CC BY
50DOI 10.47643/1815-1337_2021_4_264 УДК 343
ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ЗАМЕЩЕНИЯ ДОЛЖНОСТЕЙ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ THE CONCEPT AND CONTENT OF FILLING POSITIONS IN THE INTERNAL AFFAIRS BODIES OF THE RUSSIAN FEDERATION
КОФТИНА Юлия Николаевна,
старший преподаватель кафедра психологии, педагогики и организации работы с кадрами Академии управления МВД России. 125171, Россия, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, В. E-mail: Yulenka1979@mail.ru;
Koftina Yulia Nikolaevna,
Senior Lecturer at the Department of Psychology, pedagogy and organization of work with personnel Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 8, Zoya and Alexander Kosmodemyanskikh str., Moscow, 125171, Russia. E-mail: Yulenka1979@mail.ru
Краткая аннотация. В целях научного обоснования категориально-понятийного аппарата в настоящей статье автор подвергает осмыслению следующие термины: «должность», «государственная должность», «замещение должностей в органах внутренних дел», и научному сравнению с другими кадровыми понятиями, а именно: «назначение на должность», «нахождение в должности», «учреждение должности».
Abstract: For the purpose of scientific substantiation of the categorical and conceptual apparatus in this article, the author interprets the following terms: "position", "state position", "replacement of positions in internal affairs bodies", and scientific comparison with other personnel concepts, namely: "appointment to a position"," being in a position","institution of a position".
Ключевые слова: кадровая политика, кадровое обеспечение, кадровый потенциал, государственная служба, замещение должности, органы внутренних дел.
Keywords: personnel policy, personnel support, personnel potential, civil service, position replacement, internal affairs bodies.
Дата направления статьи в редакцию: 15.01.2021
Дата публикации: 30.04.2021
Постановка проблемы: в настоящее время правовое регулирование и организация замещения должностей в органах внутренних дел не отвечает в полной мере потребностям стремительно изменяющейся системы правоотношений в сфере правоохранительной деятельности. Как следствие этого, в процессе кадрового обеспечения деятельности органов внутренних дел имеются существенные недочеты, вызванные недостаточным объемом знаний теоретических основ и правового регулирования в указанной сфере, незначительным опытом правоприменительной деятельности и организации замещения должностей в органах внутренних дел.
Для современного Российского государства характерна динамичность процедуры замещения кадров, обусловленная кардинальными изменениями на протяжении всего периода развития государства в социальной, экономической, политической сферах. Названные обстоятельства закономерно влекли за собой изменение требований к кандидатам на государственную службу, к проблеме совершенствования правовых механизмов замещения должности сотрудника органов внутренних дел.
Генезис зарождения, формирования концепции и теоретических основ государственной должности позволяет вести речь о фундаментальном вкладе в разработку понятия «государственная должность», который внесли Б.Н. Чичерин и А.Д. Градовский - ученые-правоведы дореволюционной России, утверждающие, что смысл и значение всех государственных установлений определяется идеей должности, выражением которой выступают соответствующие учреждения [1].
Формируя понятие государственной должности, следует выделять два уровня: базовый и частный. Частный аспект по сравнению с базовым имеет узкое значение. Значительная роль в разработке базового определения «должность» принадлежит ученым-юристам советского периода В.М. Манохину, И.Н. Пахомову, Ю.А. Розенбауму. Дефиниция, предложенная В.М. Манохиным, признана классической: «Государственно-служебная должность - это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.) с соответствующей частью компетенции государственного органа (организации), предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления» [2].
Отметим, что в трудах ученых, которые занимались разработкой определения должности государственной службы, господствует точка зрения, согласно которой названная дефиниция рассматривается как первичная единица той или иной структуры, в том числе и органа, реализующего правоохранительные функции [3]. В юридической литературе присутствуют и модификации названных определений, что дает возможность классифицировать наиболее типичные на основании общности характеристик. Так, большинство ученых, формулируя понятие «должность», делают акцент на организационную структуру государственной службы, с помощью которой обеспечивается функционирование системы феде-
1 Чичерин Б.Н. Курс государственной науки : в 3 ч. М., 1894. Ч. 1: Общее государственное право. С. 492; Гоадовский А.Д. Собрание сочинений : в 9 т. СПб., 1903. Т. 8 : Начала русского государственного права, ч. II : Органы управления. С. 580.
2 Манохин В.М. Советская государственная служба. С. 72.
3 ОвсянкоД.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996. С. 38.
ральной государственной службы. При этом некоторые авторы выделяют отдельные сущностные признаки должности.
Другая группа ученых (Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский и др.) определяя понятие должности государственной службы, всесторонне раскрывает его сущностные характеристики, делая акцент на порядке ее учреждения, наличии полномочий, ответственности, ресурсном обеспечении и др.
Опираясь на мнение П.П. Сергуна по определению, что «должность по организационному положению является начальным элементом структуры органа внутренних дел, но в общем плане это многогранное явление» [1], и если обобщить все процедурные и функциональные проявления, связанные с должностью, то можно выделить четыре характеризующих ее периода: учреждение, замещение, функционирование и ликвидация должности.
Так, учреждение должности связано с необходимостью обоснования ее введения. Подготавливается проект общего статуса должности, где должны быть освещены вопросы правового регулирования, организационного и социального обеспечения. Для окончательного закрепления должности в нормативном правовом акте, которое осуществляется специально уполномоченным органом, также необходим должностной регламент (инструкция), подчеркивающий непосредственные права и обязанности сотрудника, а также его ответственность.
Замещение должности означает, что конкретное лицо принимается на должность при помощи определенного организационно-правового способа (назначения, зачисления, конкурса).
Период функционирования должности - это центральный момент, для целей которого происходит ее учреждение. Лицо, занимающее определенную должность, наделяется рядом полномочий. С этого момента происходит практическая реализация задач и функций органов и подразделений МВД России.
Последний характеризующий этап - это ликвидация должности, которая означает прекращение действия не только статуса должности, но и статуса сотрудника органов внутренних дел.
С точки зрения формирования категориально-понятийного аппарата определенный научный интерес представляет сравнительный анализ понятий «учреждение должности» и «нахождение в должности», различие которых состоит в следующем.
Во-первых, учреждение должности - это закрепление в правовом акте названия должности и ее целевого назначения. Данное действие находится в тесной взаимосвязи с внесением изменений в штатное расписание государственного органа (подразделения), негосударственной организации. Отсюда следует вывод, что учреждение должности - это организационно-управленческая процедура.
Во-вторых, нахождение в должности предполагает связь с юридическим фактом возникновения трудовых или служебных правоотношений, процедурой приема гражданина на работу, на службу в органы внутренних дел посредством определенного в управленческом акте (приказе) организационно-правового способа (назначения, проведения и прохождения претендентом конкурса, зачисления в образовательное учреждение и т. д.).
Далее, для наиболее полного осмысления рассматриваемого нами термина «замещение должности» следует обратиться к его лексическому толкованию. Так, в Толковом словаре русского языка термин «замещать» определяется как «назначить кого-нибудь на свободную должность» [2]. Данная лексическая форма активно используется в терминологических конструкциях различных областей научных знаний (экономических, юридических и др.), анализ которых позволил выработать авторский подход к определению указанных категорий. В экономических словарях одним из значений термина «замещение» является исполнение должностных обязанностей одного лица другим лицом на период отпуска, командировки, болезни основного лица [3].
Если рассматривать характеристику замещения должности с позиций трудовых отношений, то это один из способов приобретения гражданином статуса работника в организации. В советский период замещение должности рассматривалось в трудовом праве как «исполнение обязанностей по должности временно отсутствующего работника, связанное с распределительной функцией» [4]. Необходимо подчеркнуть, что советское трудовое право использовало термин «замещение должности» только для категории руководящего состава, которая реализовывала в своей деятельности «распорядительную функцию».
На основе ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [5] (далее - Закон о государственной гражданской службе) можно утверждать, что законодатель данное определение раскрывает в контексте начала гражданской службы, так как в указанной норме закреплено, что поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, за рядом исключений, прямо предусмотренных законом. Таким образом, нормы Закона о государственной гражданской службе «поступление на службу» преследуют цель заместить ту или иную должность служащего.
В ином содержательном смысле термин «замещение должности» используется в Федеральном законе от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Так, в ст. 31 указанного Закона устанавливается запрет на исполнение обязанностей по вакантной должности (не замещаемой другим сотрудником органов внутренних дел) в текущем году сроком свыше шести месяцев. При этом законодатель не указывает, какая же должность имеется в
1 Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: состояние и теория развития. Саратов, 2008. С. 32.
2 Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. 27-е изд., испр. М., 2017. С. 182.
3 Новый экономический словарь и юридический словарь. М., 2003. С. 237.
4 Юридический энциклопедический словарь. М. : Советская энциклопедия. 1984. С. 105.
5 О государственной гражданской службе Российской Федерации : федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. 16.12.2019) // СЗ РФ. 2004. № 31, ст. 3215.
виду в данной норме.
Для раскрытия сущностных характеристик категории замещения должности сотрудников органов внутренних дел целесообразно провести всестороннее исследование содержания комплексного понятия «замещение должности».
В настоящее время служба в органах внутренних дел Российской Федерации относится к государственной службе иных видов и является федеральной государственной службой, ее правовое регулирование и организация находятся конституционно в ведении Российской Федерации и базируются на основополагающих принципах [1].
Отдельно следует подчеркнуть, что общеправовые основы замещения должностей государственной службы в качестве единственной формы реализации государственно -служебных отношений, в том числе и в области правоохранительной деятельности, получили свое закрепление в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О системе государственной службы Российской Федерации» [2].
Государственную службу в органах внутренних дел невозможно рассматривать в отрыве от государственной службы Российской Федерации, на что справедливо обращают внимание ведущие ученые, отмечая, «если государственную службу определить в качестве родового объекта, то государственная служба в органах внутренних дел будет выступать как разновидность родового объекта, а именно - видовым объектом» [3].
Подвергая исследованию государственную службу применительно к органам внутренних дел и обращая отдельное внимание на необходимость замещения лицом должности в органах и организациях системы МВД России, Е.В. Позднякова понимает под ней «...урегулированную нормами права служебную деятельность граждан Российской Федерации, осуществляемую на профессиональной основе за соответствующее вознаграждение, направленную на реализацию задач и функций, стоящих перед органами внутренних дел, посредством замещения должностей правоохранительной службы, учрежденных в органах внутренних дел, характеризуемую определенным административно-правовым статусом сотрудников» [4].
Таким образом, замещение должности следует рассматривать как организационно-правовой способ формирования кадров, наделенных правовым статусом лиц, занявших должность в органах внутренних дел от момента назначения до ее прекращения. Здесь замещение должности в органах внутренних дел включает в себя две самостоятельные стадии [5]: начальную стадию, сущность которой заключается в деятельности по приданию лицу статуса служащего государственной службы в органах внутренних дел в результате фактического занятия должности и стадию прохождения по службе, длящуюся от момента назначения на должность и до освобождения от нее. То есть замещение должности включает в себя период прохождения службы. Здесь термин «замещение должности в органах внутренних дел» имеет неразрывную связь с понятием «прохождение службы в органах внутренних дел».
Вместе с тем, ученые единодушны во мнении относительно его содержания. Например, Ю.Н. Старилов считает, что прохождение государственной службы есть деятельность по комплектованию политических и административных государственных должностей - последовательная смена государственным служащим должностей в государственной администрации, изменение многих фактических данных, характеризующих государственно-служебное правовое положение служащих (персональные специальные звания, почетные звания, ученые степени и звания, конкретные особенности выполнения служебных обязанностей, механизм и виды ответственности и т. д.) [6].
Целенаправленный характер этой деятельности, ориентированной на достижение определенного результата, справедливо подчеркивает М.В. Костенников [7]. Под прохождением службы в органах внутренних дел В.Б. Гайдов понимает как проводимые в особом порядке процедуры становления, изменения и прекращения государственно-служебных отношений. Они оформляются изданием индивидуального акта по поводу поступления на службу, продвижения по службе, служебной дисциплины, условий службы, государственной защиты, прекращения службы, а также восстановления в должности, специальном звании и на службе в органах внутренних дел [8].
Резюмируя изложенное, подчеркнем, что система государственного управления в Российской Федерации неоднократно подвергалась существенному реформированию в целях повышения эффективности деятельности ее субъектов. Значительным шагом на данном пути стала реформа Министерства внутренних дел, задачами которой было создание современной и эффективной правоохранительной системы страны, обеспеченной высококвалифицированным кадровым составом органов внутренних дел, проходящим государственную службу.
Вместе с тем, для института государственной службы на протяжении всего времени его существования важнейшей проблемой является формирование профессионального, компетентного кадрового состава правоохранительных органов, отвечающих высоким современным требованиям общества. И сегодня вопрос о критериях профессионального подбора кадров - вопрос приоритетного значения. Бесспорно, какой бы эффективной ни была политика государства в совершенствовании организации правоохранительной деятельности, ее успех в полной мере зависит от высококвалифицированных кадров, а, следовательно, эффективность управления государством напрямую связана с кадровыми ре-
1 Охотский Е.В. Государственная и муниципальная служба : учебник и практикум для СПО. М., 2019. С. 41.
2 О системе государственной службы Российской Федерации : федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. от 23 мая 2016 г.) // СЗ РФ. 2003. № 22, ст. 2063; 2016. № 22, ст. 3091.
3 Сергун П.П. Указ. соч. С. 50.
4 Позднякова Е.В. Правовое регулирование прохождения государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2010. С. 8.
5 Зенцова Ю.А. Замещение должности правоохранительной службы в органах внутренних дел : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 76-77.
6 Старилов Ю.Н. Служебное право : учебник. С. 39.
7 Костенников М.В. Правовое регулирование и совершенствование прохождения службы в органах внутренних дел // Вестник Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России. 2016. № 1(37). С. 73-80.
8 Гайдов В.Б. Служба в органах внутренних дел как разновидность федеральной государственной службы : дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2001. С. 168.
шениями [1]. Этот тезис ярко проявляется в формировании высококвалифицированного кадрового состава органов внутренних дел Российской Федерации.
Библиография:
1. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки : в 3 ч. М., 1894. Ч. 1: Общее государственное право. С. 492; Градовский А.Д. Собрание сочинений : в 9 т. СПб., 1903. Т. 8 : Начала русского государственного права, ч. II : Органы управления. С. 580.
2. Манохин В.М. Советская государственная служба. С. 72.
3. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996. С. 38.
4. Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: состояние и теория развития. Саратов, 2008. С. 32.
5. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. 27-е изд., испр. М., 2017. С. 182.
6. Новый экономический словарь и юридический словарь. М., 2003. С. 237.
7. Юридический энциклопедический словарь. М. : Советская энциклопедия. 1984. С. 105.
8. О государственной гражданской службе Российской Федерации : федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. 16.12.2019) // СЗ РФ. 2004. №
31, ст. 3215.
9. Охотский Е.В. Государственная и муниципальная служба : учебник и практикум для СПО. М., 2019. С. 41.
10. О системе государственной службы Российской Федерации : федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. от 23 мая 2016 г.) // СЗ РФ. 2003. № 22, ст. 2063; 2016. № 22, ст. 3091.
11. Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: состояние и теория развития. Саратов, 2008. С. 50.
12. Позднякова Е.В. Правовое регулирование прохождения государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2010. С. 8.
13. Зенцова Ю.А. Замещение должности правоохранительной службы в органах внутренних дел : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 76-77.
14. Старилов Ю.Н. Служебное право : учебник. С. 39.
15. Костенников М.В. Правовое регулирование и совершенствование прохождения службы в органах внутренних дел // Вестник Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России. 2016. № 1(37). С. 73-80.
16. Гайдов В.Б. Служба в органах внутренних дел как разновидность федеральной государственной службы : дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2001. С.
168.
17. Киржиманов М.Г. Правовые основы подбора кадров государственных служащих, их аттестации и повышения квалификации в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 16-17.
References (transliterated):
1. CHicherin B.N. Kurs gosudarstvennoj nauki : v 3 ch. M., 1894. CH. 1: Obshchee gosudarstvennoe pravo. S. 492; Gradovskij A.D. Sobranie sochinenij : v 9 t. SPb., 1903. T. 8 : Nachala russkogo gosudarstvennogo prava, ch. II : Organy upravleniya. S. 580.
2. Manohin V.M. Sovetskaya gosudarstvennaya sluzhba. S. 72.
3. Ovsyanko D.M. Gosudarstvennaya sluzhba Rossijskoj Federacii. M., 1996. S. 38.
4. Sergun P.P. Gosudarstvennaya sluzhba v organah vnutrennih del Rossijskoj Federacii: sostoyanie i teoriya razvitiya. Saratov, 2008. S. 32.
5. Ozhegov S.I. Tolkovyj slovar' russkogo yazyka. 27-e izd., ispr. M., 2017. S. 182.
6. Novyj ekonomicheskij slovar' i yuridicheskij slovar'. M., 2003. S. 237.
7. YUridicheskij enciklopedicheskij slovar'. M. : Sovetskaya enciklopediya. 1984. S. 105.
8. O gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhbe Rossijskoj Federacii : feder. zakon ot 27 iyulya 2004 g. № 79-FZ (red. 16.12.2019) // SZ RF. 2004. № 31, st.
3215.
9. Ohotskij E.V. Gosudarstvennaya i municipal'naya sluzhba : uchebnik i praktikum dlya SPO. M., 2019. S. 41.
10. O sisteme gosudarstvennoj sluzhby Rossijskoj Federacii : feder. zakon ot 27 maya 2003 g. № 58-FZ (v red. ot 23 maya 2016 g.) // SZ RF. 2003. № 22, st. 2063; 2016. № 22, st. 3091.
11. Sergun P.P. Gosudarstvennaya sluzhba v organah vnutrennih del Rossijskoj Federacii: sostoyanie i teoriya razvitiya. Saratov, 2008. S. 50.
12. Pozdnyakova E.V. Pravovoe regulirovanie prohozhdeniya gosudarstvennoj sluzhby v organah vnutrennih del Rossijskoj Federacii : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Voronezh, 2010. S. 8.
13. Zencova YU.A. Zameshchenie dolzhnosti pravoohranitel'noj sluzhby v organah vnutrennih del : dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2010. S. 76-77.
14. Starilov YU.N. Sluzhebnoe pravo : uchebnik. S. 39.
15. Kostennikov M.V. Pravovoe regulirovanie i sovershenstvovanie prohozhdeniya sluzhby v organah vnutrennih del // Vestnik Vserossijskogo in-stituta pov-ysheniya kvalifikacii sotrudnikov MVD Rossii. 2016. № 1(37). S. 73-80.
16. Gajdov V.B. Sluzhba v organah vnutrennih del kak raznovidnost' federal'noj gosudarstvennoj sluzhby : dis. ... kand. yurid. nauk. Omsk, 2001. S. 168.
17. Kirzhimanov M.G. Pravovye osnovy podbora kadrov gosudarstvennyh sluzhashchih, ih attestacii i povysheniya kvalifi kacii v Rossijskoj Fede-racii : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2003. S. 16-17.
1 Киржиманов М.Г. Правовые основы подбора кадров государственных служащих, их аттестации и повышения квалификации в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 16-17.
