CC BY
26g £2 УДК 346.62 ББК 67.402+65.054
_Q |—
| ^ ЛОГВЕНЧЕВА АНАСТАСИЯ ОЛЕГОВНА
^ =i аспирант, ассистент кафедры финансового права Московского
государственного юридического университета g 2 имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
Ц S e-mail: alogvencheva@gmail.com
S i= Научный руководитель:
1 ^ АРЗУМАНОВА ЛАНА ЛЬВОВНА
^ ^ доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры
<| ^ финансового права Московского государственного
£ 2 юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
L.U
! РИСКИ
В СТРАТЕГИЧЕСКОМ ПЛАНИРОВАНИИ И В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ: ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
RISKS IN STRATEGIC PLANNING AND IN THE BUDGETARY SPHERE: FEATURES OF LEGAL REGULATION
ANASTASIA O. LOGVENCHEVA
Postgraduate Student, Assistant of the Department of Financial Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) e-mail: alogvencheva@gmail.com
Scientific supervisor: LANA L.ARZUMANOVA
Doctor of Law, Associate Professor, Professor of the Department of Financial Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
Аннотация. Актуальность представленной научной работы обусловлена тем, что, несмотря на основополагающую роль риска как элемента стратегического планирования, осуществление которого, в свою очередь, тесно взаимосвязано с реализацией бюджетной политики, правовое регулирование рисков в указанных сферах остается фрагментарным.
Цель исследования выражается в комплексном анализе положений Федеральных законов, актов стратегического планирования и актов государственных органов субъектов РФ для последующего решения проблемы описания и классификации рисков в стратегическом планировании и в бюджетной сфере.
Abstract. The relevance of the presented scientific work is due to the fact that despite the fundamental role of risk as an element of strategic planning, the implementation of which, in turn, is closely interrelated with the implementation of budget policy, the legal regulation of risks in these areas remains fragmented.
The purpose of the study is a comprehensive analysis of the provisions of Federal laws, strategic planning acts and acts of state bodies of the constituent entities of the Russian Federation for the subsequent solution of the problem of describing and classifying risks in strategic planning and in the budgetary sphere.
Помимо введения и заключения предлагаемый научный труд включает две части, которые соответственно посвящены анализу правовых основ установления рисков в документах стратегического планирования и в Бюджетном кодексе РФ.
Основным методом исследования выступает формально-юридический, применение которого позволило представить следующие выводы:
— определить прогнозирование в качестве одной из стадий стратегического планирования, выражающейся в выявлении и предупреждении рисков;
— выявить факторы, обуславливающие взаимосвязь стратегического планирования и бюджетной политики;
— установить отсутствие легального закрепления единой системы рисков в актах стратегического планирования федерального уровня;
— классифицировать виды рисков, возникающих при управлении государственным долгом субъекта РФ.
Ключевые слова: стратегическое планирование, прогнозирование, документ стратегического планирования, стратегия, послание Президента РФ Федеральному Собранию, прогноз социально-экономического развития, бюджетный прогноз, риск, бюджетный риск, бюджетное законодательство, государственный долг, субъект РФ.
In addition, to the introduction and conclusion, the proposed scientific work includes two parts, which are respectively devoted to the analysis of the legal basis for establishing risks in strategic planning documents and in the Budget Code of the Russian Federation.
The main method of research is formal legal, the application of which makes it possible to present the following conclusions:
— to define forecasting as one of the stages of strategic planning that expresses in the identification and prevention of risks;
— to identify the factors that determine the relationship between strategic planning and budget policy;
— to establish the absence of a legal consolidation of a unified risk system in the federal strategic planning acts;
— to classify the kinds of risks that arises in the management of the public debt of the constituent entities of the Russian Federation. Keywords: strategic planning, forecasting,
strategic planning document, strategy, Presidential Address to the Federal Assembly, forecast of socio-economic development, budget forecast, risk, budget risk, budget legislation, public debt, constituent entity of the Russian Federation.
ВВЕДЕНИЕ
Деятельность любого государства характеризуется плановостью, которая выражается в определении целей и задач с учетом возникновения рисков их достижения. Обозначенный процесс, результатом которого служат соответствующие акты, именуется стратегическим планированием, правовые основы осуществления которого нашли отражение в Федеральном законе от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ1 (далее — Закон № 172-ФЗ).
Как и любая процессуальная деятельность, стратегическое планирование выра-
1 Федеральный закон от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»// СЗ РФ. — 2014. — № 26 (ч. I). — Ст. 3378.
жается в последовательной смене стадий, перечень которых можно представить по результатам анализа дефиниции, установленной в п. 1 ст. 3 Закона № 172-ФЗ:
— целеполагание, подразумевающее как формулирование целей, так и разработку приоритетов;
— прогнозирование, выражающееся в выявлении и описании рисков и угроз, возникающих в определенных сферах;
— планирование, заключающееся в формировании и реализации предусмотренных в законодательстве планов;
— программирование, предполагающее составление и исполнение государственных и муниципальных программ.
CK CJ
CD О CD ш
CD CD
^ pz
СЭ -a
Примечательно, что двум заключительным этапам в Законе № 172-ФЗ уделено значительное внимание, что выражается как в легальном закреплении в ст. 3 Закона № 172-ФЗ терминов «план деятельности федерального органа исполнительной власти», «государственная программа РФ», «государственная программа субъекта РФ» и «муниципальная программа», так и в классификации указанных актов и раскрытии их содержания в ст. 28, 29 и 31 Закона № 172-ФЗ.
В свою очередь, правовое регулирование первых двух стадий — целеполагания и прогнозирования — характеризируется фрагментарностью. При этом, особый интерес вызывает именно прогнозирование, что обусловлено его содержанием, которое заключается в установлении рисков. Несмотря на неоднократное упоминание рисков как обязательного элемента некоторых документов стратегического планирования, в Законе № 172-ФЗ дефиниция указанного термина не раскрыта.
Не ставя цели выявления признаков и последующего формулирования определения обозначенной категории, в рамках данного исследования представляется необходимым провести анализ рисков, отраженных в основополагающих актах стратегического планирования. Такое исследование предлагается совместить с изучением правового регулирования рисков в бюджетной сфере. Выбор указанного направления объясняется тесной взаимосвязью бюджетной политики и стратегического планирования, что выражается в следующих аспектах.
Во-первых, при описании предмета регулирования Закона № 172-ФЗ отмечена важность определения правовых основ как стратегического планирования в целом, так и установления механизма координации стратегического управления и бюджетной политики. Помимо этого, в п. 1 ст. 8 Закона № 172-ФЗ согласование деятельности
органов государственной власти в обозначенной сфере названо в качестве одной из основных задач стратегического планирования.
Во-вторых, в ч. 3 ст. 11 Закона № 172-ФЗ представлена классификация документов стратегического планирования, принимаемых на федеральном уровне. В частности, выделена группа актов, которые разрабатываются в рамках прогнозирования, которое, как было отмечено ранее, направлено на выявление рисков в определенной области. Непосредственно взаимосвязь бюджетной политики и стратегического планирования наиболее ярко выражена в двух документах.
Первый — Прогноз социально-экономического развития РФ, который принимается как на среднесрочный2, так и на долгосрочный период3. Содержание Прогноза раскрыто в п. 23 ст. 3 и ч. 2 ст. 24 Закона № 172-ФЗ, а порядок его составления и уточнения описан в Постановлении Правительства РФ от 11.11.2015 г. № 12184. Тем не менее, основное назначение данного акта можно установить, лишь обратившись к п. 2 ст. 172 Бюджетного кодекса РФ5 (далее — БК РФ), согласно которому Прогнозы социально-экономического развития выступают основой для составления проектов бюджетов всех уровней. Из этого следует обязательность уточнения основных характеристик проектов бюджетов при их составлении и рассмотрении в случае изменения Прогнозов. Данные нормы конкретизиро-
«Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» (разработан Минэкономразвития РФ) // URL: http://www. economy.gov.ru (дата обращения: 25.07.2022). «Прогноз долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации на период до 2030 года» (разработан
Минэкономразвития РФ) // URL: http://www.economy.gov.ru (дата обращения: 25.07.2022).
Постановление Правительства РФ от 11.11.2015 г. № 1218 «О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период» // СЗ РФ. - 2015. - № 46. - Ст. 6398. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.
ваны в п. 2 и 3 Постановления Правительства РФ от 24.03.2018 г. № 3266, согласно которым показатели Прогноза социально-экономического развития РФ выступают основой при составлении прогноза доходов федерального бюджета, а также учитываются при расчете предельных базовых бюджетных ассигнований.
Второй акт, отражающий влияние стратегического планирования на определение основных направлений бюджетной политики, именуется Бюджетным прогнозом и по аналогии с предыдущим документом разрабатывается как на уровне РФ в целом, так и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Порядок составления и утверждения указанных актов установлен в ст. 170.1 БК РФ, в которой представлено краткое описание их содержания, однако без упоминания необходимости выявления рисков. Данная норма конкретизирована в Постановлении Правительства РФ от 31.08.2015 г. № 9147, которое закрепляет закрытый перечень информации, обязательной к включению в Бюджетный прогноз РФ на долгосрочный период или в обосновывающие его материалы. Описанное положение реализовано непосредственно в Бюджетном прогнозе РФ на период до 2036 г.8, в котором установлены риски доходной и расходной частей бюджетов бюджетной системы РФ, по результатам системного анализа которых определены риски несбалансированности бюджетов. Однако, несмотря на обозначенную детализацию рисков в бюджетной сфере в рамках
Постановление Правительства РФ от 24.03.2018 г. № 326 «Об утверждении Правил составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2018. — № 14. — Ст. 1976.
Постановление Правительства РФ от 31.08.2015 г. № 914 «О бюджетном прогнозе Российской Федерации на долгосрочный период» // СЗ РФ. — 2015. — № 37. — Ст. 5138 Распоряжение Правительства РФ от 29.03.2019 г. № 558-р «Об утверждении Бюджетного прогноза Российской Федерации на период до 2036 года» // СЗ РФ. — 2019. — № 14 (ч. IV). — Ст. 1602.
Бюджетного прогноза РФ, представляется необходимым уделить внимание вопросу правового регулирования рисков в основополагающем источнике бюджетного права — в БК РФ.
Помимо этого, для обоснования необходимости представления подробного научного анализа особенностей правового регулирования рисков в стратегическом планировании и в бюджетной сфере предлагается обратиться к доктринальным источникам.
Во-первых, несмотря на признание рисков в качестве основополагающего элемента, обязательного для отражения в соответствующих актах, при исследовании правовых основ стратегического планирования в целом [1, с. 11-13; 2, с. 8-12; 3, с. 15-22] и прогнозирования в частности [4, с. 20-25; 5, с. 11-13], ученые не уделяют достаточного внимания ни вопросу определения рисков, ни вопросу их классификации.
Во-вторых, несмотря на установление в п. 13 ст. 107.1 БК РФ лишь одного из видов бюджетных рисков, а именно рисков, свойственных процессу управления государственным долгом субъекта РФ, исследование которых представлено далее, обозначенный вид рисков до сих пор не выступал предметом изучения в науке финансового права ни в рамках анализа правовых основ управления государственным долгом [6, с. 8-10; 7, с. 7-9; 8, с. 19-27; 9, с. 9-10; 10, с. 10-20], ни в рамках анализа правового регулирования бюджетных рисков [11, с. 8-12].
Таким образом, закрепление категории «риск» в документах стратегического планирования и в БК РФ, а также неисследо-ванность данного термина в юридической науке, обуславливают необходимость преимущественного применения формально-юридического метода.
6
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РИСКОВ В ДОКУМЕНТАХ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
Как было отмечено ранее, в ч. 3 ст. 11 Закона № 172-ФЗ документы стратегического планирования классифицированы по критерию уровня разработки, в связи с чем выделены федеральные, региональные и местные акты. В свою очередь, в каждой группе проведено дополнительное разделение в зависимости от стадии стратегического планирования, к числу которых относятся: целеполагание, прогнозирование, планирование и программирование. Анализ правового регулирования рисков предлагается провести на основе документов стратегического планирования, утвержденных на федеральном уровне в рамках целеполагания.
Первым таким актом выступает ежегодное Послание Президента РФ Федеральному Собранию (далее — Послание), фундаментальный характер которого заключается в том, что оно представляет собой анализ ситуации в РФ в целом, что, в свою очередь, выражается в описании основных направлений как внешней, так и внутренней политики РФ. Основополагающий характер Послания, с одной стороны, обуславливает отсутствие законодательно установленной структуры, а, с другой стороны, свидетельствует о его особой значимости для разработки иных актов стратегического планирования.
В целях данного исследования предлагается уделить особое внимание Посланиям, озвученным 20.02.2019 г.9, 15.01.2020 г.10 и 21.04.2021 г.11, изучение которых позволяет отметить возможность отражения рисков различной степени значимости и различных сфер государственного управления
9 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от
20.02.2019 г. // РГ. — 2019. — № 38
10 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от
15.01.2020 г. // РГ. — 2020. — № 7.
11 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от
21.04.2021 г. // РГ. — 2021. — № 87.
в рамках одного Послания. В частности, в Послании от 20.02.2019 г. назван риск, который можно отнести к числу социально-экономических, поскольку он выражается в снижении уровня благосостояния семьи в связи с рождением и воспитанием детей.
Второй особенностью определения рисков в Посланиях является описание мероприятий по их предупреждению и устранению. Так, с целью преодоления указанного риска были предложены меры поддержки семей с детьми. Тем не менее, некоторые подобные поручения исполняются ненадлежащим образом, в связи с чем определенные вопросы находят повторное отражение в последующих Посланиях. В качестве примера можно указать на обозначенный в Послании от 20.02.2019 г. риск ведения предпринимательской деятельности, который выражается в вероятности безосновательного привлечения предпринимателя к административной или уголовной ответственности. В целях поиска правовых механизмов для минимизации вероятности возникновения подобных ситуаций были запрошены предложения Верховного Суда РФ и Генерального прокурора РФ. Однако, несмотря на указанные поручения, обозначенный риск упомянут и в Послании от 15.01.2020 г.
В заключение исследования особенностей установления рисков в основополагающих актах стратегического планирования представляется необходимым обратиться к Посланию от 21.04.2021 г., в котором выделены две группы рисков. Первая объединяет возможные проблемы в сфере здравоохранения, особое внимание к которым было обусловлено продолжавшейся пандемией коронавирусной инфекции. В Послании к данной группе отнесены лишь два риска: возможность заражения, а также вероятность обострения хронических заболеваний в условиях приостановления планового приема пациентов медицинскими организациями. В отличие от этого, вторая группа
вопросов связана с предпринимательском деятельностью: исчерпывающий перечень подобных рисков в Послании не представлен, однако особо выделены риски инвестирования, для устранения которых необходимо законодательно закрепить новые механизмы подобной деятельности.
Проведенное исследование позволяет сделать вывод о невозможности проведения классификации на основе указанного документа, однако можно предположить, что выделенные риски конкретизированы в иных принятых в рамках целеполагания актах стратегического планирования федерального уровня, перечень которых представлен в п. 1 ч. 3 ст. 11 Закона № 172-ФЗ:
— Стратегия социально-экономического развития РФ;
— Стратегия национальной безопасности РФ;
— Стратегия научно-технологического развития РФ.
В первой из названных Стратегий традиционно обозначены цели социально-экономического развития РФ, а также оказывающие влияние на процесс их достижения факторы, к числу которых относятся и риски. Так, обратившись к последней утвержденной Стратегии, которая именуется Стратегией социально-экономического развития РФ с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 г.12, можно обнаружить неоднократное упоминание различных рисков, которые, с одной стороны, не могут быть классифицированы с использованием единого критерия, а, с другой стороны, непосредственно или опосредованно связаны с изменением климата. В частности, возникновение таких проблем, как экстремальные погодные явления и деградация экосистем, прямо обусловлено климатическими факторами. В то же время, обозначенный в Стратегии риск обеспече-
ния безопасности и устойчивого развития объясняется климатическими изменениями лишь опосредованно — в силу влияния указанных обстоятельств на антропогенные и естественные системы.
Помимо этого, в указанном документе представлены два сценария социально-экономического развития РФ — инерционный и интенсивный. В рамках первого из сценариев сформирован перечень рисков, которые, хотя и не названы социально-экономическими, но, исходя из их содержания, могут быть признаны такими:
— уменьшение доходов бюджета вследствие сокращения экспорта ресурсов, являющихся энергоносителями;
— сокращение доли в мировом валовом внутреннем продукте;
— недостаточная эффективность экспортно-сырьевого направления развития;
— отставание в процессе создания новых технологий в области энергосбережения;
— ухудшение условий привлечения инвестиций;
— отток человеческого капитала;
— повышение показателей безработицы;
— замедление роста доходов населения. Примечательно, что в силу того, что в
рамках инерционного подхода возможно появление обозначенных рисков, в Стратегии предложено основываться на интенсивном подходе, для которого перечень рисков не установлен.
В отличие от предыдущего акта, в соответствии с ч. 3 ст. 18 Закона № 172-ФЗ содержание Стратегии национальной безопасности РФ13 не подразумевает описание и оценку рисков. Тем не менее, в Стратегии установлено, что национальные интересы РФ обеспечиваются посредством реализации стратегических национальных приоритетов, перечень которых представлен в п. 26 Стратегии. В свою очередь, для
12 Распоряжение Правительства РФ от 29.10.2021 г. № 3052-р «Об
утверждении стратегии социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года» // СЗ РФ. — 2021. — № 45. — Ст. 7556.
! Указ Президента РФ от 02.07.2021 г. № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2021. — № 27 (ч. II). — Ст. 5351.
CK CJ
CD О CD ш
CD CD
^ pz
CD -a
каждого из приоритетов определены цели и задачи, исследование которых позволяет выявить несколько видов рисков.
Так, в Стратегии указано, что осуществление мероприятий, направленных на защиту населения РФ, среди прочего, подразумевает формирование системы мониторинга биологических рисков, которая направлена на их предупреждение и устранение. Однако конкретные виды биологических рисков, подлежащих выявлению, в Стратегии не перечислены.
Следующая группа рисков — экологические риски — выделена в рамках приоритета экологической безопасности и рационального природопользования. Однако, по аналогии с биологическими рисками, содержание данной проблемы не раскрыто.
Помимо этого, особый интерес вызывает указание на возможность возникновения риска применения ядерного оружия, который, однако, не связан ни с приоритетом защиты населения РФ, ни с приоритетом экологической безопасности: устранение подобного риска считается одной из задач внешней политики РФ, которая направлена на обеспечение стратегической стабильности и международного сотрудничества.
В заключение рассмотрения вопросов национальной безопасности РФ, необходимо обратить внимание на сферу обеспечения экономической безопасности, правовое регулирование которой примечательно в силу следующих обстоятельств.
Во-первых, в Стратегии в качестве единственного риска экономической безопасности названа проблема увеличения долговой нагрузки на физических лиц, возникновение которой обусловлено ростом объемов кредитования.
Во-вторых, в Стратегии указано на важность совершенствования экономической политики в целях обеспечения экономической безопасности. Одним из способов развития данного направления признается внедрение риск-ориентированного подхода.
Структура третьего акта стратегического планирования федерального уровня — Стратегии научно-технологического развития РФ14, схожа со структурой ранее исследованной Стратегии социально-экономического развития РФ. В частности, одним из обязательных элементов Стратегии выступает описание препятствующих полноценному научно-технологическому развитию рисков, конкретные виды которых не установлены.
Так, в п. 11 Стратегии перечислены недостатки, свойственные научной деятельности на современной этапе, а в п. 12 обозначено, что указанные негативные факторы создают два вида рисков. Первый — риски отставания от государств, являющихся лидерами в части внедрения современных технологий. Другой риск выражается в обесценивании внутренних инвестиций в научную деятельность. Помимо этого, в Стратегии отмечены последствия возникновения указанных проблем — снижение конкурентоспособности РФ и появление угроз для национальной безопасности РФ, что, в свою очередь, препятствует увеличению доходов граждан и укреплению государственного суверенитета.
В завершение исследования данного акта необходимо обратить внимание на те риски, которые включены в перечень «больших вызовов» для общества и государства. Примечательно, что в Стратегии также обозначены причины возникновения подобных рисков. В частности, риск появления новых и возврата исчезнувших инфекций обусловлен старением населения, которое, в свою очередь, объясняется демографическим переходом, а возникновение иных рисков для жизни и здоровья граждан связано с существенным увеличением антропогенных нагрузок на окружающую среду.
14 Указ Президента РФ от 01.12.2016 г. № 642 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2016. — № 49. — Ст. 6887.
CK CJ
CD О CD ш
CD CD
^ pz
СЭ -a
Помимо этого, к числу «больших вызовов» относятся технологические риски в агропромышленном комплексе, снижению вероятности появления которых уделено особое внимание в силу важности обеспечения как продовольственной независимости РФ, так и конкурентоспособности российской продукции на продовольственных рынках.
Из всего вышесказанного следует, что, несмотря на основополагающую роль риска как элемента прогнозирования, выступающего одной из стадий стратегического планирования, в утвержденных на федеральном уровне актах, к числу которых относятся Послания Президента РФ Федеральному Собранию, а также Стратегии социально-экономического развития РФ, национальной безопасности РФ и научно-технологического развития РФ, единой системы рисков, подлежащих выявлению и предупреждению, не сформировано.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РИСКОВ В БЮДЖЕТНОМ КОДЕКСЕ РФ
Исследование правовых основ установления рисков в БК РФ представляется возможным начать с указания на факт двойственности такого регулирования. С одной стороны, несмотря на то, что БК РФ выступает фундаментальным источником бюджетного права, среди его норм отсутствует дефиниция категории «бюджетный риск». С другой стороны, термин «риск» упоминается в п. 13 ст. 107.1 БК РФ, в котором определено содержание Основных направлений государственной долговой политики субъекта РФ (далее — Основные направления). Одним из обязательных элементов Основных направлений выступает анализ рисков для бюджета соответствующего субъекта РФ. Однако сфера возможного проявления указанных проблем корреспондирует содержанию Основных направлений, в силу чего строго ограничена: выявлению и предупреждению подлежат лишь риски, возни-
кающие при управлении государственным долгом субъекта РФ.
Учитывая отсутствие в федеральном законодательстве правовых норм, детализирующих положения п. 13 ст. 107.1 БК РФ, в целях определения конкретных видов рисков, которые возникают при управлении государственным долгом, представляется необходимым обратиться к актам, устанавливающим Основные направления на уровне отдельных субъектов РФ.
Так, по результатам анализа Основных направлений государственной долговой политики на 2022 г. и плановый период 2023 и 2024 гг. четырнадцати субъектов РФ, представляющих все федеральные округа, установлено отсутствие единого подхода к описанию подобных рисков, однако выявлены две основные тенденции.
Первый вариант регулирования выражается в закреплении рисков, непосредственно связанных с процессом управления государственным долгом соответствующего субъекта РФ15.
К числу таких вероятных проблем относится риск рефинансирования. В соответствии с п. 2 ст. 168.4 БК РФ объемы и условия привлечения средств для рефинансирования государственного долга должны быть определены в проекте плана восстановления платежеспособности субъекта РФ, однако сама категория «рефинансирование» в БК РФ не раскрыта. Тем не менее, обозначенный термин описан в Основных направлениях: под рефинансированием понимается осуществление новых заимство-
15 Постановление Правительства Нижегородской области от 28.10.2021 г. № 957 «Об утверждении Основных направлений государственной долговой политики Нижегородской области на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» // www. pravo.gov.ru: Постановление Правительства Ивановской области от 19.08.2021 г. № 378-п «Об утверждении основных направлений государственной долговой политики Ивановской области на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» // www.pravo.gov.ru: Постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 26.08.2021 г. № 295 «Об утверждении основных направлений долговой политики Республики Саха (Якутия) на 2022 год и плановый период 2023 и 2024 годов» // www. pravo.gov.ru: Распоряжение главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 30.11.2021 г. № 328-р «Об утверждении основных направлений долговой политики Краснодарского края на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» // СПС «Гарант».
вании для погашения ранее появившихся, в связи с чем риск рефинансирования подразумевает невозможность проведения такоИ процедуры.
Следующий риск из указанной группы именуется процентным. Традиционно в Основных направлениях представлено широкое понимание указанного риска: возможность значительного увеличения процентных ставок для государственных заимствований, следствием которого выступает увеличение расходов для обслуживания государственного долга субъекта РФ. Однако в актах некоторых субъектов РФ16 термин «процентный риск» используется в узком смысле и соответственно означает риск повышения процентных ставок до уровня, при котором рыночная стоимость выпущенных государственных ценных бумаг значительно превысит стоимость других видов государственных заимствований.
Заключительный риск в рамках данной группы — операционный, предполагающий вероятность возникновения убытков в связи с появлением следующих обстоятельств:
— допущение ошибок в порядке привлечения государственных заимствований;
— нарушение норм БК РФ в процессе управления государственным долгом;
— возникновение технических сбоев в расчетных и информационных системах.
В завершение рассмотрения первой концепции определения рисков управления государственным долгом необходимо отметить, что в БК РФ термин «ликвидность» применяется лишь при регулировании некоторых отношений в части предоставления государственных гарантий. Тем не менее, в Основных направлениях отдельных субъектов РФ17 отмечен риск ликвидности, вы-
16 Постановление Правительства Магаданской области от 21.09.2021 г. № 712-пп «Об утверждении основных направлений долговой политики Магаданской области на 2022 год и плановый период 2023 и 2024 годов» // www.pravo.gov.ru; Распоряжение Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 10.11.2021 г. № 438-р «Об утверждении основных направлений государственной долговой политики Республики Северная Осетия-Алания на 2022 год и плановый период 2023 и 2024 годов»// www.pravo.gov.ru.
17 Распоряжение Правительства Ставропольского края от
30.08.2021 г. № 338-рп «Об утверждении основных направле-
ражающийся в возможном отказе кредитных организаций предоставлять средства, что влечет недополучение источников для покрытия дефицита бюджета.
В противоположность этому, в актах других субъектов РФ18 представлен иной подход к описанию вопросов управления государственным долгом: наряду с ранее рассмотренными рисками отмечена проблема уменьшения доходов и увеличения расходов, что, в свою очередь, приводит к увеличению дефицита бюджета. Основываясь на нормах ст. 33 БК РФ, устанавливающей принцип сбалансированности бюджетов, и п. 3 ст. 113 БК РФ, в соответствии с которым долговые обязательства субъекта РФ учитываются в составе источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ, можно сделать вывод о возможности отнесения вышеназванных обстоятельств к числу рисков управления государственным долгом. Однако возможное влияние указанных факторов опосредовано ситуацией возникновения дефицита бюджета и необходимостью его последующего финансирования.
При составлении Основных направлений уполномоченные органы отдельных субъектов РФ19, взяв за основу обозначенную зависимость размера государственного долга
ний долговой политики Ставропольского края на 2022 год и плановый период 2023 и 2024 годов» // СПС «КонсультантПлюс» Постановление Правительства Московской области от 22.10.2021 г. № 1054/35 «Об утверждении основных направлений государственной долговой политики Московской области на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» // www. pravo.gov.ru; Распоряжение Правительства Иркутской области от 21.10.2021 г. № 632-рп «Об основных направлениях государственной долговой политики Иркутской области на 2022 год и плановый период 2023 и 2024 годов» // URL: https://www.ogirk.ru/ pravo/wp-content/uploads/2021/10/632-%D1%80%D0%BRpdf (дата обращения: 25.07.2022); Постановление Совета министров Республики Крым от 27.10.2021 г. № 638 «Об утверждении долговой политики Республики Крым на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» // www.pravo.gov.ru. Постановление Правительства Белгородской области от 04.10.2021 г. № 442-пп «Об утверждении основных направлений долговой политики Белгородской области на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» // www.pravo.gov.ru; Распоряжение Правительства Чеченской Республики от 21.12.2021 г. № 486-р «Об основных направлениях долговой политики Чеченской Республики на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» // URL: https://chechnya.gov.ru/ wp-content/uploads/documents/486-r-1.pdf (дата обращения: 25.07.2022); Постановление Правительства Свердловской области от 25.11.2021 г. № 826-ПП «Об утверждении основных направлений государственной долговой политики Свердловской области на 2022 год и плановый период 2023 и 2024 годов» // www.pravo.gov.ru.
19
от объема дефицита бюджета, который, в свою очередь, обусловлен величиной полученных доходов и произведенных расходов, в числе рисков называют конкретные обстоятельства, влияющие на данную величину. Так, особый интерес вызывает установление в Основных направлениях налоговых рисков, которые выражаются как в невозможности полноценного планирования объемов доходов от конкретных налогов, так и в изменениях налогового законодательства, влекущих уменьшение доли поступлений. Помимо этого, в качестве примера обстоятельств, влияющих на объем поступления и расходования бюджетных средств, можно отметить риск изменения санитарно-эпидемиологической обстановки, в том числе в связи с распространением корона-вирусной инфекции.
В заключение представляется необходимым обратить внимание на следующее обстоятельство: в отличие от ранее исследованных актов, в Основных направлениях Санкт-Петербурга20 выделен лишь риск дефолта, возможность возникновения которого обусловлена механизмом управления государственным долгом. Поскольку в БК РФ термин «дефолт» не используется, данная категория раскрыта в указанном акте субъекта РФ: под дефолтом понимается неисполнение долговых обязательств в определенный срок и в полном размере.
Таким образом, несмотря на отсутствие законодательного закрепления дефиниции категории «бюджетный риск», БК РФ устанавливает обязательность определения рисков управления государственным долгом в рамках формирования Основных направлений государственной долговой политики субъектов РФ. Исследование указанных актов позволяет выделить два основных вида
20 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 14.09.2021 г. № 669 «Об утверждении Основных направлений государственной долговой политики Санкт-Петербурга на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» // СПС «КонсультантПлюс».
рисков. Первая группа объединяет риски, непосредственно связанные с процессом управления государственным долгом субъекта РФ: операционный и процентный риски, а также риски рефинансирования и ликвидности. Риски второго вида оказывают лишь опосредованное влияние на объем государственного долга. К числу таких рисков относятся: увеличение дефицита бюджета субъекта РФ, а также причины его формирования — конкретные факторы, обуславливающие уменьшение доходов и увеличение расходов.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итог исследования положений Федерального закона от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ, актов стратегического планирования, принятых на федеральном уровне в рамках целеполагания, а также Бюджетного кодекса РФ и актов государственных органов субъектов РФ, утверждающих Основные направления государственной долговой политики, можно предложить некоторые выводы.
Во-первых, будучи процессуальной деятельностью, стратегическое планирование подразумевает последовательную смену стадий — целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования. Второй из названных этапов выражается в выявлении и предупреждении рисков, однако дефиниция категории «риск» для целей стратегического планирования законодательно не установлена.
Во-вторых, положения, отраженные в отдельных документах стратегического планирования, оказывают существенное влияние на определение основных направлений проведения бюджетной политики. В частности, показатели Прогноза социально-экономического развития РФ выступают основой при составлении прогноза доходов федерального бюджета и при расчете предельных базовых бюджетных ассигнований.
CK CJ
CD О CD ш
CD CD
^ pz
CD -a
Другой акт стратегического планирования — Бюджетный прогноз РФ на долгосрочный период — содержит описание рисков доходной и расходной частей бюджетов, а также несбалансированности бюджетов.
В-третьих, в утвержденных на федеральном уровне актах стратегического планирования, к числу которых относятся Послания Президента РФ Федеральному Собранию, а также Стратегии социально-экономического развития РФ, национальной безопасности РФ и научно-технологического развития РФ, не представлена единая система рисков, подлежащих выявлению и предупреждению. Лишь в первой из названных Стратегий закреплен перечень рисков, которые признаются социально-экономическими.
В-четвертых, несмотря на отсутствие законодательного закрепления дефиниции категории «риск», в БК РФ обозначена необходимость выявления возникающих
zв процессе управления государственным долгом рисков для бюджетов субъектов РФ. На основе анализа Основных направлений государственной долговой политики субъектов РФ с учетом критерия взаимосвязи с процессом управления государственным долгом выделены две группы рисков — непосредственно и опосредованно влияющие на величину государственного долга. В первую группу включены операционный и процентный риски, а также риски рефинансирования и ликвидности. Вторая группа представлена риском увеличения дефицита бюджета, факторы, способствующие возникновению которого, в частности, изменение налогового законодательства или распространение коронавирусной инфекции, также могут быть признаны в качестве опосредованных рисков управления государственным долгом.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Говорухина Ю. В. Стратегия как правовой документ: дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2021. — 226 с.
2. Никчемная Е. А. Право как средство государственного стратегического планирования: дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2012. — 230 с.
3. Турганбаев А. О. Стратегическое планирование в государственном управлении: административно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2020. — 217 с.
4. Агамиров К. В. Юридическое прогнозирование как фактор совершенствования российской правовой системы: дис. ... докт. юрид. наук. — М., 2020. — 593 с.
5. Ломтева В. С. Прогнозирование в правотворчестве и правоприменении: дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2006. — 168 с.
6. Бездворных М. В. Правовое регулирование института государственных долговых обязательств как источника финансирования дефицита регионального бюджета (на примере Республики Карелия): дис. ... канд. юрид. наук. — Петрозаводск, 2008. — 229 с.
7. Кротова Н. И. Институт государственного внутреннего и внешнего долга в бюджетном законодательстве Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2012. — 176 с.
8. Покачалова Е. В. Публичный долг: Теоретические и практические аспекты российского финансового права: дис. ... докт. юрид. наук. — Саратов, 2007. — 602 с.
9. Прошунин М. М. Финансово-правовые вопросы управления государственным долгом Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2003. — 193 с.
10. Цареградская Ю. К. Правовое регулирование государственного долга России как института в системе финансового права: дис. ... докт. юрид. наук. — М., 2016. — 437 с.
11. Мейтарджян Д. А. Риски в бюджетных правоотношениях: дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2019. — 230 с.
REFERENCES
1. Govorukhina Yu. V. Strategiya kak pravovoi dokument (Strategy as a legal document), candidate's thesis, Moscow, 2021, 226 p.
2. Nikchemnaya E. A. Pravo kak sredstvo gosudarstvennogo strategicheskogo planirovaniya (Law as an instrument of state strategic planning), candidate's thesis, Moscow, 2012, 230 p.
3. Turganbayev A. O. Strategicheskoe planirovanie v gosudarstvennom upravlenii: administrativno-pravovoe issledovanie (Strategic planning in public management: administrative and legal research), candidate's thesis, Moscow, 2020, 217 p.
4. Agamirov K. V. Yuridicheskoe prognozirovanie kak faktor sovershenstvovaniya rossiiskoi pravovoi sistemy (Legal forecasting as a factor of improvement of the Russian legal system), Doctor's thesis, Moscow, 2020, 593 p.
5. Lomteva V. S. Prognozirovanie v pravotvorchestve i pravoprimenenii (Forecasting in law making and law enforcement), candidate's thesis, Moscow, 2006, 168 p.
6. Bezdvornykh M. V. Pravovoe regulirovanie instituta gosudarstvennykh dolgovykh obyazatel'stv kak istochnika finansirovaniya defitsita regional'nogo byudzheta (na primere Respubliki Kareliya) (Legal regulation of the institute of state debt obligations as a source of financing of the regional budget deficit (on the example of the Republic of Karelia)), candidate's thesis, Petrozavodsk, 2008, 229 p.
7. Krotova N. I. Institut gosudarstvennogo vnutrennego i vneshnego dolga v bjudzhetnom zakonodatel'stve Rossijskoj Federacii (Institute of the state internal and external debt in the budget legislation of the Russian Federation), candidate's thesis, Moscow, 2012, 176 p.
8. Pokachalova E. V. Publichnyj dolg: Teoreticheskie i prakticheskie aspekty rossijskogo finansovogo prava (Public debt: Theoretical and practical aspects of the Russian financial law), Doctor's thesis, Saratov, 2007, 602 p.
9. Proshunin M. M. Finansovo-pravovye voprosy upravlenija gosudarstvennym dolgom Rossijskoj Federacii (Financial and legal issues of public debt management of the Russian Federation), candidate's thesis, Moscow, 2003, 193 p.
10. Caregradskaja Yu. K. Pravovoe regulirovanie gosudarstvennogo dolga Rossii kak instituta v sisteme finansovogo prava (Legal regulation of the state debt of Russia as an institute in the system of financial law), Doctor's thesis, Moscow, 2016, 437 p.
11. Mejtardzhjan D. A. Riski v bjudzhetnyh pravootnoshenijah (Risks in budget legal relations), candidate's thesis, Moscow, 2019, 230 p.
Статья поступила в редакцию 03.08.22; одобрена после рецензирования 21.08.22; принята к публикации 05.09.22. Авторы прочитали и одобрили окончательный вариант рукописи.
The article was submitted 03.08.22; approved after reviewing 21.08.22; accepted for publication 05.09.22.
The authors read and approved the final version of the manuscript.
