CC BY
15
54
Корабельникова Юлия Леонидовна,
кандидат юридических наук, доцент, докторант 3-го факультета (подготовки научных и научно-педагогических кадров), Академия управления МВД России, Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8
E-mail: korable79@yandex.ru
Научная специальность: 5.1.2. Публично-правовые (государственно-правовые) науки
УДК 342.5
DOI 10.24412/2072-9391-2024-169-54-64
Дата поступления статьи: 14 февраля 2024 г. Дата принятия статьи в печать: 20 марта 2024 г.
Yuliya Leonidovna Korabel'nikova,
Candidate of Law, Associate Professor, Doctoral Candidate of the 3rd Faculty (Training of Scientific and Scientific-Pedagogical Personnel), Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Russian Federation, 125171, Moscow, Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8 E-mail: korable79@yandex.ru
Scientific Specialty: 5.1.2. Public Law (State Law) Sciences
Понятие и структура публично-правового механизма обеспечения безопасности в городе
The Concept and Structure of the Public Law Mechanism for Ensuring Security in the City
Аннотация
Актуальность: в современной юридической науке проблема обеспечения безопасности является одной из наиболее востребованных и дискуссионных, поскольку имеет как теоретический, так и прикладной характер. Это обусловлено значимостью, фундаментальным характером вопросов обеспечения безопасности личности, а также различных социальных систем. Причем речь может идти об обеспечении безопасности в разных социальных системах: государство, общество, город. Безопасность является комплексным институтом, включающим правовые, организационные и иные аспекты, что предполагает разработку соответствующего механизма, при помощи которого будет осуществляться обеспечение безопасности. Для нашего исследования представляет интерес категория «публично-правовой механизм обеспечения безопасности в городе» как к особой социальной системе, объединяющей большинство населения российского государства. Речь не идет об умалении или покушении на значимость национальной, государственной и иных видов безопасности. Однако сегодня безопас-
Abstract
Relevance: in modern legal science, the problem of ensuring security is one of the most in-demand and controversial, since it has both a theoretical and an applied nature. This is due to the importance and fundamental nature of the issues of personal security, as well as various social systems. Moreover, we can talk about ensuring security in different social systems: the state, society, and the city. Security is a complex institution that includes legal, organizational and other aspects, which implies the development of an appropriate mechanism by which security will be ensured. For our research, the category of "public law mechanism for ensuring security in the city" is of interest as a special social system uniting the majority of the population of the Russian state. We are not talking about diminishing or encroaching on the importance of national, state and other types of security. However, today, security in the city and the public legal mechanism for ensuring it can claim to develop a separate concept for the reasons outlined above.
Problem statement: the category of "public law security mechanism" has not yet been widely used in science. This can be explained by the fact that the term "public authority" was enshrined in the Constitution of the Russian Federation relatively
ность в городе и публично-правовой механизм ее обеспечения могут претендовать на разработку отдельной концепции по обозначенным выше причинам.
Постановка проблемы: категория «публично-правовой механизм обеспечения безопасности» пока не получила широкого распространения в науке. Это можно объяснить тем, что термин «публичная власть» закреплен в Конституции Российской Федерации относительно недавно, в 2020 г., когда в ее положения было внесено дополнение о том, что органы государственной власти и местного самоуправления составляют единую систему публичной власти. Безусловно, ученые и до внесения поправок признавали единство системы государственной и муниципальной власти, ее публично-правовой характер, проводили исследования в данной сфере. Тем не менее относительно механизма обеспечения безопасности освещение получили такие категории, как «механизм обеспечения национальной безопасности», «государственно-правовой механизм обеспечения безопасности», «государственно-правовой механизм обеспечения права на безопасность», «конституционно-правовой механизм обеспечения безопасности», «механизм обеспечения юридической (правовой) безопасности» и др. Исследование данных категорий и их обобщение позволит сформулировать понятие и определить структурные элементы публично-правового механизма обеспечения безопасности в городе.
Цель исследования: на основе различных научных подходов к пониманию механизма обеспечения безопасности сформулировать концептуальные основы публично-правового механизма обеспечения безопасности в городе.
Методы исследования: методологическую основу исследования составил комплекс общенаучных и частнонаучных методов, выработанных в юридической науке: сравнительно-правовой, системный, анализ и синтез. Основным методом является материалистическая диалектика, позволяющая раскрыть содержание публично-правового механизма обеспечения безопасности в городе в единстве и многообразии его проявлений.
Результаты и ключевые выводы: во-первых, в результате проведенного исследования обосновывается, что публично-правовой механизм обеспечения безопасности в городе может рассматриваться в узком и широком значении. Представляется, что определение данной категории в широком смысле, включая институциональную и инструментальную основы, а также комплекс юридических средств, объединенных понятием юридической (правовой) безопасности, позволят сформировать целостное представление о ней. Во-вторых,
recently, in 2020, when an addition was made to its provisions stating that state and local government bodies constitute a single system of public authority. Of course, even before the amendments were made, scientists recognized the unity of the system of state and municipal authorities, its public-legal nature, and conducted research in this area. Nevertheless, regarding the security mechanism, such categories as "the mechanism for ensuring national security", "the state-legal mechanism for ensuring security", "the state-legal mechanism for ensuring the right to security", "the constitutional-legal mechanism for ensuring security", "the mechanism for ensuring legal (legal) security", etc. received coverage. The study of these categories and their generalization will make it possible to formulate the concept and define the structural elements of the public law mechanism for ensuring security in the city.
The purpose of the study: on the basis of various scientific approaches to understanding the security mechanism, to formulate the conceptual foundations of the public law mechanism for ensuring security in the city.
Research methods: the methodological basis of the study was a set of general scientific and private scientific methods developed in legal science: comparative legal, systemic, analysis and synthesis. The main method is materialistic dialectics, which makes it possible to reveal the content of the public law mechanism for ensuring security in the city in unity and diversity of its manifestations.
Results and key conclusions: firstly, as a result of the conducted research, it is substantiated that the public-legal mechanism for ensuring security in the city can be considered in a narrow and broad sense. It seems that the definition of this category in a broad sense, including the institutional and instrumental foundations, as well as a set of legal means united by the concept of legal (legal) security, will allow us to form a holistic view of it. Secondly, the static and dynamic sides are distinguished in the public-legal mechanism for ensuring security in the city, which is justified and necessary for the formation of an integral concept of the public-legal mechanism for ensuring the security of the city. Thirdly, the public law mechanism is considered as a security process and as a result of the activity of an integrated system of elements aimed at creating conditions for normal functioning and guaranteeing the development of the city in the event of hazards and threats. Fourthly, the purpose of ensuring security is recognized as the creation of conditions in which the city, urban society and its inhabitants carry out normal functioning against the background of negative factors, as well as develop, realizing their own and common interests. In general, a generalized conclusion is made aimed at de-
56
в публично-правовом механизме обеспечения безопасности в городе выделяются статическая и динамическая стороны, что оправданно и необходимо для формирования целостной концепции публично-правового механизма обеспечения безопасности города. В-третьих, публично-правовой механизм рассматривается как обеспечительный процесс и как результат деятельности целостной системы элементов, направленной на создание условий для нормального функционирования и гарантирующей развитие города при возникновении опасностей и угроз. В-четвертых, целью обеспечения безопасности признается создание условий, в которых город, городской социум и его жители осуществляют нормальное функционирование на фоне действия негативных факторов, а также развиваются, реализуя собственные и общие интересы. В целом делается обобщенный вывод, направленный на определение содержания концептуальной основы публично-правового механизма обеспечения безопасности в городе.
Ключевые слова: безопасность; город; публично-правовой механизм обеспечения безопасности.
termining the content of the conceptual framework of the public law mechanism for ensuring security in the city.
Keywords: security; city; public legal mechanism for ensuring security.
Социальная природа публично-правового механизма обеспечения безопасности в городе обусловлена потребностью человека в гарантировании безопасных условий жизнедеятельности, что, как показывает история развития человечества, возможно достичь посредством объединения людей и организации их проживания на общей территории с целью коллективного противодействия угрозам, исходящим прежде всего от окружающей природной среды, а равно других социальных образований. Древние государства зарождались в городах. Достаточно вспомнить города-полисы Древней Греции — Афины, Спарта, Фивы, Олимпия, города-государства Шумерской цивилизации — Урук, Эриду и др. В связи с чем можно сделать вывод, что города играли превалирующую роль в развитии государств, поскольку они стали в определенной степени их прообразами. Города представляют собой сложные системы, в которых требуется слаженная система управления, включающая в том числе внешнюю и внутрисистемную безопасность. Так как в современных государствах процесс урбанизации имеет достаточно высокие темпы, можно сделать вывод о том, что безопасность городов существенно влияет на безопасность государств в целом. В результате формирование концеп-
ции публично-правового механизма обеспечения безопасности в городе имеет не только теоретическое, но и прикладное значение.
Совершенно справедливо отметил Е. В. Ки-ричёк, что вопросы обеспечения безопасности никогда не относились к сугубо академической проблематике, однако их последовательное научное разрешение всегда имело существенное методологическое значение для политической системы общества. Каждое государство стремится к переменам, тем не менее для улучшения качества жизни необходимо не только разработать проект действенной системы, но и эффективный механизм воплощения его в жизнь [11, с. 85].
Формирование концепции публично-правового механизма обеспечения безопасности в городе имеет две тесно взаимосвязанные стороны: научную и законодательную. Правовое обеспечение, с одной стороны, должно иметь проработанную и четко сформулированную в результате научных исследований теоретическую основу, создание которой, с другой стороны, без учета практического опыта и действующего законодательства невозможно [12, с. 111—112].
Понятие «механизм» широко используется в теоретико-правовой науке, а также в пу-
блично-правовых исследованиях. В теории права данная категория раскрывается как совокупность юридических средств, логически выстроенных и действующих поэтапно по определенной нормативно заданной схеме. Важной характеристикой правового механизма является то, что все его элементы взаимосвязаны [24, с. 83]. При этом под юридическими (правовыми) средствами понимается не только совокупность правовых установлений (инструментов), но и форм реализации права, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права и обеспечивается достижение социально-полезных целей [17, с. 94-102].
Понятие «механизм» связывается в теоретико-правовой науке не только с правом, но и с государством, организацией, функционированием и взаимодействием его институтов, получившем название «механизм государства». При этом следует отметить, что при рассмотрении данной категории в теории права выделяют, как правило, статическую сторону, которую называют «аппарат государства», а также динамическую (функциональную), когда характеризуют деятельность, взаимодействие, взаимозависимость органов государственной власти. Одним из первых необходимость исследования категории «механизм» не только в статике, но и в динамике обосновал известный ученый-правовед С. С. Алексеев, указав, что данный термин оттеняет целостность аппарата, его нацеленность на деятельность, достижение результата [1, с. 34]. В дальнейшем исследователи в целом базировались на данной позиции, дополняя и развивая ее [15, с. 57]. Для отраслевых юридических наук также характерно аналогичное использование данных терминов. Например, О. А. Кузнецов утверждает, что для осуществления государственного регулирования в развитых странах сложился соответствующий механизм, являющийся по своей внутренней структуре государственным, а по способу регламентации — правовым [14, с. 9].
Следует отметить, что наряду с понятием «механизм обеспечения безопасности» некоторые авторы применяют термин «система обеспечения безопасности», которые в большинстве случаев рассматриваются как тождественные или близкие или определяются посредством друг друга. В связи с чем представляется целесообразным проанализировать в том числе данные исследования. И. Б. Кардашова выделяет такие особенности системы обеспечения национальной безопасности, как многочисленные и разные по типу связи между элементами системы, наличие у системы общей функции, которой нет у ее составных ча-
стей. При этом обращает внимание на себя тот факт, что новые функции присущи именно связям между элементами [10, с. 86]. Е. В. Киричёк, в свою очередь, определяет механизм как сложную, целостную, многостороннюю и многоуровневую систему и выделяет в ней взаимосвязанные и взаимодействующие элементы, между которыми существуют структурно-функциональные связи [12, с. 129]. Данные определения содержат общие признаки. В связи с чем обоснованным представляется уточнение С. Ю. Чапчикова о том, что любой механизм представляет собой систему, но не каждая система является механизмом [23, с. 246]. Таким образом, механизм и система обеспечения безопасности являются взаимосвязанными понятиями, но не синонимичными, в связи с чем представляется целесообразным рассмотреть каждое из них в преломлении к механизму обеспечения безопасности с целью формирования наиболее полного представления о его структуре.
Раскрывая теорию национальной безопасности, А. А. Прохожев, А. В. Возженников систему обеспечения национальной безопасности рассматривают в качестве организационной системы органов, сил, средств, различных организаций, призванных решать задачи по обеспечению национальной безопасности [19, с. 28]. Следует отметить, что авторы основываются на легальном понимании системы обеспечения национальной безопасности, которое закреплялось в Концепции национальной безопасности Российской Федерации1 (далее — Концепция), действующей до 2009 г. В целом такая точка зрения является обоснованной, однако не единственной и не бесспорной, поскольку организационная система закрепляется в указанной Концепции в качестве основы системы обеспечения безопасности, а не единственного элемента. Тем не менее необходимо отметить, что действующая в настоящее время Стратегия национальной безопасности Российской Федерации определяет данную категорию именно как совокупность осуществляющих реализацию государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности органов публичной власти, но дополняет организационную структуру важным элементом — инструментами, необходимыми для осуществления рассматриваемой деятельности2.
1 Об утверждении Концепция национальной безопасности Российской Федерации : Указ Президента Рос. Федерации от 17 дек. 1997 г. № 1300 : утратил силу // СПС КонсультантПлюс : сайт. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 09.12.2023).
2 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации : Указ Президента Рос. Федерации от 2 июля 2021 г. № 400 (подп. 6 п. 5) // СПС КонсультантПлюс : сайт. URL: http://www. consultant.ru (дата обращения: 09.12.2023).
58
И. Б. Кардашова систему обеспечения национальной безопасности, с одной стороны, рассматривает как статичную организационную систему органов публичной власти, общественных объединений и граждан, в задачи которых входит обеспечение безопасности, а с другой — предусматривает скоординированную деятельность вышеуказанных субъектов, осуществляемую на основе действующего законодательства, и определяет порядок этой деятельности, то есть представляет функциональную (динамическую) сторону системы [10, с. 87—88].
Некоторые ученые определяют механизм обеспечения национальной безопасности как «единство организационно оформленных государством специальных органов, которые в соответствии с интересами человека, общества и государства решают задачи обеспечения безопасности страны и в этих целях осуществляют в строго определенных формах государственное руководство и практически реализуют в своей деятельности функции обеспечения национальной безопасности» [4, с. 176].
А. Ю. Зеленков также придерживается подхода, что основу рассматриваемого механизма составляет совокупность субъектов, объединенных целями и задачами по защите национальных интересов, которые осуществляют согласованную деятельность в правовом поле государства, в более узком понимании — защиту от внутренних и внешних угроз [8, с. 187].
Ф. Н. Удычак при формулировании понятия «государственно-правовой механизм обеспечения национальной безопасности» ограничивается областью публично-правового регулирования, в связи с чем включает в него систему только государственных институтов [22, с. 16, 17].
Данная позиция коррелирует с действующим законодательством, определяющим публичную власть. Так, в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»3 в единую систему публичной власти входят только органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности. Таким образом, негосударственные институты, несмотря на то, что могут принимать участие в обеспечении безопасности, не входят в публично-правовой механизм ее обеспечения. Это обусловлено тем, что на общественные объединения, институты гражданского общества не может быть возложено осуществление властных полномочий,
3 Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации : Федер. закон от 21 дек. 2021 г. № 414-ФЗ : принят Гос. Думой 14 дек. 2021 г. : одобрен Советом Федерации 15 дек. 2021 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2021. № 52 (ч. 1). Ст. 8973.
публично-значимых функций. Однако они могут содействовать органам публичной власти, взаимодействовать с ними, реализуя различные инициативы, направляя обращения, участвуя в публичных слушаниях и иных социально значимых мероприятиях.
В результате можно сделать вывод, что в юридической науке сформировался подход, сторонники которого за основу механизма обеспечения безопасности приняли систему субъектов, осуществляющих на основе законодательства скоординированную деятельность по обеспечению безопасности путем защиты от внешних и внутренних угроз, поддержания государства и общества на уровне, отвечающем национальным интересам и т. д. Справедливо отмечает В. А. Колокольцев, что данное понимание механизма характеризует его в узком смысле [13, с. 13]. Мы не возражаем против такого подхода, так как действительно важным элементом механизма являются субъекты обеспечения безопасности, они составляют его основу. И даже при таком подходе одни ученые рассматривают только его организационную структуру, но большинство выделяют статическую и динамическую стороны в механизме обеспечения безопасности. Данная позиция представляется нам более обоснованной и приемлемой для характеристики механизма обеспечения безопасности.
Основа публично-правового механизма обеспечения безопасности в городе определяется тем, что управление в городах осуществляется на всех трех уровнях публичной власти. В Российской Федерации можно выделить несколько видов городов в зависимости от их правового статуса: районного, регионального и федерального значения. Очевидно, что в большинстве городов основные функции по обеспечению безопасности возложены на органы государственной власти федерального и регионального уровня. Тем не менее публичная власть реализуется и муниципальными органами.
При исследовании конституционного механизма организации публичной власти в России И. В. Гончаров обращает внимание на существующие проблемы в разграничении полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, в том числе при передаче местным властям отдельных государственных полномочий. Особенно остро этот вопрос стоит в крупных городах, так как они являются центрами регионов, где сосредоточены мощные промышленные, финансовые, туристические, образовательные, научные ресурсы, и оказывают решающее влияние на формирование бюджета региона. На практике это неоднократно приводило к прямому противостоянию глав субъектов Российской Федера-
ции и властей крупных городов (Екатеринбург, Новосибирск и др.). В связи с чем предлагается внесение в федеральное и региональное законодательство соответствующих изменений, направленных на конкретизацию перечня вопросов, которые должны решаться только на местном уровне, а также уточнение порядка разграничения компетенции при передаче отдельных государственных полномочий местным властям [7, с. 14]. Таким образом, ученый признает, что правовое обеспечение, как уже отмечалось выше, является базовым элементом концепции публично-правового механизма обеспечения безопасности, на основе которого строится дальнейшая его конструкция.
В городах федерального значения в связи с сосредоточением в них высших органов государственной власти, их стратегическим назначением, плотностью населения и другими особенностями необходимо принятие беспрецедентных мер по обеспечению безопасности. Для этих городов характерна наиболее сложная организация публичной власти, где ведущую роль играют федеральные органы государственной власти, несмотря на то, что каждый из таких городов является субъектом Российской Федерации, в котором создана полноценная система региональных органов власти. Более того, в каждом из них функционируют местные органы власти, которые также действуют на основании законодательства и имеют свои предметы ведения и полномочия. В связи с чем важными являются вопросы разграничения полномочий, исключения их дублирования, налаживания взаимодействия, выстраивания структурно-функциональных связей с целью наиболее эффективного осуществления деятельности по обеспечению безопасности городов.
Таким образом, к субъектам публично-правового механизма обеспечения безопасности в городе относятся все три уровня публичной власти: федеральный, региональный и местный, которые составляют его институциональную основу. Как представляется, институциональная основа, несмотря на ее важность, является не единственной в механизме обеспечения безопасности. Соответственно, для полного и всестороннего исследования данного механизма целесообразно рассмотреть его также в широком смысле, выявить структуру и определить основные элементы.
При исследовании механизма обеспечения безопасности в широком смысле В. А. Колокольцев к его элементам относит: органы власти, негосударственные организации, а также систему средств, в которую включаетнормативно-правовую базуи различные инструменты (методы, способы, приемы), используемые субъектами обеспечения безопасности для решения стоящих перед ними задач
[13, с. 13]. С. Ю. Чапчиков, разделяя позицию В. А. Колокольцева, представляет механизм обеспечения безопасности в виде двух частей: институциональной, к которой относит субъекты обеспечения безопасности, и инструментальной, включающей нормативно-правовую базу, инструменты обеспечения безопасности и стадии осуществления функционирования механизма [23, с. 263—264]. Д. В. Степанков при рассмотрении государственно-правового механизма обеспечения финансовой безопасности государства включает те же элементы, но правовую основу отделяет от инструментальной [20, с. 8]. Данные позиции разделяют ряд ученых [5, с. 17—18]. По нашему мнению, базовый характер правового обеспечения для последующего формирования целостного механизма обеспечения безопасности позволяет выделять его в качестве отдельного элемента.
Таким образом, нормативно-правовая основа признается учеными обязательным элементом механизма обеспечения безопасности, поскольку с помощью правовых норм возможно задать границы поведения субъектов в сфере достижения состояния безопасности. Именно правотворческая деятельность, результатом которой становится нормативное правовое регулирование, позволяет закрепить уникальное содержание безопасности, определяющее основную цель ее обеспечения, установить правовую определенность в понимании сущностных характеристик безопасности города и производных от нее понятий, а также взаимосвязь между интересами субъектов и объектов обеспечения безопасности. Правовое воздействие направлено на обеспечение юридической безопасности, предусматривающей не только упорядочение общественных отношений в сфере обеспечения безопасности города, но и их охрану, защиту и восстановление. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации профессор В. Д. Зорькин справедливо отмечает, что правовая безопасность должна рассматриваться в самом широком смысле и быть положена в основу всех общественных отношений, а концепция правовой безопасности относиться как к отдельному человеку, так и к человечеству в целом [9, с. 155]. Таким образом, правовой безопасности придается основополагающий характер. В связи с чем нормативно-правовая основа в публично-правовом механизме обеспечения безопасности города должна быть расширена до правовой (юридической) безопасности в целом и рассматриваться не только как совокупность правовых норм, но и включать нор-мотворческую и правореализационную деятельность.
Важным звеном публично-правового механизма обеспечения безопасности являет-
60
ся инструментальная основа, которая используется для достижения цели. К ней традиционно относятся формы (правовые и неправовые) и методы (наиболее общими являются убеждение и принуждение), способы, которые проистекают из методов (императивный или властно-распорядительный, когда принятие решения в сфере обеспечения безопасности и его реализация осуществляются с использованием средств государственного принуждения, и дис-позитивный или консенсуальный, предполагающий обеспечение безопасности посредством координации интересов и определенных действий, использования согласительных процедур [23, с. 256]), средства обеспечения безопасности, стадии, посредством которых осуществляются функции механизма обеспечения безопасности, к ним причисляются также принципы и гарантии (общие (политические, экономические, социальные, культурные) и юридические) обеспечения безопасности.
Рассмотрение механизма обеспечения безопасности было бы неполным без исследования его функциональной стороны, которая выражается в движении, направленном на результат. Его достижение невозможно без длящегося во времени процесса обеспечения безопасности. Так, А. А. Тамодлин к обеспечительным относит меры охраны, которые являются средством недопущения возникновения угроз; защиту, пресекающую угрозы; восстановление и компенсацию, вступающие в действие в случае реализации угроз. К их общим чертам относится нормативно-правовая база и цель [21, с. 15—16]. И. С. Лапаев к обеспечивающей относит деятельность органов публичной власти и негосударственных структур по охране, защите и восстановлению юридической безопасности [16, с. 10].
Структура механизма обеспечения безопасности имеет свои особенности по сравнению с механизмом обеспечения прав и свобод человека. Тем не менее процесс обеспечения присущ правовому механизму, в связи с чем обращение к работам в сфере обеспечения прав и свобод человека позволит провести всестороннее исследование публично-правового механизма обеспечения безопасности в городе и дополнить его содержание. Содержание обеспечительного процесса достаточно подробно исследовано в теории прав человека и перекликается с вышеизложенными позициями. Не претендуя на всесторонний анализ, приведем лишь некоторые позиции, по нашему мнению, наиболее характерные для отражения данного механизма. Так, например, А. С. Мордовец к задачам механизма социально-юридического обеспечения прав человека относит охрану как состояние правомерной
реализации его прав и свобод под контролем социальных институтов, но без их вмешательства; защиту, когда осуществление прав затруднено, но они еще не нарушены, и восстановление нарушенных прав, а также выделяет их в качестве элементов подсистемы данного механизма. Более того, являясь их самостоятельными механизмами, которые одновременно находятся в диалектической взаимосвязи друг с другом, они в то же время создают целостную структуру механизма обеспечения прав человека и гражданина [18, с. 85, 86].
Некоторые ученые отождествляют охрану и защиту прав. Так, по мнению С. С. Алексеева, защита субъективного права осуществляется государственными органами в рамках особых правоохранительных отношений, которые начинают складываться с момента правонарушения, при их помощи осуществляются меры юридической ответственности и защиты субъективных прав [2, с. 280]. Е. В. Киричёк механизм охраны и механизм защиты прав и свобод включает в единый механизм реализации, а также к механизму обеспечения прав и свобод человека относит механизм юридической ответственности. По его мнению, обеспечительный процесс начинается от целеполагания и длится до достижения конечного результата, в связи с чем механизм целеполагания также относится к механизму обеспечения прав и свобод [12, с. 129]. В результате, признавая механизм единым, состоящим из ряда элементов, ученые выделяют в нем отдельные механизмы. Это представляется оправданным и обусловлено тем, что главным отличием отдельных элементов в социальных системах является их функциональная самостоятельность по сравнению с какими-либо техническими устройствами. В связи с тем, что социальным процессам, в отличие от технических, присуща изменчивость и подвижность, получить заранее запрограммированный результат здесь значительно сложнее. Элементы, с одной стороны, являются самостоятельными звеньями механизма, осуществляющими собственные функции, но с другой — именно взаимодействие элементов, возникающие между ними связи, приводящие к их взаимозависимости, направлены на качественную работоспособность механизма в целом для достижения конкретного результата. Таким образом, функциональная сторона механизма обеспечения безопасности позволяет рассмотреть механизм не только как результат, но и как процесс, который невозможен без структурно-функциональных связей между элементами механизма. Именно связи между элементами приводят в действие механизм и обеспечивают выполнение функций, для реализации которых он действует.
Р. Р. Алиуллов включает в механизм целевые характеристики [3, с. 90]. Е. В. Киричёк также полагает, что определение цели является необходимой предпосылкой эффективности функционирования механизма [12, с. 119]. Мы склонны согласиться с этой позицией, поскольку, обращаясь к семантике категории «механизм», следует отметить, что он включает в себя не только совокупность элементов, но и целевое назначение. Механизм необходим, чтобы обеспечить эффективный переход от процесса к результату [6, с. 85]. По мнению И. С. Лапаева, цель механизма юридической безопасности — гарантировать реальность законодательно закрепленного правового статуса субъектов общественных отношений, обеспечивать правопорядок и определенность правоотношений, стабильность и возможность модернизации правовой системы общества [16, с. 9—10]. А. А. Тамодлин, рассматривая механизм обеспечения информационной безопасности, считает, что цель состоит в обеспечении нормального процесса реализации личностью своих прав [21, с. 15—16]. Е. В. Киричёк к целям организационно-правового механизма относит создание оптимальных политических, экономических, социальных, духовных, правовых и иных условий для наиболее полного пользования человеком и гражданином социальными благами (эффективного обеспечения прав и свобод) [12, с. 133]. Следует согласиться с учеными, что целью механизма является гарантирование, создание условий, направленных на достижение результата — обеспечение безопасности, прав и свобод человека.
По нашему мнению, основная цель обеспечения безопасности может быть рассмотрена шире и состоит в том, чтобы создать такие условия жизнедеятельности города, при которых происходит процесс преобразования базовых потребностей людей в интересы, являющиеся «двигателем» развития. Несмотря на то, что интересы, ценности являются центральным звеном безопасности, мы разделяем поставленную А. А. Прохожевым проблему, связанную со слабой развитостью данной категории в российской общественной жизни. Это обусловлено тем, что в нашей стране, как правило, не признавались никакие другие интересы, кроме государственных, особенно это характерно для советской эпохи [19, с. 40]. Это привело к инфантильности индивидов в определении собственных потребностей и интересов. Более того, никто до последнего времени не занимался целенаправленной деятельностью по формированию интересов, кроме средств массовой информации в рекламных продуктах. В настоящее время все большее развитие в первую очередь в городах получают различные общественные
движения, деятельность которых направлена на развитие интересов и потребностей людей. К ним можно отнести различные любительские объединения, социальные программы (например, «Здоровое долголетие»), спортивные мероприятия (спартакиады, марафоны), дополнительные занятия самой разной направленности в дошкольных и школьных учреждениях, профориентацию детей и подростков и т. д., при том, что за рубежом в развитых странах такая работа с человеком начинается чуть ли не с момента его рождения.
По нашему мнению, необходимо внедрение на всех этапах жизни человека мероприятий, направленных на формирование его интересов: жизненных, профессиональных, культурных, экономических и др. Для этого они должны найти отражение в последовательной политике государства по формированию высокого уровня развития интересов во всех сферах жизнедеятельности индивида.
Политика определяет цели деятельности по реализации этих интересов, а вытекающая из этой политики стратегия определяет практику их реализации и достижения поставленных целей. Угрозы социальным интересам возникают только в процессе их реализации в практической деятельности личности, общества и государства, что порождает необходимость защиты интересов, а по сути — политики и стратегии их реализации от этих угроз [19, с. 40].
Таким образом, проведенное исследование позволяет сделать выводы, направленные на юридическое обоснование концепции публично-правового механизма обеспечения безопасности в городе.
Во-первых, распространенной в юридической науке является практика толкования терминов в узком и широком смысле слова. Представляется целесообразным применить этот подход в отношении рассматриваемого механизма, что будет способствовать уяснению различных аспектов его сущности.
Публично-правовой механизм обеспечения безопасности в городе в узком смысле слова представляет собой целостную статичную систему элементов, наделенных законодательством функциями по обеспечению безопасности в городе.
В широком смысле слова под публично-правовым механизмом обеспечения безопасности города предлагается понимать взятую в единстве целостную систему статических и динамических элементов, каждый из которых имеет свое функциональное предназначение, соответствующие вертикальные и горизонтальные связи, осуществляющую скоординированную деятельность, направленную на создание условий для нормального функционирования и га-
62
рантирующую развитие города в условиях возникающих опасностей и угроз.
Отличием понимания публично-правового механизма обеспечения безопасности в городе в широком смысле слова является выделение его статичной (организационной) и динамической (функциональной) стороны.
Во-вторых, в обеспечительный процесс следует включать ряд механизмов, которые приходят в движение в зависимости от действия опасностей и угроз. Иначе говоря, здесь речь идет о процессе превращения статической стороны механизма в функциональную, целью движения которого и является фактический результат. Движущей силой механизма являются потребности и интересы человека. При этом опасности носят потенциальный, возможный характер, в условиях существования которых действует механизм охраны. Таким образом, механизм охраны приводит в движение обеспечительный процесс. Механизм защиты начинает действовать в случае возникновения обстоятельств, переводящих потенциальный характер опасности в реально существующую угрозу, которая еще не реализована. Механизм восстановления включается в случае реализации угрозы и наступления последствий. Следует отметить, что реализация механизма защиты и охраны отличается формами деятельности субъектов обеспечения безопасности. Меры защиты предполагают их активное участие, тогда как охрана ограничивается совершенствованием законодательства в данной сфере, системы и средств обеспечения безопасности.
Обеспечительный процесс, являясь элементом публично-правового механизма обеспечения безопасности города, включает ряд последовательных действий (этапов)
Список литературы:
1. Алексеев С. С. Государство и право: начальный курс. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1994. 192 с.
2. Алексеев С. С. Общая теория права : курс в 2 т. М., 1981. Т. 1. 359 с.
3. Алиуллов Р. Р. Механизм управления органами внутренних дел: вопросы теории, методологии и практики : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. 449 с.
4. Бабаев В. К., Баранов В. М. Общая теория права : краткая энциклопедия. Нижний Новгород, 1997. 203 с.
5. Бутова Е. В. Механизм административно-правового регулирования обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2018. 23 с.
и служит средством перевода законодательно закрепленного механизма обеспечения безопасности в конкретные меры, при помощи которых органы публичной власти осуществляют деятельность, направленную на охрану и защиту жизненно важных интересов и потребностей, восстановление состояния нормального функционирования системы при реализации возникающих угроз и их последствий, в условиях которого гарантируют развитие города.
В-третьих, основная цель обеспечения безопасности состоит не в том, чтобы достичь определенного уровня защищенности, так как безопасность обеспечивается не ради безопасности. Это необходимо для создания условий, в которых социальная система, в данном случае город, городской социум, житель города будет развиваться, реализуя собственные интересы, поднимаясь с базового уровня пирамиды потребностей по Маслоу, где удовлетворяется базовая потребность в безопасности, на более высокий — самореализация и развитие.
В результате можно сделать обобщенный вывод, что концептуальные основы публично-правового механизма обеспечения безопасности в городе можно определить как идеальную модель деятельности органов публичной власти федерального, регионального и муниципального уровня, предполагаемую и закрепленную в законодательстве, направленную на максимально эффективное достижение соответствующего результата — охрана и защита жизненно важных интересов и потребностей, восстановление нормального функционирования и гарантирование развития города в условиях действия негативных факторов, опасностей и угроз обеспечения безопасности.
References:
1. Alekseev S. S. Gosudarstvo i pravo: nachal'nyj kurs. 2-e izd., pererab. i dop. M., 1994. 192 s.
2. Alekseev S. S. Obshchaya teoriya prava : kurs v 2 t. M., 1981. T. 1. 359 s.
3. Aliullov R. R. Mekhanizm upravleniya organami vnutrennih del: voprosy teorii, metodologii i praktiki : dis. ... d-ra yurid. nauk. M., 2004. 449 s.
4. Babaev V. K, Baranov V. M. Obshchaya teoriya prava : kratkaya enciklopediya. Nizhnij Novgorod, 1997. 203 s.
5. Butova E. V. Mekhanizm administrativno-pravovogo regulirovaniya obespecheniya ekologicheskoj bezopasnosti v Rossijskoj Federacii : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Belgorod, 2018. 23 s.
6. Бутылин В. Н. Государственно-правовой механизм охраны конституционных прав и свобод граждан : моногр. М., 2001. 177 с.
7. Гончаров И. В. Конституционный механизм организации публичной власти в Российской Федерации в контексте взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. 2020. № 3 (77). С. 12—16.
8. Зеленков А. Ю. Основы теории национальной безопасности : учеб. М., 2015. 295 с.
9. Зорькин В. Д. Право против хаоса : моногр. 2-е изд., испр. и доп. М., 2018. 367 с.
10. Кардашова И. Б. Механизм обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: сущность, задачи и пути совершенствования // Право и политика. 2005. № 2. С. 86—93.
11. Киричёк Е. В. Национальная безопасность, национальные интересы и стратегические национальные приоритеты Российской Федерации в контексте обеспечения прав человека // Пентитенциарное право: юридическая теория и правоприменительная практика. 2016. № 4 (10). С. 85—89.
12. Киричёк Е. В. Организационно-правовой механизм обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в условиях взаимодействия полиции и институтов гражданского общества в Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014.537 с.
13. Колокольцев В. А. Обеспечение государственных интересов России в контексте концепции национальной безопасности : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2005. 53 с.
14. Кузнецов О. А. Государственно-правовой механизм внешнеэкономических связей Японии : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1990.24 с.
15. Лазарев В. В. Общая теория права и государства : учеб. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2001. 520 с.
16. Лапаев И. С. Механизм обеспечения юридической безопасности в Российской Федерации: вопросы теории и практики : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013. 30 с.
17. Малько А. В., Шундиков К. В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. 296 с.
18. Мордовец А. С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина / под ред. Н. И. Матузова. Саратов, 1996.285 с.
19. Общая теория национальной безопасности : учеб. / А. В. Возжеников [и др.]; под общ. ред. А. А. Прохожева. 2-е изд., доп. М., 2005. 344 с.
6. Butylin V. N. Gosudarstvenno-pravovoj mekhanizm ohrany konstitucionnyh prav i svobod grazhdan : monogr. M., 2001. 177 s.
7. Goncharov I. V. Constitutional mechanism of organization of public authority in the Russian Federation in the context of relations between state authorities and local self-government // Bulletin of the University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation. 2020. № 3 (77). S. 12-16.
8. Zelenkov A. Yu. Osnovy teorii nacional'noj bezopasnosti : ucheb. M., 2015. 295 s.
9. Zor'kin V. D. Pravo protiv haosa : monogr. 2-e izd., ispr. i dop. M., 2018. 367 s.
10. Kardashova I. B. The mechanism of ensuring the national security of the Russian Federation: the essence, tasks and ways of improvement // Law and Politics. 2005. № 2. S. 86-93.
11. Kirichyok E. V. Nacional'naya bezopasnost', nacional'nye interesy i strategicheskie nacional'nye prioritety Rossijskoj Federacii v kontekste obespecheniya prav cheloveka // Pentitenciarnoe pravo: yuridicheskaya teoriya i pravoprimenitel'naya praktika. 2016. № 4 (10). S. 85-89.
12. Kirichyok E. V. Organizacionno-pravovoj mekhanizm obespecheniya konstitucionnyh prav i svobod cheloveka i grazhdanina v usloviyah vzaimodejstviya policii i institutov grazhdanskogo obshchestva v Rossijskoj Federacii : dis. ... d-ra yurid. nauk. M., 2014. 537 s.
13. Kolokol'cev V. A. Obespechenie gosudarstvennyh interesov Rossii v kontekste koncepcii nacional'noj bezopasnosti : avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk. SPb., 2005. 53 s.
14. Kuznecov O. A. Gosudarstvenno-pravovoj mekhanizm vneshneekonomicheskih svyazej Yaponii : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M., 1990. 24 s.
15. Lazarev V. V. Obshchaya teoriya prava i gosudarstva : ucheb. 3-e izd., pererab. i dop. M., 2001. 520 s.
16. Lapaev I. S. Mekhanizm obespecheniya yuridicheskoj bezopasnosti v Rossijskoj Federacii: voprosy teorii i praktiki : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Saratov, 2013. 30 s.
17. Mal'ko A. V., Shundikov K. V. Celi i sredstva v prave i pravovoj politike. Saratov, 2003. 296 s.
18. Mordovec A. S. Social'no-yuridicheskij mekhanizm obespecheniya prav cheloveka i grazh-danina / pod red. N. I. Matuzova. Saratov, 1996. 285 s.
19. Obshchaya teoriya nacional'noj bezopasnosti : ucheb. / A. V. Vozzhenikov [i dr.]; pod obshch. red. A. A. Prohozheva. 2-e izd., dop. M., 2005. 344 s.
20. Stepankov D. V. Gosudarstvenno-pravovoj mekhanizm obespecheniya finansovoj bezopasnos-
20. Степанков Д. В. Государственно-правовой механизм обеспечения финансовой безопасности (проблемы теории и практики : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2006. 27 с.
21. Тамодлин А. А. Государственно-правовой механизм обеспечения информационной безопасности личности : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006. 23 с.
22. Удычак Ф. Н. Государственно-правовой механизм обеспечения национальной безопасности: теоретико-правовой аспект : авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2011. 20 с.
23. Чапчиков С. Ю. Концептуальные основания национальной безопасности и механизм ее обеспечения: теоретико-правовое исследование : дис. ... д-ра юрид. наук. Курск, 2018. 412 с.
24. Шундиков К. В. Правовые механизмы: постановка проблемы // Вестник Саратовской государственной академии права. 2002. № 3. С. 82-86.
ti (problemy teorii i praktiki) : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Nizhnij Novgorod, 2006. 27 s.
21. Tamodlin A. A. Gosudarstvenno-pravovoj me-khanizm obespecheniya informacionnoj bezo-pasnosti lichnosti : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Saratov, 2006. 23 s.
22. Udychak F. N. Gosudarstvenno-pravovoj me-khanizm obespecheniya nacional'noj bezopas-nosti: teoretiko-pravovoj aspekt : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Krasnodar, 2011. 20 s.
23. Chapchikov S. Yu. Konceptual'nye osnovaniya nacional'noj bezopasnosti i mekhanizm ee obespecheniya: teoretiko-pravovoe issledovanie : dis. ... d-ra yurid. nauk. Kursk, 2018. 412 s.
24. Shundikov K. V. Legal mechanisms: problem statement // Bulletin of the Saratov State Academy of Law. 2002. № 3. S. 82-86.
Для цитирования:
For citation:
Корабельникова Юлия Леонидовна. Понятие и структура публично-правового механизма обеспечения безопасности в городе // Труды Академии управления МВД России. 2024. № 1 (69). С. 54-64.
Korabel'nikova Yuliya Leonidovna. The Concept and Structure of the Public Law Mechanism for Ensuring Security in the City // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2024. № 1 (69). P. 54-64.
64
