования контрольных органов в государстве, направления их взаимодействия не только между собой, но и с президентом, парламентом, правительством, а также полномочия различных контрольно-счетных органов.
По нашему мнению, контроль как функция государственных органов должна рассматриваться в качестве одного из направлений деятельности этих органов, связанных с предотвращением возможных негативных последствий из-за несоблюдения данными органами предписаний, установленных нормативными актами.
Важность контроля как функции всех без исключения государственных органов нельзя преуменьшать. Ведь использование контрольной функции позволяет органам публичной власти не только осуществлять самоконтроль своей деятельности, но и показывать населению, что деятельность органов государства, особенно исполнительных, подзаконна и соответствует тем параметрам, которые задаются в нормативных актах.
Осуществление контрольной функции государственными органами в полной мере, эффективно, позволяет гражданам ощущать свою безопасность, а государственным органам ее обеспечивать.
7 Государственный контроль в зарубежных странах. М., 1999. С. 5.
