CC BY
6
ПРОБЛЕМЫ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
ДИАНА РАФИСОВНА МАМЯШЕВА
Арбитражный суд Саратовской области
410002, Российская Федерация, г. Саратов, ул. Бабушкин Взвоз, д. 1
E-mail: [email protected]
DOI: 10.35427/2073-4522-2023-18-4-mamyasheva
ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ АКТОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
Аннотация. Работа посвящена анализу актов стратегического планирования, выявлению их признаков, а также определению понятия данного явления. В ходе исследования установлено, что система правового регулирования стратегического планирования направлена на координацию государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, определение полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов и их должностных лиц и порядка их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования, регламентацию отношений между участниками стратегического планирования в процессе целеполага-ния, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности РФ, мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования.
Ключевые слова: стратегическое планирование, правовые акты, государственное управление, документы, мониторинг, прогнозирование
DIANA RAFISOVNA MAMYASHEVA
Arbitration Court of Saratov region
1, Babushkin Vzvoz str., Saratov, 410002, Russian Federation
E-mail: [email protected]
THE CONCEPT AND FEATURES OF STRATEGIC PLANNING ACTS
Annotation. The article is devoted to the analysis of acts of strategic planning, the identification of their features, as well as the definition of the concept of this phe-
nomenon. The study found that the system of legal regulation of strategic planning is aimed at coordinating state and municipal strategic management and budgetary policy, determining the powers of federal, regional and municipal bodies and their officials and the procedure for their interaction with public, scientific and other organizations in the field of strategic planning regulation of relations between participants in strategic planning in the process of goal-setting, forecasting, planning and programming of the socio-economic development of the Russian Federation, constituent entities of the Russian Federation and municipalities, sectors of the economy and areas of state and municipal government, ensuring the national security of the Russian Federation, monitoring and controlling the implementation of strategic planning documents.
Keywords: strategic planning, legal acts, public administration, documents, monitoring, forecasting
«Идеальным» результатом правового регулирования стратегического планирования является эффективное социально-экономическое развитие общества и реальная национальная безопасность государства и его граждан. При этом «овеществленным» результатом, продуктом действия законодательства в сфере стратегического планирования являются акты стратегического планирования.
Закон о стратегическом планировании использует термин не акты, а «документы» стратегического планирования, который требует надлежащей теоретико-правовой обработки и изучения.
Закон определяет такие документы как документированную информацию, разрабатываемую, рассматриваемую и утверждаемую (одобряемую) органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования (ст. 3).
Очевидно, что такое определение не выдерживает ни логико-формальной, ни сугубо юридической критики.
С позиций формальной логики любая дефиниция должна быть ясной, соразмерной, не содержать круга (определяемое понятие (де-финиендум) не должно раскрываться через определяющее (дефини-енс)) и не должна быть отрицательной. То, что документы есть документированная информация, не проясняет смысл документов (определяемое понятие), это фактически попытка одно понятие раскрыть через само себя, т.е. налицо нарушение логического правила запрета круга.
В качестве видового признака документов стратегического планирования законодатель назвал «разработку, рассмотрение и утверж-
дение (одобрение) такой информации участниками стратегического планирования».
Участниками стратегического планирования является широкий круг лиц: Президент РФ; Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума); Правительство РФ; Совет Безопасности РФ; Счетная палата РФ; Центральный банк РФ; федеральные органы исполнительной власти; законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ); высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; исполнительные органы государственной власти субъекта РФ; контрольно-счетный орган субъекта РФ; иные органы и организации в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами, указанными в ст. 2 Федерального закона от 26 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»1, а также органы местного самоуправления, а также муниципальные организации в случаях, предусмотренных муниципальными нормативными правовыми актами (ст. 8).
Как видим, этот перечень содержит практически все органы государственной власти (за исключением судебных) и органы местного самоуправления, а также необозримый круг «иных организаций» и эти субъекты разрабатывают, рассматривают, утверждают (одобряют) множество разнообразной документированной информации, большинство из которой не имеет отношения к стратегическому планированию, но, по сути, соответствует легальному понятию документов стратегического планирования (далее — СП). Любой правовой акт, как нормативный, так и индивидуальный, можно понимать как документированную информацию, принятую указанными субъектами: «Такая широкая формулировка позволяет любые принимаемые органами публичной власти документы считать документами стратегического планирования»2.
Приведенная норма-дефиниция документов СП вызывает не только логические, но и сугубо юридические нарекания. В научной литературе предлагается определить документ СП следующим образом: «Это одна из разновидностей документов, в целом составляющих
1 URL: http://kremlin.m>acts/bank/38630.
2 Бабич М.Е. Стратегическое планирование развития курортов Российской Федерации // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. № 3. С. 107.
планово-отчетную систему документации, и отличающаяся от других, входящих в эту систему, нацеленностью на определение важнейших приоритетов развития объекта управления, способов их эффективной реализации и полномочиями разрабатывающих и утверждающих органов»3. Положительным моментом в этом определении является то, что в нем указано на целевую и функциональную направленность документов стратегического планирования, однако такой родовой признак, как «планово-отчетный документ», мало полезен в раскрытии юридической сущности и назначения таких документов.
Согласно закону на документы СП, как на «материальный» результат стратегического планирования, возложены серьезные политические, управленческие, организационные и правовые задачи: координация государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики; определение внутренних и внешних условий, тенденций, ограничений, диспропорций, дисбалансов, возможностей, включая финансовые, социально-экономического развития, обеспечения национальной безопасности; определение приоритетов социально-экономической политики, целей и задач социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности; выбор путей и способов достижения целей и решения задач социально-экономической политики и обеспечения национальной безопасности; формирование и проведение комплекса мероприятий, обеспечивающих достижение целей и решение задач социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности; определение ресурсов для достижения целей и решения задач социально-экономической политики и социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности; координация действий участников стратегического планирования.
Кроме того, стратегическая «документированная информация» является реальной, действительной политико-идеологической основой для законотворческого процесса и для управленческой деятельности всех субъектов государственной власти и местного самоуправления. Предполагается, что нормативные правовые акты не могут противоречить заложенным в таких документах основам, в противном случае они не должны приниматься. Действующие нормативные правовые акты подлежат коррекции (дополнению, изменению, заме-
3 Коростелев Н.Ю., Зиновьева Н.Б. Документы стратегического планирования в контексте Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Делопроизводство. 2015. № 1. С. 51.
не) в соответствии с документами стратегического планирования. Соотнесение действующих законов и документов стратегического планирования ограничивает «процесс внесения "поспешных" изменений в правовые акты»4.
Более того, все правоприменители, и прежде всего судебные органы, должны понимать и толковать применяемые при разрешении споров нормы права также в соответствии с целями, задачами и основными направлениями государственного стратегического планирования.
Насколько оправданным является основная ориентация всей законотворческой, административно-управленческой и правореализа-ционной деятельности на «документированную информацию»? Особенно с учетом того, что согласно Федеральному закону от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»5 документированная информация — это зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством РФ случаях ее материальный носитель (п. 11 ст. 2)6, а в силу ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре до-кументов»7 документ — это материальный носитель с зафиксированной на нем в любой форме информацией в виде текста, звукозаписи, изображения и (или) их сочетания, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и предназначен для передачи во времени и в пространстве в целях общественного использования и хранения. Приведем также одно из научных понятий документа в праве: «Документ — это объект, в котором в результате волевых действий человека материально зафиксирована выделенная по цели и назначению информация (о событиях, состояниях, фактах, действиях и обстоятельствах, с которой связаны определенные правоотношения и/ или юридические последствия) с реквизитами в определенной форме и формате, позволяющим человеку передавать его во времени и пространстве, однозначно воспринимать и идентифицировать непосред-
4 Мигущенко О.Н. Методологические основы предупреждения преступлений коррупционной направленности // Российский следователь. 2018. № 7. С. 58.
5 СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3448.
6 См. также: ГОСТ Р 7.0.8—2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения (утв. Приказом Рос-стандарта от 17.10.2013 № 1185-ст). М., 2019.
7 СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 1.
ственно или с помощью инструментально-технических (или программно-аппаратных) средств»8.
Фактически документированная информация представляет собой «информацию с реквизитами на материальном носителе, который может быть передан в пространстве и времени» и не более того.
Названные в законе участники стратегического планирования формируют информацию различного содержания, которая может быть выражена в многообразных формах (обращение, справки, заявления, письма, телеграммы, обобщения, представления и проч.). Однако наиболее важная информация, «производимая» компетентными государственными и муниципальными органами, имеет общепризнанную форму правового акта. Информация, выраженная именно в такой форме, позволяет ориентироваться на нее всем субъектам правовых отношений.
Ю.А. Тихомиров выделяет следующие признаки правовых актов, позволяющие отграничить их от иных документов: обладает особой формой выражения (структурирование, нормативный язык, реквизиты), имеет официальный характер, исходит от уполномоченного законом субъекта, имеет целевую ориентацию, регулирует правовые отношения, обладает общеобязательностью, является звеном в реальной правовой цепочке «правосознание — установки — правовые потребности — правоцелеполагание —правотворчество — правореализа-ция — юридические действия и состояния»9.
Акты стратегического планирования разрабатываются и принимаются в случаях, установленных законом. А.В. Малько и Я.В. Гай-воронская полагают, что уже этого факта достаточно для отнесения политико-правовых актов к правовым10. Однако для документов стратегического планирования, как для любых других правовых актов, законом также установлены требования к их видам и содержанию, описан механизм их разработки, рассмотрения, принятия, коррекции и реализации, субъекты утверждения (одобрения). Как будет показано в настоящей работе, этот механизм имеет некоторые дефекты и изъяны, в том числе в части определения видов таких актов, поряд-
8 Семилетов С.И. Документы и документооборот как объекты правового регулирования: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 8.
9 Правовые акты: учебно-практическое и справочное пособие. М., 1999. С. 17-19.
10 См.: Малько А.В., Гайворонская Я.В. Доктринальные акты как основные инструменты правовой политики // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2018. № 1. С. 9.
ка их утверждения (одобрения), опубликования, содержания, однако эти недостатки не должны вести к исключению документов стратегического планирования из числа правовых актов. Напротив, признание таких документов правовыми актами будет способствовать большей формализации и усовершенствованию механизма их разработки, принятия и реализации.
Трудности теоретико-правового познания актов стратегического планирования во многом обусловлены не единообразием сформировавшегося в этой сфере терминологического аппарата.
Ю.А. Тихомиров одним из первых в постсоветском правоведении обосновал существование программно-целевых правовых актов, к которым отнес декларации, положения, целевые программы, порядки, правила, концепции, заявления и обращения11. Часть из названных актов (порядок, правила, положение) в настоящее время единогласно признана нормативными актами и получила свое обоснованное место в системе именно нормативных правовых актов, а программы и некоторые концепции (отраслевые и в сфере национальной безопасности) законом отнесены к документам стратегического планирования.
После начала разработки закона о нормативных правовых актах в различных его проектах были сделаны попытки назвать и дефини-ровать рассматриваемые документы. Так, в законопроекте «О правовых актах в Российской Федерации», разработанном Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования в 2010 г., был введен термин «доктринальный правовой акт», под которым предлагалось понимать «специальный нормативный правовой акт, направленный на регулирование целей, приоритетов, содержания и способов реализации государственной политики России, политики субъектов Федерации или муниципальных образований в различных сферах общественного, политического, государственного, социально-экономического и культурного развития, основанный на системе государственного планирования и прогнозирования на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу»12.
В законопроекте «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», подготовленном Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в 2013 г., был использован термин «программные правовые акты», к которым отнесе-
11 Правовые акты: учебно-практическое и справочное пособие. С. 310—315.
12 Пакет законодательной инициативы по организации национальной системы правовых актов в Российской Федерации. М., 2010. С. 7.
ны программы, концепции, стратегии, определяющие цели и задачи развития, этапы и способы их достижения и решения, закрепляющие ценностные ориентиры в деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, учреждений и организаций, институтов гражданского общества13. Заметим, что проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», подготовленный в 2014 г. Минюстом России, вообще не содержал никаких упоминаний о программных или иных целевых документах подобного типа14.
Безусловно, принятие закона «О нормативных правовых актах» (или закона «О правовых актах»), проект которого уже отнесен учеными к «летаргическим»15, и определение в нем системы правовых актов могло бы способствовать пониманию программных и иных политико-правовых актов.
До принятия Закона о стратегическом планировании указанные акты в научной литературе называли «документы программно-концептуального свойства» (доктрины, стратегии, концепции, программы, планы и др.) 16, «общезакрепительные акты» (концепции и доктрины)17, «концептуальные и доктринальные документы»18, «акты программно-директивного характера»19, «установочные документы»20.
13 Проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (инициативный законопроект). М., 2013. (статья 10).
14 Проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (подготовлен Минюстом России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 26 декабря 2014 г.) (разработка проекта прекращена). URL: http://regulation. gov.ru по состоянию на 26.12.2014. (дата обращения: 25.06.2023).
15 См.: Захарцев С.И., Виноградова Е.В., Сальников В.П. Летаргия законопроектов: доктрина, практика, техника // Юридическая техника. 2023. № 17. С. 75—79.
16 См.: Хабриева Т.Я. Стратегия социально-экономического развития России и модернизация законодательства // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010. С. 19—20.
17 См.: Суд как субъект правовой политики / Под ред. А.В. Малько. М., 2014. С.105.
18 См.: Ирошников Д.В., Нестеров С.В. Понятие и классификация концептуальных и доктринальных документов Российской Федерации // Правовая инициатива. 2013. № 7. С. 7.
19 См.: Федорченко А.А. Концептуальное право: источник стратегического правового регулирования // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2016. № 3. С. 37-43.
20 См.: ТихонЕ.А. Послания Президента РФ Федеральному Собранию как политико-правовой акт, определяющий стратегию России в области прав человека // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 16. С. 34-36.
Казалось бы, что вступление в юридическую силу системообразующего закона в сфере стратегического планирования, определившего понятие и перечни документов стратегического планирования (большинство из которых и программные, и директивные, и целевые, и общезакрепительные) улучшит и приведет к единообразию доктри-нальный терминологический аппарат. Однако, к сожалению, этого не произошло.
A.В. Малько и Я.В. Гайворонская считают более удачным термин «доктринальные правовые акты», определенные авторами как «разновидность правовых актов, которая специально создана для формирования и фиксации правовой политики»21. При этом они обращают внимание, что, во-первых, наряду с доктринальными правовыми актами существуют политико-правовые акты, к последним относятся послания, обращения, заявления и т.п., во-вторых, документы стратегического планирования являются лишь частью доктринальных правовых актов, поскольку «современный закон о стратегическом планировании ограничивает действие документов стратегического планирования сферой социально-экономического развития. Кроме этого, закон закрепляет перечни этих документов для федерального, регионального и муниципального уровней. В некоторых случаях перечни предполагают расширительное толкование по ряду позиций, но в основном они имеют исчерпывающий характер. Между тем массив документов, принятых в Российской Федерации и подпадающих под понятие доктринальных правовых актов, существенно выходит за рамки, очерченные Законом о стратегическом планировании. Итак, по нашему мнению, понятие доктринальных правовых актов шире термина «документы стратегического планирования» и включает в себя, помимо актов стратегического планирования, иные документы (концепции, доктрины, основы государственной политики, принципы и т.д., действующие в сферах образования, культуры, экологии, дипломатии, отдельных областях национальной безопасности и т.д.)»22.
B.А. Уткин называет такие акты доктринальными политико-правовыми актами и отмечает, что, например, Концепция развития уголовно-исполнительной системы РФ не относится к актам стратегического планирования по причине того, что такие документы не упомянуты
21 Малько А.В., Гайворонская Я.В. Указ. соч. С. 13.
22 Малько А.В., Гайворонская Я.В. Указ. соч. С. 10, 21—22. См. также: Зозуля А.А. Доктринальные акты в сфере национальной безопасности: теоретико-правовой аспект // Современное право. 2021. № 5. С. 11-15.
в Законе о стратегическом планировании23. А.А. Зозуля считает более уместным термин «доктринальные политико-юридические акты» для обозначения таких правовых актов24.
На наш взгляд, термин «доктринальные» для характеристики описываемых правовых актов не вполне удачен, поскольку допускает их смешение с научными экспертными документами (концептуальными взглядами ученых или их коллективов на развитие той или иной сферы государственной политики или законодательства). При использовании этого понятия в научном представлении о таких актах происходит наложение на них правовой (юридической) доктрины как источника права.
Кроме того, доктрины являются лишь одним из политико-правовых документов. Следует также учесть, что научная (доктринальная) составляющая неодинакова в различных видах документов стратегического планирования: она, безусловно, выше в доктринах, стратегиях и концепциях и значительно ниже в программах, схемах, планах мероприятий и планах деятельности государственных органов.
В целом научное обсуждение и характеристики доктринальных правовых актов, как правило, не выходят за пределы концепций, стратегий и доктрин, хотя легальный перечень документов стратегического планирования значительно шире. Применение термина «док-тринальный правовой акт» вполне допустимо к политико-правовым актам, имеющим в своем содержании большую долю научной составляющей и теоретического материала, но очевидно, что за его границами окажется большое количество иных стратегических актов.
В литературе также предлагается называть концепции, стратегии и доктрины «программно-плановыми актами»25, поскольку они принимаются в сфере программно-планового этапа государственной политики. Используется также термин «документы программного ха-
23 См.: Уткин В.А. Концепция модернизации уголовно-исполнительной системы как доктринальный политико-правовой акт // Вестник Томского государственного университета. 2018. № 431. С. 210—214.
24 См.: Зозуля А.А. Доктринальные акты как инструменты правовой политики в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера // Сервис безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы. Мониторинг, предотвращение и ликвидация чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Материалы международной научно-практической конференции. СПб., 2021. С. 467.
25 См.: КононовЛ.А. Роль официальных документов: концепций, доктрин и стратегий в политическом управлении Российской Федерации // Право и современные государства. 2017. № 2. С. 55-66.
рактера»26, однако следует учитывать, что программы являются лишь одной из разновидностей актов стратегического планирования. Слишком широким для характеристики актов стратегического планирования является и термин «управленческие документы»27.
К сожалению, в специально посвященных стратегическому планированию монографических исследованиях практически полностью отсутствует доктринально-ценная информация об актах (документах) стратегического планирования, в том числе об их понятии.
Так, в диссертации «Право как средство государственного стратегического планирования» имеется отдельный параграф, названный «Акты государственно-стратегического планирования: понятие и виды», в содержании которого дефиниция таких актов отсутствует, но выделены их характеристики: объект, субъект, содержание. Автор исходит из аксиомы, что указанные акты являются правовыми, а их субъекты включают в себя лиц, ответственных за их концепцию и содержание; инициаторов, разработчиков, координаторов, экспертов, а также субъектов, «имеющих непосредственное отношение к материальному существованию акта: это те, кто его утверждает, осуществляет финансирование, контроль за реализацией»28. Трудно понять, что вообще скрывается за категорией «субъекты правового акта». Если это его адресаты, то, безусловно, в круг таких субъектов входит практически неопределенный круг субъектов. Если это участники стратегического планирования, в том числе лица, утверждающие (одобряющие) и реализующие акты стратегического планирования, то они не могут быть субъектами правового акта. Под содержанием правового акта стратегического планирования автор понимает «совокупность юридических предписаний, имеющих целевую ориентацию на выполнение мероприятий и достижение поставленных задач»29, чем можно охарактеризовать многие правовые акты, в том числе и типичные нормативные.
26 См.: Исайкин Д.М. Документы программного характера, определяющие государственную национальную политику // Актуальные теоретические и практические вопросы развития юридической науки: общегосударственный и региональный аспекты. 2014. № 1. С. 159-169.
27 См.: СемёновЕ.В. Государственная научно-технологическая политика в современной России: замысел и реализация // Управление наукой: теория и практика. 2019. Т. 1. № 1. С. 51-71.
28 Никчемная Е.А. Право как средство государственного стратегического планирования: Дисс. ...канд. юрид. наук. М., 2012. С. 19.
29 Там же.
Во многих работах, специально посвященных стратегическому планированию в государственном управлении и стратегическому государственному управлению, вопросы определения понятия и юридической сущности актов или документов стратегического планирования не рассматривались30.
Ю.В. Говорухина одной из первых в своей диссертационной работе дала доктринальное понятие стратегии — «это документ политико-правового характера, принимаемый уполномоченным субъектом управления в целях перспективного планирования деятельности, содержащий в себе дескриптивные (описывающие) и прескриптив-ные (предписывающие) суждения, выражающий комплексное видение публичной политики в определенной сфере, области, отрасли деятельности, позволяющий осуществить конкретизацию задач и выбор адекватных средств реализации при условии надлежащего ресурсного обеспечения»31.
Оценивая в целом положительно попытку теоретического дефини-рования одного из стратегических актов (по мнению автора —документов), не можем не отметить следующее. Автор квалифицирует стратегию только как документ, что обедняет ее содержание и закрывает юридическую сущность стратегии как прежде всего правового акта. Ю.В. Говорухина также считает, что из системы документов стратегического планирования следует исключить доктрины, концепции и основы государственной политики, оставив взаимосвязанные документы: стратегия — программа (проект) — план32. Однако в систему таких документов согласно Закону о стратегическом планировании входят также ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ, схемы и прогнозы, их соотношение со стратегиями как правовыми документами осталось за рамками указанного исследования.
В научной литературе имеются немногочисленные попытки обоснования признаков стратегических актов (документов).
30 См.: Турганбаев А.О. Стратегическое планирование в государственном управлении: административно-правовое исследование: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2020; Душакова Л.А. Правовое обеспечение стратегического государственного управления (теоретико-методологические аспекты): Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2020. См. также: Букреев И.А. Стратегическое планирование развития предпринимательской деятельности в рекреационной сфере (на примере Республики Крым): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Симферополь, 2020.
31 Говорухина Ю.В. Стратегия как правовой документ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2021. С. 11.
32 См.: там же. С. 18-21.
Ю.В. Говорухина называет следующие признаки стратегии как правового документа: стратегия является разновидностью правового документа; содержание стратегии составляет правовая информация; стратегия имеет смешанный политико-правовой характер; ее принятие и публикацию осуществляет уполномоченный субъект или другие лица от его имени в пределах соответствующей компетенции; выражает государственную политику в определенной сфере, области, отрасли деятельности; является сложным по форме (имеет реквизиты: дату, наименование акта и субъекта принятия) и содержанию (имеют сложную структуру, множество разделов и пунктов) документом33. Помимо уже отмеченного нашего несогласия с определением актов стратегического планирования как лишь правовых документов, обратим внимание, что правовая информация составляет содержание любых правовых актов и документов и большинство правовых актов являются сложными по форме и содержанию в том смысле, которые придает им указанный автор. По этим признакам сложно отграничить, например, федеральный закон, особенно кодифицированный, от стратегии и иных актов стратегического планирования, поскольку все законы содержат правовую информацию, имеют реквизиты и большинство — сложные внутренние структуры.
Т.В. Кивленок называет рассматриваемые акты нетрадиционными и выделяет следующие их признаки: «выражены в документальном виде, имеют специфические структуры, содержание и формы; содержат в себе определенные юридические предписания (в силу их специфики можно встретить переплетение различных видовых предписаний в одном правовом акте; — закрепляют результаты различных видов юридической практики (правотворческой, правоприменительной, интерпретационной, правореализующей и т.д.)); принимаются строго установленными субъектами права и лишь по вопросам, входящим в их компетенцию; обладают волевым характером (воля всегда направлена на достижение определенных целей и юридических результатов); являются важнейшим средством смешанного регулирования, правового воспитания и правовой пропаганды, так как они более полно и точно по сравнению с обычными выражают волю субъектов права; отражают различные элементы правовой системы общества и взаимодействуют с ними»34.
33 См.: Говорухина Ю.В. Стратегия как правовой документ: Дисс. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2021. С. 44-52.
34 Кивленок Т.В. Смешанные правовые акты. Владимир, 2007. С. 65-67. См. также: Кивленок Т.В. К вопросу о «нетрадиционных» нормативных правовых актах // Правовая политика и правовая жизнь. 2006. № 3(24).
А.В. Малько и Я.В. Гайворонская на основе анализа научных источников систематизировали следующие специфические признаки стратегических актов, позволяющие отграничить их от иных правовых актов: «имеют специальное наименование (доктрина, концепция, стратегия, программа, план); утверждены актом управомоченно-го государственного органа или должностного лица; по содержанию делятся на два вида: а) предусматривающие планирование (например, в Стратегии развития информационного общества закреплены цели, задачи и принципы его развития); б) решающие текущие задачи (например, в рамках федеральной целевой программы «Жилище» предусмотрено содействие Федерального фонда развития жилищного строительства земельных участков для возведения жилья эконом-класса); в данных актах преобладают нормы-идеи, нормы-цели, нормы-задачи, нормы-принципы, нормы-этапы; являются смешанными по юридической природе; помимо правовых норм включают научные обоснования и дефиниции, доктринальные и концептуальные положения, информационные элементы, систему мер собственной реализации, критериальную основу оценки эффективности; обычно посвящены не конкретным отраслям законодательства, а межотраслевым правовым институтам; служат для организации долгосрочной согласованной деятельности многих субъектов правоотношений: органов государственной власти, общественных и предпринимательских структур, местного самоуправления, граждан; как правило, имеют комплексный объект регулирования; их реализация невозможна без межсистемных связей правоотношений в различных сферах общественной жизни (даже если эти акты не содержат соответствующих отраслевых правовых норм); являются правообразующими: предшествуют принятию серии правовых актов различных видов, предназначенных для реализации перспективных преобразований; обычно в процессе их разработки требуется взаимодействие компетентных органов, принимающих стратегические акты с деятелями науки; имеют политический и идеологический характер, служат для достижения целей государства в различных сферах жизни общества»35.
На наш взгляд, ряд из названных признаков не являются специфическими именно для актов стратегического планирования. Так,
35 Малько А.В., Гайворонская Я.В. Указ соч. С. 16-17. См. также: Афиногенов Д.А., Воронин В.В. Роль документов стратегического планирования: правовые аспекты // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 2. С. 14-15; Любитенко Д.Ю. Правовая доктрина в системе источников российского права // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2010. № 4. С. 29.
многие правовые акты, не имеющие стратегического характера, могут служить основой для организации долгосрочной согласованной деятельности многих субъектов правоотношений (органов государственной власти, общественных и предпринимательских структур, местного самоуправления, граждан). Реализация большинства нормативных правовых актов невозможна без межсистемных связей правоотношений и многие нестратегические правовые акты могут предшествовать принятию серии правовых актов различных видов (к примеру, Гражданский кодекс РФ предшествовал принятию сотен нормативных и индивидуальных правовых актов, предназначенных для реализации перспективных преобразований в гражданском обороте). Взаимодействие разработчиков актов с научными работниками происходит не только при подготовке стратегических правовых актов.
Что касается такого признака, как «обычно посвящены не конкретным отраслям законодательства, а межотраслевым правовым институтам», то следует отметить, что акты стратегического планирования не посвящаются ни отраслям законодательства, ни межотраслевым правовым институтам. Концепции совершенствования и развития законодательства в какой-либо сфере не являются актами стратегического планирования. Заметим также, что согласно Закону о стратегическом планировании документы стратегического планирования по содержанию поделены не на два, а на три вида: разрабатываемые в рамках це-леполагания, прогнозирования, планирования и программирования. На этой классификации построена и структура самого Закона.
На основе анализа законодательства и доктринальных источников мы считаем возможным выделить следующие признаки актов стратегического планирования.
Во-первых, полагаем, что для актов стратегического планирования в качестве родового понятия следует использовать понятие «политико-правовые акты».
Общепризнано, что нормативный правовой акт относится к правовым актам. И.О. Краснова верно отметила, что «как общеобязательный свод правил в той или иной области, закон не предназначен для выявления спонтанно возникающих общественных проблем, постановки политических задач, установления правовых и организационных мер для их решения в меняющихся условиях развития»36.
36 Краснова И.О. Правовая природа и система актов государственной экологической политики // Актуальные проблемы российского права. 2022. Т. 17. № 1 (134). С. 164-177.
Однако нормативные правовые акты могут содержать и политико-правовые предписания. Классическим примером такого «симбиоза» считается Конституция РФ, в отношении которой сложно однозначно сказать, является ли она нормативным правовым актом, содержащим политико-правовые установки, или политико-правовым нормативным актом.
Некоторые законы содержат «точечные» политико-правовые предписания. К примеру, Федеральный закон от 8 января 1998 г. № З-ФЗ (ред. от 29 декабря 2022 г.) «О наркотических средствах и психотропных веществах»37 содержит цель и принципы государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту (ст. 4). В Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ (ред. от 30 декабря 2021 г.) «О развитии сельского хозяйства»38 даются понятие, цели, принципы, направления и меры реализации государственной аграрной политики (ст. 5, 6).
В преамбуле Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (ред. от 14 июля 2022 г.) «Об охране окружающей природной среды»39 определены цели государственной политики в области охраны окружающей среды: сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а в преамбуле Федерального закона от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ (ред. от 2 июля 2021 г.) «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»40 установлена цель государственной политики в области иммунопрофилактики инфекционных болезней (охрана здоровья и обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения РФ).
Безусловно, значительную часть указанных законов составляют типичные правовые предписания, регулятивные и охранительные правовые нормы, и лишь незначительную часть — политические установки.
Основной объем политико-правовых актов составляют именно политико-правовые предписания.
37 C3 PO. 1998. № 2. CT. 219.
38 C3 PO. 2007. № 1 (i. 1). CT. 27.
39 C3 PO. 2002. № 2. CT. 133.
40 C3 PO. 1998. № 38. CT. 4736.
С учетом того, что акты стратегического планирования благодаря указанному родовому признаку относятся именно к правовым актам, все признаки последних присутствуют и в актах СП (письменная форма, реквизиты, компетентный субъект принятия). Поэтому представляется ошибочным выделение таких специфических признаков актов (документов) стратегического планирования, как официальный характер, наличие наименования и реквизитов, принятие управомо-ченным органом и т.п. Это не особые признаки актов СП, а общие признаки всех правовых актов (нормативных, индивидуальных, нетипичных и проч.).
Во-вторых, безусловно, не все политико-правовые акты являются актами стратегического планирования. Любые политико-правовые акты выражают политику государства в какой-либо сфере, поэтому их и называют не просто правовыми, а политико-правовыми. Не всякое государственное планирование, отражающее публичную политику, является стратегическим; наряду с ним выделяют, например, оперативное планирование41. В связи с этим, на наш взгляд, указание, например, на то, что стратегия «выражает государственную политику в определенной сфере, области, отрасли деятельности», не является специфическим признаком именно стратегии как документа стратегического планирования42.
Термин стратегия находит свою этимологию в военной сфере. Именно поэтому во многих словарях стратегия определяется как наука о ведении войны, искусство ведения войны, общий план ведения войны, боевых операций, искусство руководства общественной, политической борьбой, а также вообще искусство планирования руководства, основанного на правильных и далеко идущих прогнозах43. Экономическая стратегия — это «долговременные, наиболее принципиальные, важные установки, планы, намерения правительства, администрации регионов, руководства предприятий в отношении производства, доходов и расходов, бюджета, налогов, капиталовложений,
41 См.: Тишкина Т.М. Взаимосвязь стратегического планирования с другими видами планирования на местном уровне // Экономика: вчера, сегодня, завтра. 2019. Т. 9. № 11-2. С. 494-505.
42 См.: Говорухина Ю.В. Стратегия как правовой документ: Дисс. ... канд. юрид. наук. С. 47-48.
43 См.: Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеологических выражений. М., 1994. См. также: Ушаков Д.Н. Большой толковый словарь русского языка: современная редакция. М., 2008.
цен, социальной защиты»44. Согласно ГОСТу Р 52104-2003 «Национальный стандарт Российской Федерации. Ресурсосбережение. Термины и определения» стратегия — это деятельность, направленная на получение планируемого результата с учетом перспективы долговременного развития45.
Определение актов стратегического планирования не может быть «оторвано» от легального понятия стратегического планирования, которое согласно Закону означает «деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации» (п. 1 ст. 3 Закона о стратегическом планировании).
Из буквального толкования этой нормы следует, что в актах стратегического планирования отражается результат деятельности его участников по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию трех направлений:
а) социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики;
б) сфер государственного и муниципального управления;
в) обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
В 2016 г. в Закон о стратегическом планировании были внесены дополнения, связанные с планированием не только социально-экономического, но и научно-технологического развития Российской Федерации. Кроме того, в законе о стратегическом планировании упоминается планирование и пространственного развития РФ (ст. 20).
В научной литературе уже обращалось внимание, что ограничение государственного стратегического планирования исключительно социально-экономическим развитием и обеспечением нацио-
44 Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М., 1999. С. 379.
45 ГОСТ Р 52104-2003. «Национальный стандарт Российской Федерации. Ресурсосбережение. Термины и определения» (утв. Постановлением Госстандарта РФ от 03.07.2003 № 235-ст) (ред. от 30.11.2010) (п. 5.20). М., 2003.
нальной безопасности не вполне обосновано 46. Политико-правовая нормотворческая практика свидетельствует, что принимаются акты стратегического планирования и в других сферах (стратегии действий в интересах женщин, детей, граждан старшего поколения, стратегия повышения финансовой грамотности, стратегия воспитания, стратегия развития физической культуры и спорта, концепция государственной поддержки и продвижения русского языка за рубежом, концепции информационной безопасности детей и др.). Ю.В. Говорухина справедливо отмечает, что стратегии принимаются в сфере экономики и экономической безопасности, социально-культурной и административно-политической сферах управления, пенсионной системы, дорожного движения, экологической безопасности и др.47 Напомним также, что в одном из разработанных проектов закона «О правовых актах в Российской Федерации» указывалось, что такие акты определяют государственную политику «в различных сферах общественного, политического, государственного, социально-экономического и культурного развития»48.
Согласно легальной дефиниции стратегического планирования конечная цель деятельности участников стратегического планирования — это устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Однако обратим внимание, что стратегическое планирование научно-технологического развития РФ направлено на устойчивое, динамичное и сбалансированное научно-технологическое развитие Российской Федерации, а пространственного развития РФ — на региональное развитие Российской Федерации.
Государственное управление и государственная политика распространяются не только на социально-экономическую сферу и сферу национальной безопасности, следовательно, необходимо стратегическое планирование и в других направлениях жизни общества. В этой части de lege ferenda следует внести изменения в Закон о стратегическом планировании.
46 См.: Малько А.В., Гайворонская Я.В. Указ. соч. С. 21.
47 См.: Говорухина Ю.В. Стратегия как правовой документ: Дисс. ... канд. юрид. наук. С. 59.
48 Пакет законодательной инициативы по организации национальной системы правовых актов в Российской Федерации / Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. М., 2010. С. 7.
Безусловно, специфика различных сфер приложения публичной политики, в том числе социально-экономической и обеспечения национальной безопасности, имеет большое значение для исследования стратегического планирования в отраслевых правовых науках, особенно в административном праве, однако для теоретико-правового понимания актов СП, на наш взгляд, следует ограничиться указанием на то, что они охватывают вопросы публичной политики в «различных сферах развития общества».
В-третьих, важным признаком актов стратегического планирования является то, что они являются результатом деятельности поименованных в законе участников такого планирования. Подчеркнем, что данный признак не совпадает с таким признаком, как «принятие акта уполномоченным (компетентным) субъектом», поскольку последний характерен для любых правовых актов. В процессе разработки, принятия, утверждения (одобрения) актов стратегического планирования обнаруживается особый субъектный состав (ст. 9 Закона о стратегическом планировании).
В-четвертых, деятельность участников стратегического планирования осуществляется в определенных рамках (целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования). Эти рамки критикуются к экономической научной литературе 49, однако правовая доктрина не может не учитывать действующее законодательство. Закон о стратегическом планировании содержит соответствующие нормы-дефиниции (ст. 3):
— целеполагание — определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
— прогнозирование — деятельность участников стратегического планирования по разработке научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности Российской Федерации, о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований;
— планирование — деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации основных направлений дея-
49 См.: Домаков В.В., Матвеев В.В. Философские коллизии «стратегического планирования» и его правового обслуживания // Национальная безопасность и стратегическое планирование. 2020. № 2 (30). С. 17-28; Кириченко И.А., Гуме-ров РР Реализация национальных целей и стратегическое планирование: фактор управления рисками // Российский экономический журнал. 2019. № 6. С. 52-62.
тельности Правительства РФ, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и иных планов в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания;
- программирование — деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации государственных и муниципальных программ, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания.
Деятельность по планированию и прогнозированию направлена на достижение целей и приоритетов публичной политики в различных сферах, а принятые в рамках такой деятельности акты СП фактически содержат механизмы и меры достижения указанных целей и приоритетов. При определении целеполагания законодательное указание на «направления» кажется излишним, тождественным понятию целей и приоритетов, особенно с учетом того, что деятельность по программированию и планированию направлена на достижение только целей и приоритетов развития.
Хотим также обратить внимание, что при описании актов стратегического планирования в научной и комментаторской литературе обычно упускается из вида такой вид, как акты, принятые в рамках прогнозирования. Этот пробел при дефинировании актов СП следует ликвидировать.
В-пятых, как уже отмечалось, в научной литературе выделяют такой признак актов стратегического планирования, как то, что они имеют специальное наименование (доктрина, концепция, стратегия, программа, план)50. Однако большинство правовых актов имеют собственное специальное наименование (федеральный конституционный закон, федеральный закон, постановление, указ, распоряжение, приказ, положение, порядок, правила и др.). Здесь акцент следует сделать на том, что перечень наименований таких актов должен содержаться в Законе о стратегическом планировании.
50 Малько А.В., Гайворонская Я.В. Указ. соч. С. 16. Труды Института государства и права РАН. 2023. Том 18. № 4
Во избежание сомнений в том, является ли тот или иной акт, утвержденный (одобренный) компетентным органом, актом стратегического планирования, все они должны быть поименованы в Законе о стратегическом планировании. Полагаем, что поименованность в законе — это один из важных признаков таких актов.
Этот признак позволит отграничить акты стратегического планирования от стратегических актов развития отдельных организаций и предприятий, которые хотя и являются локально-стратегическими, но не содержат никаких направлений государственной политики и, как правило, не публикуются.
Ю.В. Говорухина допускает принятие стратегий любыми субъектами управления, в том числе руководителями предприятий и учреж-дений51. Безусловно, любые хозяйствующие субъекты (организации, предприятия, учреждения) вправе разрабатывать, принимать и утверждать собственные стратегии развития, однако вряд ли такие стратегии представляют собой комплексное видение именно «публичной политики». На наш взгляд, она ошибочно включает все локальные стратегии в число стратегий как правовых документов, особенно с учетом того, что одним из авторских признаков стратегий она называет их «принятие и публикацию уполномоченным субъектом», а также то, что стратегии выражают «государственную политику в определенной сфере»52.
Однако Закон о стратегическом планировании неоднократно упоминает о плановых и программно-целевых документах государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием (ст. 18.1, ч. 2 ст. 19, ч. 2 ст. 21). Причем стратегии социально-экономического развития макрорегионов разрабатываются и корректируются в целях обеспечения согласованности проведения мероприятий, предусмотренных в том числе плановыми и программно-целевыми документами государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием. Об учете таких локальных актов в системе стратегического планирования упоминается и в научных источниках53. Но такие
51 См.: Говорухина Ю.В. Стратегия как правовой документ: Дисс. ... канд. юрид. наук. С. 18.
52 Там же. С. 17.
53 См.: Белянова А.М., БирюковВ.А., Черковец В.Н. Стратегическое планирование в условиях современной экономики России (материалы научного семинара по проблемам стратегического планирования) // Вестник Московского университета. Серия 6: Экономика. 2016. № 3. С. 144.
акты не упоминаются в легальном перечне документов стратегического планирования, не публикуются и не регистрируются в реестре стратегических документов. Считает ли законодатель эти документы актами стратегического планирования, остается непонятным.
В-шестых, согласно ч. 1 ст. 12 Закона о стратегическом планировании документы стратегического планирования подлежат обязательной государственной регистрации в федеральном государственном реестре документов стратегического планирования в порядке и сроки, установленные Правительством РФ. В 2015 г. Правительство РФ утвердило Правила государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования54. Создание и обеспечение ведения такого реестра возложено на Министерство экономического развития РФ. Приказом Минэкономразвития России от 11 ноября 2015 г. № 832 была утверждена структура и порядок присвоения уникального реестрового номера документа стратегического плани-рования55, а также требования к форме уведомления об утверждении (одобрении) документа стратегического планирования или внесении в него изменений, порядка ее заполнения и представления56.
Субъекты, ответственные за разработку соответствующих документов стратегического планирования, в течение 10 дней со дня утверждения (одобрения) документа стратегического планирования или внесения в него изменений направляют в Министерство экономического развития РФ соответствующее уведомление.
В постановлении Правительства РФ от 25 июня 2015 г. № 631 «О порядке государственной регистрации документов стратегического плани-
54 Постановление Правительства РФ от 25 июня 2015 г. № 631 «О порядке государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования» // СЗ РФ. 2015. № 27. Ст. 4067.
55 Приказ Минэкономразвития России от 11 ноября 2015 г. № 832 (ред. от 12.12.2018) «Об утверждении структуры и порядка присвоения уникального реестрового номера документа стратегического планирования» (Зарегистрировано в Минюсте России 5 февраля 2016 г. № 40976) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2016. № 13.
56 Приказ Минэкономразвития России от 11 ноября 2015 г. № 831 «Об установлении требований к форме уведомления об утверждении (одобрении) документа стратегического планирования или внесении в него изменений, порядка ее заполнения и представления» (Зарегистрировано в Минюсте России 9 февраля 2016 г. № 41047) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2016. № 13.
рования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования» было предписано федеральным органам государственной власти с 1 декабря 2015 г. до 1 июля 2016 г. обеспечить представление (и рекомендовать органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления) в Министерство экономического развития РФ документов и сведений, необходимых для государственной регистрации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) до 1 декабря 2015 г.
С учетом указанных нормативных актов все акты стратегического планирования, принятые как до 1 декабря 2015 г., так и после этой даты, должны содержаться в данном реестре. К сожалению, этого не произошло, что затрудняет как квалификацию, так и количественный подсчет актов стратегического планирования. К примеру, утвержденная Правительством 21 декабря 2021 г. Государственная стратегия противодействия распространению ВИЧ-инфекции в Российской Федерации на период до 2030 г. в самом акте прямо названа «документом стратегического планирования», который определяет цели, задачи и основные направления государственной политики Российской Федерации по предупреждению распространения хронического заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека. Однако в реестре документов стратегического планирования она отсутствует. Отсутствуют в реестре Стратегия развития станкоинструментальной промышленности на период до 2035 г., Стратегия развития иммунопрофилактики инфекционных болезней на период до 2035 г., Стратегия развития индустрии музыкальных инструментов и звукового оборудования на период до 2030 г. и многие другие утвержденные акты стратегического планирования.
Подчеркнем, что для документов стратегического планирования установлена обязательная государственная регистрация. Отсутствие такой регистрации по аналогии с регистрацией актов федеральных органов исполнительной власти в Минюсте России должно влечь запрет на вступление актов стратегического планирования в силу.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Афиногенов Д.А., Воронин В.В. Роль документов стратегического планирования: правовые аспекты // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 2. С. 14-15.
Бабич М.Е. Стратегическое планирование развития курортов Российской Федерации // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. № 3. С. 103-110.
Белянова А.М., Бирюков В.А., Черковец В.Н. Стратегическое планирование в условиях современной экономики России (материалы научного семинара по проблемам стратегического планирования) // Вестник Московского университета. Серия 6: Экономика. 2016. № 3. С. 141-158.
Букреев И.А. Стратегическое планирование развития предпринимательской деятельности в рекреационной сфере (на примере Республики Крым): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Симферополь: ФГАОУ ВО «Крымский федеральный университет им. В.И. Вернадского», 2020.
Говорухина Ю.В. Стратегия как правовой документ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород: ФГКОУ ВО «Нижегородская академия МВД», 2021.
Говорухина Ю.В. Стратегия как правовой документ: Дисс. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород: ФГКОУ ВО «Нижегородская академия МВД», 2021.
Домаков В.В., Матвеев В.В. Философские коллизии «стратегического планирования» и его правового обслуживания // Национальная безопасность и стратегическое планирование. 2020. № 2 (30). С. 17-28.
Душакова Л.А. Правовое обеспечение стратегического государственного управления (теоретико-методологические аспекты): Дисс. ... докт. юрид. наук. М.: РАНХиГС при Президенте РФ, 2020.
Захарцев С.И., Виноградова Е.В., Сальников В.П. Летаргия законопроектов: доктрина, практика, техника // Юридическая техника. 2023. № 17. С. 75-79.
Зозуля А.А. Доктринальные акты в сфере национальной безопасности: теоретико-правовой аспект // Современное право. 2021. № 5. С. 11-15.
Зозуля А.А. Доктринальные акты как инструменты правовой политики в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера // Сервис безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы. Мониторинг, предотвращение и ликвидация чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Материалы международной научно-практической конференции. СПб.: СПб. ун-т ГПС МЧС России, 2021. С. 463-468.
Ирошников Д.В., Нестеров С.В. Понятие и классификация концептуальных и доктринальных документов Российской Федерации // Правовая инициатива. 2013. № 7.
Исайкин Д.М. Документы программного характера, определяющие государственную национальную политику // Актуальные теоретические и практические вопросы развития юридической науки: общегосударственный и региональный аспекты. 2014. № 1. С. 159-169.
Кивленок Т.В. К вопросу о «нетрадиционных» нормативных правовых актах // Правовая политика и правовая жизнь. 2006. № 3(24).
Кивленок Т.В. Смешанные правовые акты. Владимир: Издательство Владимирского государственного педагогического университета, 2007.
Кириченко И.А, Гумеров Р.Р. Реализация национальных целей и стратегическое планирование: фактор управления рисками // Российский экономический журнал. 2019. № 6. С. 52-62.
Кононов Л.А. Роль официальных документов: концепций, доктрин и стратегий в политическом управлении Российской Федерации // Право и современные государства. 2017. № 2. С. 55-66.
Коростелев Н.Ю., Зиновьева Н.Б. Документы стратегического планирования в контексте Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Делопроизводство. 2015. № 1. С. 49-53.
Краснова И.О. Правовая природа и система актов государственной экологической политики // Актуальные проблемы российского права. 2022. Т. 17. № 1 (134). С. 164-177.
Любитенко Д.Ю. Правовая доктрина в системе источников российского права // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2010. № 4. С. 29-33.
Малько А.В., Гайворонская Я.В. Доктринальные акты как основные инструменты правовой политики // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2018. № 1. С. 4-25.
Мигущенко О.Н. Методологические основы предупреждения преступлений коррупционной направленности // Российский следователь. 2018. № 7. С. 58. С. 56-60.
Никчемная Е.А. Право как средство государственного стратегического планирования: Дисс. ...канд. юрид наук. М.: Московский новый юридический институт, 2012.
Пакет законодательной инициативы по организации национальной системы правовых актов в Российской Федерации / Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. М.: Научный эксперт, 2010.
Пакет законодательной инициативы по организации национальной системы правовых актов в Российской Федерации. М.: Научный эксперт, 2010.
Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие. М.: Юринформ-центр, 1999.
Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 1999.
Семёнов Е.В. Государственная научно-технологическая политика в современной России: замысел и реализация // Управление наукой: теория и практика. 2019. Т. 1. № 1. С. 51-71.
Семилетов С.И. Документы и документооборот как объекты правового регулирования: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М.: ИГП РАН, 2003.
Суд как субъект правовой политики / Под ред. А.В. Малько. М.: Юрлитинформ, 2014.
Тихон Е.А. Послания Президента РФ Федеральному Собранию как политико-правовой акт, определяющий стратегию России в области прав человека // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 16. С. 34-36.
Тишкина Т.М. Взаимосвязь стратегического планирования с другими видами планирования на местном уровне // Экономика: вчера, сегодня, завтра. 2019. Т. 9. № 11-2. С. 494-505.
Турганбаев А.О. Стратегическое планирование в государственном управлении: административно-правовое исследование: Дисс. ... канд. юрид. наук. М.: РАНХиГС при Президенте РФ, 2020.
Уткин В.А. Концепция модернизации уголовно-исполнительной системы как доктринальный политико-правовой акт // Вестник Томского государственного университета. 2018. № 431. С. 210-214.
Федорченко А.А. Концептуальное право: источник стратегического правового регулирования // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2016. № 3. С. 37-43.
Хабриева Т.Я. Стратегия социально-экономического развития России и модернизация законодательства // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М.: Эксмо, 2010.
REFERENCES
Afinogenov, D.A. and Voronin, V.V. (2014). Rol' dokumentov strategicheskogo plani-rovaniya: pravovye aspekty [The role of strategic planning documents: legal aspects]. Go-sudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie [State power and local self-government], 26, pp. 14-15. (in Russ.).
Babich, M.E. (2017). Strategicheskoe planirovanie razvitiya kurortov Rossiiskoi Federatsii [ Strategic planning for the development of resorts in the Russian Federation]. Imushchestvennye otnosheniya v Rossiiskoi Federatsii [Property relations in the Russian Federation], 3, pp. 103-110. (in Russ.).
Belyanova, A.M., Biryukov, V.A., Cherkovets, V.N. (2016). Strategicheskoe plani-rovanie v usloviyakh sovremennoi ekonomiki Rossii (materialy nauchnogo seminara po problemam strategicheskogo planirovaniya) [Strategic planning in the conditions of the modern Russian economy (materials of a scientific seminar on the problems of strategic planning)]. Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya 6: Ekonomika [Bulletin of Moscow University. Series 6: Economy], 3, pp.141-158. (in Russ.).
Bukreev, I.A. (2020). Strategicheskoe planirovanie razvitiya predprinimatel'skoi deya-tel'nosti v rekreatsionnoi sfere (na primere Respubliki Krym) [Strategic planning for the development of entrepreneurial activity in the recreational sphere (on the example of the Republic of Crimea)]. The Candidate of Legal Sciences Thesis' Abstract. Simferopol: Federal State Autonomous Educational Institution of Higher Education Crimean Federal University named after V.I. Vernadsky. (in Russ.).
Domakov, V.V. and Matveev, V.V. (2020). Filosofskie kollizii «strategicheskogo planirovaniya» i ego pravovogo obsluzhivaniya [Philosophical collisions of «strategic planning» and its legal service]. Natsional'naya bezopasnost' i strategicheskoe planirovanie [National Security and Strategic Planning], 2 (30), pp. 17-28. (in Russ.).
Dushakova, L.A. (2020). Pravovoe obespechenie strategicheskogogosudarstvennogo up-ravleniya (teoretiko-metodologicheskie aspekty) [Legal support of strategic public administration (theoretical and methodological aspects)]. The Doctor of Legal Sciences Thesis' Abstract. Moscow: RANEPA under the President of the Russian Federation. (in Russ.).
Fedorchenko, A.A. (2016). Kontseptual'noe pravo: istochnik strategicheskogo pravovogo regulirovaniya [Conceptual law: a source of strategic legal regulation]. Uchenye
trudy Rossiiskoi akademii advokatury i notariata [Scientific works of the Russian Academy of Advocacy and Notaries], 3, pp. 37-43. (in Russ.).
Govorukhina, Yu.V. (2021). Strategiya kakpravovoi dokument [Strategy as a legal document]. The Candidate of Legal Sciences Thesis' Abstract. N. Novgorod: Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs. (in Russ.).
Iroshnikov, D.V. and Nesterov, S.V. (2013). Ponyatie i klassifikatsiya kontseptual'nykh i doktrinal'nykh dokumentov Rossiiskoi Federatsii [The concept and classification of conceptual and doctrinal documents of the Russian Federation]. Pravovaya initsiativa [Legal Initiative], 7. (in Russ.).
Isaikin, D.M. (2014). Dokumenty programmnogo kharaktera, opredelyayushchie gosudarstvennuyu natsional'nuyu politiku [Documents of a program nature that determine the state national policy]. Aktual'nye teoreticheskie iprakticheskie voprosy razvitiya yuridicheskoi nauki: obshchegosudarstvennyi i regional'nyi aspekty [Topical theoretical and practical issues in the development of legal science: national and regional aspects], 1, pp. 159-169. (in Russ.).
Khabrieva, T.Ya. and Tikhomirov, Yu.A. eds. (2010). Khabrieva, T.Ya. Strategiya so-tsial'no-ekonomicheskogo razvitiya Rossii i modernizatsiya zakonodatel'stva [Strategy for the socio-economic development of Russia and the modernization of legislation]. Kon-tseptsii razvitiya rossiiskogo zakonodatel'stva [Concepts for the development of Russian legislation]. Moscow: Eksmo. (in Russ.).
Kivlenok, T.V. (2006). K voprosu o «netraditsionnykh» normativnykh pravovykh ak-takh [To the question of «non-traditional» normative legal acts]. Pravovayapolitika ipravovaya zhizn' [Legal policy and legal life], 3(24). (in Russ.).
Kivlenok, T.V. (2007). Smeshannyepravovye akty [Mixed legal acts]. Vladimir: Publishing house Vladimir State Pedagogical University. (in Russ.).
Kirichenko, I.A. and Gumerov, R.R. (2019). Realizatsiya natsional'nykh tselei i stra-tegicheskoe planirovanie: faktor upravleniya riskami [Implementation of National Goals and Strategic Planning: Risk Management Factor]. Rossiiskii ekonomicheskiizhurnal [Russian Economic Journal], 6, pp. 52-62. (in Russ.).
Kononov, L.A. (2017). Rol' ofitsial'nykh dokumentov: kontseptsii, doktrin i strategii v politicheskom upravlenii Rossiiskoi Federatsii [The role of official documents: concepts, doctrines and strategies in the political management of the Russian Federation]. Pravo isovremennyegosudarstva [Law and Modern States], 2, pp. 55-66. (in Russ.).
Korostelev, N. Yu. and Zinovieva, N.B. (2015). Dokumenty strategicheskogo planiro-vaniya v kontekste Federal'nogo zakona «O strategicheskom planirovanii v Rossiiskoi Federatsii» [Documents of strategic planning in the context of the Federal law «On strategic planning in the Russian Federation»]. Deloproizvodstvo [Deloproizvodstvo], 1, pp. 49-53. (in Russ.).
Krasnova, I.O. (2022). Pravovaya priroda i sistema aktov gosudarstvennoi ekolo-gicheskoi politiki [Legal nature and system of state environmental policy acts]. Aktual'nye problemy rossiiskogoprava [Actual problems of Russian law], 17 (1 (134)), pp. 164-177. (in Russ.).
Lyubitenko, D. Yu. (2010). Pravovaya doktrina v sisteme istochnikov rossiiskogo prava [Legal doctrine in the system of sources of Russian law]. Vestnik Volgogradskoi akademii
MVD Rossii [Bulletin of the Volgograd Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia], 4, pp. 29-33. (in Russ.).
Malko, A.V. and Gaivoronskaya, Ya.V. (2018). Doktrinal'nye akty kak osnovnye in-strumenty pravovoi politiki [Doctrinal acts as the main instruments of legal policy]. Pravo. Zhurnal Vysshei shkoly ekonomiki [Law. Journal of the Higher School of Economics], 1, pp. . 4-25. (in Russ.).
Malko, A.V. ed. (2014). Sud kak sub»ekt pravovoi politiki [Court as a subject of legal policy]. Moscow: Yurlitinform. (in Russ.).
Migushchenko, O.N. (2018). Metodologicheskie osnovy preduprezhdeniya prestu-plenii korruptsionnoi napravlennosti [Methodological bases for the prevention of corruption-related crimes]. Rossiiskii sledovatel' [Russian investigator], 7, pp. 56-60. (in Russ.).
Nikchemnaya, E.A. (2012). Pravo kak sredstvo gosudarstvennogo strategicheskogo pla-nirovaniya [Law as a means of state strategic planning]. The Candidate of Legal Sciences Thesis. Moscow: Moscow New Law Institute. (in Russ.).
(2010). Paket zakonodatel'noi initsiativy po organizatsii natsional'noi sistemy pravovykh aktov v Rossiiskoi Federatsii/ Tsentrproblemnogo analiza i gosudarstvenno-upravlencheskogo proektirovaniya [A package of legislative initiatives on the organization of the national system of legal acts in the Russian Federation / Center for Problem Analysis and State Management Design]. Moscow: Scientific expert. (in Russ.).
(2010). Paket zakonodatel'noi initsiativy po organizatsii natsional'noi sistemy pravovykh aktov v Rossiiskoi Federatsii [A package of legislative initiatives on the organization of the national system of legal acts in the Russian Federation]. Yakunin. M., 2010. (in Russ.).
(1999). Pravovye akty: uchebno-prakticheskoe i spravochnoeposobie [Legal acts: educational, practical and reference manual]. Moscow: Yuriinformtsentr. (in Russ.).
Raizberg, B.A., Lozovsky, L. Sh., Starodubtseva, E.B. (1999). Sovremennyi ekonomi-cheskii slovar' [Modern economic dictionary]. Moscow: INFRA-M. (in Russ.).
Semiletov, S.I. (2003). Dokumenty i dokumentooborot kak ob"ekty pravovogo reguliro-vaniya [Documents and workflow as objects of legal regulation]. The Candidate of Legal Sciences Thesis' Abstract. Moscow: Institute of State and Law of the RAS. (in Russ.).
Semyonov, E.V. (2019). Gosudarstvennaya nauchno-tekhnologicheskaya politika v sovremennoi Rossii: zamysel i realizatsiya [State science and technology policy in modern Russia: concept and implementation]. Upravlenie naukoi: teoriya ipraktika [Management of science: theory and practice], 1 (1), pp. 51-71. (in Russ.).
Tikhon, E.A. (2007). Poslaniya Prezidenta RF Federal'nomu Sobraniyu kak poli-tiko-pravovoi akt, opredelyayushchii strategiyu Rossii v oblasti prav cheloveka [Messages of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly as a political and legal act that determines the strategy of Russia in the field of human rights]. Konstitutsion-noe i munitsipal'noepravo [Constitutional and municipal law], 16, pp. 34-36. (in Russ.).
Tishkina, T.M. (2019). Vzaimosvyaz' strategicheskogo planirovaniya s drugimi vidami planirovaniya na mestnom urovne [The relationship of strategic planning with other types of planning at the local level]. Ekonomika: vchera, segodnya, zavtra [Economics: yesterday, today, tomorrow], 9, 11-2, pp. 494-505. (in Russ.).
Turganbaev, A.O. (2020). Strategicheskoeplanirovanie vgosudarstvennom upravlenii: administrativno-pravovoe issledovanie [Strategic planning in public administration: administrative and legal research]. The Candidate of Legal Sciences Thesis. Moscow: RANEPA under the President of the Russian Federation. (in Russ.).
Utkin, V.A. (2018). Kontseptsiya modernizatsii ugolovno-ispolnitel'noi sistemy kak dok-trinal'nyi politiko-pravovoi akt [The concept of modernization of the penitentiary system as a doctrinal political and legal act]. Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta [Bulletin of the Tomsk State University], 431, pp. 210-214. (in Russ.).
Zakhartsev, S.I., Vinogradova, E.V., Salnikov, V.P. (2023). Letargiya zakonoproek-tov: doktrina, praktika, tekhnika [Lethargy of bills: doctrine, practice, technique]. Yuridi-cheskaya tekhnika [Legal technique], 17, pp. 75-79. (in Russ.).
Zozulya, A.A. (2021). Doktrinal'nye akty v sfere natsional'noi bezopasnosti: teore-tiko-pravovoi aspekt [Doctrinal Acts in the Sphere of National Security: Theoretical and Legal Aspect]. Sovremennoe pravo [Modern Law], 5, pp. 11-15. (in Russ.).
Zozulya, A.A. (2021). Doktrinal'nye akty kak instrumenty pravovoi politiki v sfere zashchity naseleniya i territorii ot chrezvychainykh situatsii prirodnogo i tekhnogenno-go kharaktera [Doctrinal acts as instruments of legal policy in the field of protecting the population and territories from natural and man-made emergencies]. In: Servis bezopas-nosti v Rossii: opyt, problemy, perspektivy. Monitoring, predotvrashchenie i likvidatsiya chrez-vychainykh situatsii prirodnogo i tekhnogennogo kharaktera: Materialy mezhdunarodnoi nauchno-prakticheskoi konferentsii [Security Service in Russia: experience, problems, prospects. Monitoring, prevention and liquidation of natural and man-made emergencies: mater. int. scientific-practical. conf.]. Saint Petersburg: SPb. State Fire Service of the Ministry of Emergency Situations of Russia, pp. 463-468. (in Russ.).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Мамяшева Диана Рафисовна — судья Арбитражного суда Саратовской области.
AUTHOR'S INFO
Diana R. Mamyasheva — Judge of the Arbitration Court of the Saratov Region.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:
Мамяшева Д.Р. Понятие и признаки актов стратегического планирования // Труды Института государства и права РАН / Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS. 2023. Т. 18. № 4. С. 78-107. DOI: 10.35427/2073-4522-2023-18-4-mamyasheva
FOR CITATION:
Mamyasheva, D.R. (2023) The Concept and Features of Strategic Planning Acts. Trudy Instituta gosudarstva i prava RAN — Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS, 18(4), pp. 78-107. DOI: 10.35427/2073-4522-2023-18-4-mamyasheva
