CC BY
17
ТЕОРЕТИКО-ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРАВОВЫЕ НАУКИ
Понятие и формы разноуровневого первичного правового регулирования в Российской Федерации
Исаков Игорь Николаевич,
кандидат юридических наук, доцент, доцент Института высокотехнологичного права, социальных и гуманитарных наук НИУ МИЭТ E-mail: isakov2009@yandex.ru
Статья развивает теорию и практику правового регулирования, посредством дополнения ее отдельных положений. Обосновывается, что в условиях демократического и социально ориентированного Российского государства появляются новые формы и уровни первичного правового регулирования за счет расширения круга субъектов, наделенных правом принятия норм первичного регулирования. Помимо законодательного и муниципального уровней правового регулирования в эту сферу вовлекается широкий круг легализованного негосударственного правотворчества. В этих условиях первичное правовое регулирование необходимо приобретает разноуровневый характер, ориентированный на повышение уровня удовлетворения материальных и духовных благ различных субъектов, по сравнению со стандартами, установленными федеральным законодательством.
Ключевые слова: правотворчество, законы, уровень правового регулирования, нормы первичного регулирования, правомочие, конкретизация, разноуровневое правовое регулирование.
S2
со см о см
03
Законы любого государства как акты высшей юридической силы устанавливают нормы первичного регулирования, осуществляемые в различных формах и которым не могут противоречить нормативные и индивидуальные предписания всех органов государства, в том числе и нормы органов исполнительной власти.
В Российской Федерации в соответствии с ее Конституцией федеральные законы, занимая лидирующее положение в системе нормативных правовых актов и выражая государственную волю по ключевым вопросам политико-правовой, социальной и иной деятельности, во-первых, устанавливают основополагающие нормы первичного правового регулирования в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами РФ; во-вторых, традиционно выступают первичным звеном перевода положений Конституции РФ на уровень отраслевого и комплексного законодательного регулирования.
Однако в условиях дальнейшего значительного усложнения общественных отношений, вызванных их демократизацией, высоким динамизмом, социальной направленностью, цифровизацией права и др. в Российской Федерации появляются новые формы и уровни первичного правового регулирования, обусловленные расширением круга субъектов, наделенных правом принятия норм первичного правового регулирования. В правотворческую и регулятивную деятельность все более активно вовлекаются: 1) субъекты РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; 2) местное самоуправление; 3) легализованные негосударственные органы правотворчества, иные социальные сообщества.
В этих условиях на передний план стремительно выдвигается идея реализации принципа равноправия, как интегративного свойства системы российского права, требующая решения, как минимум, трех задач: 1) установления государственных стандартов, обеспечивающих минимальные потребности граждан в материальных, духовных и иных благах; 2) закрепления и конкретизации конституционных правомочий субъектов РФ, муниципальных и легализованных негосударственных образований на их законотворческую и правотвор-
ческую деятельность, создающую благоприятные условия для установления и реализации собственных стандартов жизнеобеспечения местного населения, иных субъектов права, превышающих минимальные федеральные стандарты; 3) осуществления замысла законодателя на дальнейшую конкретизацию первичных норм федеральными органами исполнительной власти.
В этом контексте представляется важным кратко охарактеризовать круг субъектов, наделенных правом принятия норм первичного правового регулирования.
1. В условиях федеративного и социально ориентированного государства субъекты Российской Федерации, обладающие «всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» (ст. 73 Конституции РФ) и осуществляющие на основании ч. 4 ст. 76 Конституции РФ и базового федерального закона от 21.12.2021 г. № 414-ФЗ1 «собственное правовое регулирование», включая принятие законов, наделяются полномочием принимать нормы первичного регулирования, дополняющие федеральные законы новым содержанием.
С точки зрения социального государства, ориентированного на осуществления принципа равноправия в системе российского права упомянутая форма первичного регулирования, способствует гармонизации воли федерального законодателя на региональном уровне за счет установления собственных региональных стандартов материальных и духовных благ, превышающих минимальные федеральные стандарты.
2. Правотворческие органы местного самоуправления, в силу своего предназначения, существенно расширяют круг субъектов, наделенных правом принятия норм первичного правового регулирования. Так, на основании Конституции РФ, определившей роль местного самоуправления в качестве компонента системы публичной власти в Российской Федерации, а также в соответствии с базовым Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и федеральными законами отраслевого и комплексного правового регулирования, наделившими местное самоуправление отдельными государственными полномочиями, правотворческие органы муниципальных образований самостоятельно принимают нормы первичного регулирования. Выступая в качестве исходных правил, действующих на муниципальном уровне, первичные установления муниципальных образований дополняют законы новым содержанием, при усло-
вии, что такие нормы закрепляют «муниципальные стандарты» жизнеобеспечения местного населения либо отдельные его категории, как более высокие, по сравнению с минимальными стандартами, установленными государством.
При этом на муниципальном уровне просматривается устойчивая тенденция складывания новых форм правотворческой и регулятивной деятельности: публичные слушания проектов нормативных правовых актов; инициирование в сети Интернет проекта нормативного решения местного самоуправления; сбор голосов в поддержку принятия инициированного правового акта либо голосов, поданных против выдвигаемых правотворческих инициатив; принятие юридических решений при помощи «электронной демократии»; народные правотворческие инициативы, смысл которых состоит в официальном внесении во властные органы проектов нормативных правовых актов группой граждан в установленном законом порядке и др.
Важная роль в развитии форм правотворчества на уровне местного самоуправления отводилась Федеральному закону «Об общественном контроле», принятому в июле 2014 года2. Однако чрезвычайно важный закон, официально закрепивший понятие «общественный контроль», на муниципальном уровне правового регулирования фактически не работал, о чем свидетельствуют официальные аналитические справки и общественное мнение.
В этом контексте уместно сказать о том, что недооцененными источниками формирования норм первичного регулирования на муниципальном уровне являются традиции и обычаи, которые, по мнению Ю.А. Тихомирова, «увеличивают много-
~ 3
слойность правового регулирования» .
Сегодня возлагаются надежды на новый Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Фе-
4
дерации» , который может значительно расширить состав участников местного правотворчества, что позволит учитывать специфику каждого муниципального образования.
3. Легализованные негосударственные органы правотворчества в лице некоммерческих образований, в том числе, имеющих статус саморегулируемых организаций (СРО), иные социальные сообщества принимают нормы первичного регулирования по собственной инициативе и потому образуют самостоятельный уровень правового регулирования, на котором закрепляются более высокие стандарты жизнеобеспечения членов своих организаций и работников, по сравнению с минимальными
1 Федеральный закон от 21.12.2021 г. № 414-ФЗ (ред. от 14.04.2023) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». - URL: https:// www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_404070/ (дата обращения 11.06.2023)
См.: Федеральный закон Российской Федерации
от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Российская газета. 23 июля 2014 г. Вып. № 6435.
3 См. Тихомиров Ю.А. Государственно-правовое регулирование: основание и пределы // Журнал российского права. № 9. 2017. С. 4.
4 См.: Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 №48-ФЗ. Режим доступа: http://www. kremlin.ru/acts/bank/45790 (дата обращения 10.01.2023).
5 -а
сз ж
<
государственными стандартами. Основанием легализации такого уровня первичного регулирования выступают, с одной стороны, Конституция Рф и федеральные законы1, а, с другой - собственная инициатива легализованных негосударственных организаций, не противоречащая Конституции РФ и законам, при наличии у таких организаций соответствующих материальных и финансовых средств. В качестве наиболее характерной особенности негосударственного уровня правового регулирования можно выделить то, что первичные нормы этого уровня выступают в форме обязательных исходных правил исключительно для их собственных организаций, учреждений и предприятий. При этом такие правила существенно расширяют трудовую демократию в организациях, учреждениях и предприятиях, повышают заинтересованность работников в результатах своей работы, обеспечивают их участие в мероприятиях по стимулированию трудовой активности и др. В подобных случаях нормы первичного правового регулирования реализуются в форме дополнения законов об образовании, о здравоохранении, о труде, о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве, об общественных организациях и др.
В этом контексте важно акцентировать внимание на том, что каждый из перечисленных субъектов, самостоятельно осуществляя первичное регулирование, ставит цель - закрепить и реализовать в системе российского права особенные интересы регионов, муниципальных и легализованных негосударственных образований и придания им общеобязательного значения на соответствующем уровне правового регулирования. При этом проявляющаяся тенденция сокращения предмета и объема правового регулирования на федеральном уровне в пользу субъектов РФ, муниципальных образований и локального правотворчества не противоречит системной организации национального законодательства, не несет в себе потенциальную угрозу единству правового регулирования, авторитету воли законодателя.
С учетом изложенных тенденций в данной статье обосновывается авторская позиция о том, что, во-первых, не только первичные нормы федеральных законов, но и первичные нормы собственного правотворчества субъектов РФ, муниципальных и легализованных негосударственных образований выступают первоосновой образования самостоятельных уровней первичного правового регулирования; во-вторых, вывод о первостепенной роли норм первичного регулирования в образовании
см со
См., напр., Гражданский кодекс Российской Федерации часть I от 30.11.1994 № 51-ФЗ, часть II от 26.01.1996 № 13-ФЗ, часть III от 26.11.2001 № 146-ФЗ, часть IV от 18.12.2006 № 230-Ф3; Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 № 7-ФЗ; Федеральный закон «Об акционерных обществах» от 26.12.1995 № 208-ФЗ; Федеральный закон «Об обществах с ограниченной ответственностью» от 08.02.1998 № 14-ФЗ; Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» от 24.07.2007 № 509-ФЗ; Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» от 01.12.2007 г. № 315-Ф3 (с изм. на 02.07.2021 г.) и др.
новых форм и самостоятельных уровней первичного регулирования не нарушает единства российской системы права, а, напротив - способствует интеграции ее компонентов в едином механизме; в-третьих, принцип разноуровневости правового регулирования выступает одним из ведущих принципов современной системы нормативных правовых актов в Российской Федерации; в-четвертых, в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «О Правительстве Российской Федерации» № 4-ФКЗ от 06.11.2020 г. и другими федеральными законами нормативные акты федеральных, региональных и муниципальных органов исполнительной власти, а также предписания исполнительных органов негосударственного правотворчества не образуют самостоятельных уровней правового регулирования и потому входят в систему законодательного, муниципального и легализованного негосударственного первичного правового регулирования в качестве субэлемента, что не предполагает «дополнения»,«преобразования», «расширения», «сужения», «усиления», «ослабления» и т.д. норм первичного правового регулирования. Такой подход объясняется следующими положениями. Во-первых, действующие законы наделяют органы исполнительной власти полномочием принятия норм «во исполнение закона», означающее конкретизацию первичных норм без изменения их содержания. Во-вторых, вспомогательные нормы, в отличие от главных (первичных) норм, отменяются вышестоящими органами исполнительной власти. В-третьих, Правительство РФ, наделенное правом законодательной инициативы, побуждает Государственную Думу принимать меры, обеспечивающие качественное совершенство федеральных законов по форме и содержанию, их органичное взаимодействие с актами органов исполнительной власти.
Как нам представляется, такой подход соответствует интересам общества и органично увязывается с новым качественным состоянием системы
российского права, на что указывают авторы в сво-
2
их исследованиях .
В этой связи обратимся к практике и выделим ряд положений, подтверждающих развитие идеи разноуровневого характера первичного правового регулирования в Российской Федерации.
Во-первых, после принятия федеральных законов: от 06.10.1999 г. № 184ФЗ, закрепившего общие принципы организации законодательных органов государственной власти субъектов РФ; от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 о местном самоуправлении; от 01.12.2007 г. № 315-Ф3 о саморегулиру-
См.: Радько Т.Н. Теория функций права. М.: Проспект, 2014; Малько А.В. Механизм правового регулирования // Правоведение. 1996. № 3 (214). С. 54-62; Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. Предмет, принципы, режимы, конструкции, система: дисс. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург. 2003; Черногор Н.Н., Самодаева Л.Н. Функции муниципального права и значение их изучения для практики государственного и муниципального управления // Государственное управление. МГУ им. М.В. Ломоносова. 2015. № 49. С. 177-192.
емых организациях и др. шел беспрерывный процесс изменений количества субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, создания легализованных негосударственных образований, осуществляющих собственное правотворчество и правовое регулирование в новых формах. Так, Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» (ч. 1 ст. 2) закрепил понятие «саморегулирование», как самостоятельной и инициативной деятельности, содержанием которой является разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности. Закон определил статус саморегулируемой организации, ее полномочия на самостоятельное осуществление правотворческой деятельности (ч. 1 ст. 4).
Во-вторых, появление новых источников первичного правового регулирования, дополняющих содержание федеральных законов, существенно увеличило объем нормативных актов в субъектах РФ, муниципальных образованиях и легализованном негосударственном правотворчестве, что необходимо привело к использованию электронных документов и, таким образом, способствовало стремительному проникновению цифровизации в право. Как отмечается в литературе, «приспособившись» к цифровым технологиям, право становится все более «унифицированным», «наукоемким», «машиночитаемым», приобретает статус «высокотехнологичного», «цифрового» права1. Такие качественные характеристики в праве позволили закрепить в ГК РФ понятие «цифровые права» (ст. 141.1).
Как следствие, появление «высокотехнологичного права» значительно повысило результативность правотворческой деятельности. У субъектов всех уровней первичного регулирования появилась возможность посредством высокой точности расчетов бюджетных средств, имеющихся в распоряжении субъектов РФ, муниципальных и легализованных негосударственных образований, определять приоритеты плановых расходов финансовых средств в целях повышения уровня материальных и духовных благ индивидов, иных субъектов права по сравнению со стандартами, установленными федеральным законодательством.
Можно привести и такие примеры, когда технологичность и логистичность права предоставляет нормам первичного регулирования больше возможностей конкретизировать действие принципа равенства в праве, более предметно использовать принцип эквивалентности в трудовых отношениях,
стимулировать трудовую активность работников,
2
оплату их труда и др .
Между тем анализ показывает, что в современных условиях содержательная сторона принципа равенства все больше трансформируется в формально-правовое равенство и в таком виде
доминирует в запредельно широких масштабах. Например, частное позитивное право не всегда гарантирует сохранность имущества собственника от какого-либо незаконного действия отдельных лиц, что затрудняет собственнику получить возмещение причиненного ему ущерба. Многие гражданско-правовые договоры представляют стандартный набор положений на все виды сделок и потому носят формальный характер. Это хорошо видно на примере банковских кредитов, где формальность правового равенства просматривается в том, что законодатель не предлагает учитывать возможности заемщика своевременно погасить кредит, как того требует принцип эквивалентности.
В-третьих, несмотря на то, что в целом просматриваются позитивные процессы в первичном правовом регулировании на всех его уровнях, время от времени возникают противоречивость и несогласованность внутри массива федеральной, региональной, муниципальной нормативной базы, а также в легализованном негосударственном правотворчестве. Как следствие, имеют место издержки первичного правового регулирования: неверный выбор предмета первичного правового регулирования, ошибочное определение статуса субъектов законодательного, муниципального и легализованного негосударственного уровней первичного регулирования, неоднозначное отношение к роли нормативных правовых актов исполнительных органов власти в правовом регулировании и др. По меткому выражению С.А. Белоусова, подобного рода несогласованность в федеративном государстве проявляет себя как «законодательный дисбаланс»3.
В этой связи, как уже отмечалось, новые формы первичного регулирования, реализуемые на всех его уровнях, способствуют гармонизации федерального законодательства на региональном уровне, дополнению первичных норм федеральных законов решениями правотворческих органов муниципальных и легализованных негосударственных образований4.
В-четвертых, до настоящего времени представления ученых-правоведов и юристов-практиков о свойствах норм первичного правового регулирования, признаках их первичности, о роли на региональном, муниципальном и легализованном негосударственном уровнях правового регулирования, о формах их реализации отличаются большим разбросом мнений.
В этом свете следует обратить внимание на то, что первичные нормы, реализуемые на различ-
1 См., напр., Бертовский Л.В. Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. 2021. Т. 25. № 4. С. 735.
2 См.: Сырых В.М. Логические основания общей теории права. Т. 3. М. 2007. С. 140. Он же. Материалистическая теория права. Т. 2. Сущность права. М. 2011. С. 444, 447.
3 См.: Белоусов С.А. Законодательный дисбаланс (доктрина, теория, практика): автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2015. С. 5; См., также Сырых В.М. Теория государства и права. М. 2012. С. 204; Исаков И.Н. Федеративная правовая политика как принципиально новая разновидность общефедеральной правовой политики // Правовая политика и законотворчество субъектов Российской Федерации: монография / под ред. А.В. Малько. - М.: Юрлитинформ, 2014. С. 37-38.
4 В Законе о местном самоуправлении № 131 от 06.10.2003 г. вместо термина «норма» употребляется термин «решение».
5 -о
сз ж
■с
ных уровнях правового регулирования, обладают общими свойствами. Среди них можно выделить наиболее характерные: 1) принимаются в пределах компетенции правотворческого органа, что указывает на легитимность и самостоятельность каждого уровня первичного правового регулирования; 2) имеют общеобязательное значение на соответствующем уровне первичного правового регулирования, что способствует достижению целей первичного регулирования на каждом его уровне; 3) защищаются всеми законодательно закрепленными средствами правовой системы Российской Федерации, в том числе мерами государственного принуждения, что обеспечивает гарантирован-ность их исполнения и др.
В то же время первичные нормы имеют особенные признаки:
• нормы легализованного негосударственного правотворчества принимаются по собственной инициативе, как по общеустановленным правилам, так и по внутренним правилам данной организации, а их обнародование осуществляется по усмотрению упомянутых органов правотворчества;
• не все нормы регионального законодательства являются первичными, а лишь те из них, которые принимаются в процессе собственного законотворчества;
• первичные нормы регионального и муниципального уровней выражают особенные интересы жителей регионов и муниципальных образований, а легализованные негосударственные органы правотворчества отражают интересы исключительно своих организаций и за счет собственных бюджетов;
• нормы, предусматривающие более высокие стандарты прав и свобод граждан, проживающих в регионах и муниципальных образованиях должны быть материально гарантированы актами соответствующего правотворческого органа.
Как видим, признаки первичности присущи не всем нормам законов субъектов РФ, решениям органов муниципальных образований и предписаниям легализованного негосударственного правотворчества, а лишь тем из них, которые принимаются в пределах правомочий их правотворческих органов. Следовательно, ключевым признаком первичности правовых норм, действующих на всех уровнях правового регулирования, выступает - правомочие соответствующих субъектов на издание первичных норм в качестве общеобязательных исходных правил правового регулирования.
В целом, под первичными нормами, выступающими первоосновой образования новых форм и самостоятельных уровней правового регулирова-— ния, автором настоящей статьи предлагается пони-2 мать общеобязательные исходные правила, уста-Я новленные Конституцией и законами Российской ° Федерации, решениями управомоченных органов ав муниципальных образований, предписаниями ле-
гализованного негосударственного правотворчества, иных социальных сообществ, образующих самостоятельные уровни правового регулирования и по замыслу законодателя, предполагающих в силу динамики общественных отношений, дальнейшую конкретизацию первичных норм органами исполнительной власти.
Итак, обладание названными качествами позволяет нормам первичного правового регулирования играть первостепенную роль в образовании новых форм и самостоятельных уровней первичного правового регулирования, что ориентирует на дальнейшее развитие теории и практики правового регулирования. В частности, позволяет обосновать идею о разноуровневом характере правового регулирования, выступающим одним из ведущих принципов современной системы нормативных правовых актов в Российской Федерации.
Основываясь на таком подходе, можно сформулировать определение понятия «уровень первичного правового регулирования».
Уровень первичного правового регулирования -это принятая с санкции государства компетентным органом или социальным сообществом совокупность норм права, закрепляющих первичное регулирование общественных отношений в развитие действующего законодательства и обеспеченная мерами государственного принуждения.
Если данное определение взять за основу дальнейшего исследования, то в Российской Федерации первичное правовое регулирование осуществляется на четырех уровнях: 1) федерального законодательства; 2) законодательства субъектов РФ; 3) муниципального правотворчества; 4) легализованного негосударственного правотворчества, иных социальных сообществ.
Предлагаемое исследование показывает, что других уровней первичного правового регулирования в современной российской системе права не существует1.
Выводы.
1. В современных условиях первичное правовое регулирование необходимо приобретает разноуровневый характер и осуществляется в различных формах. Помимо законодательного и муниципального уровней, в эту сферу вовлекается легализованное негосударственное правотворчество. Органично дополняя законы, оно предопределяет практику широкого действия принципа равноправия как перспективного направления развития внутринациональной системы российского права.
2. Первостепенная роль в образовании норм и уровней правового регулирования принадлежит нормам первичного правового регулирования.
3. Каждый уровень правового регулирования, находясь в состоянии единства с волей законодателя, определяется в настоящем исследовании как самостоятельное правовое образование, обладающее способностью интегрировать и индивидуали-
1 Специального исследования требует дискуссионный вопрос о международном уровне первичного правового регулирования.
зировать права и обязанности в конкретных правоотношениях, осуществлять прямые и обратные интегративные связи, аккумулировать отечественную практику, участвовать в разрешении конфликтов и внутринациональных споров.
Литература
1. Белоусов С.А. Законодательный дисбаланс (доктрина, теория, практика): автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2015. - 62 с.
2. Бертовский Л.В. Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. 2021. Т. 25. № 4. С. 735-749.
3. Исаков И.Н. Федеративная правовая политика как принципиально новая разновидность общефедеральной правовой политики // Правовая политика и законотворчество субъектов Российской Федерации: монография / под ред. А.В. Малько. - М.: Юрлитинформ, 2014. -216 с.
4. Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. Предмет, принципы, режимы, конструкции, система: дисс. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург. 2003. - 474 с.
5. Малько А.В. Механизм правового регулирования // Правоведение. 1996. № 3 (214). С. 54-62.
6. Радько Т.Н. Теория функций права: монография. - Москва: Проспект, 2014. - 272 с.
7. Сырых В.М. Логические основания общей теории права. Т. 3. Современное правопонима-ние. М.: Российская академия правосудия, 2007. 512 с.
8. Сырых В.М. Материалистическая теория права. Т. 2. Сущность права. М.: Российская академия правосудия 2011.
9. Сырых В.М. Теория государства и права. М.: ЗАО Юстицинформ, 2012-704 с.
10. Тихомиров Ю.А. Государственно-правовое регулирование: основание и пределы // Журнал российского права. № 9. 2017. С. 5-16.
11. Черногор Н.Н., Самодаева Л.Н. Функции муниципального права и значение их изучения для практики государственного и муниципального управления // Государственное управление.
МГУ им. М.В. Ломоносова. 2015. № 49. С. 177192.
THE CONCEPT AND FORMS OF MULTILEVEL PRIMARY LEGAL REGULATION IN THE RUSSIAN FEDERATION
Isakov I.N.
NIU MIET
The article develops the theory and practice of legal regulation by supplementing its individual provisions. It is proved that in the conditions of a democratic and socially oriented Russian state, new forms and levels of primary legal regulation are emerging due to the expansion of the range of subjects entitled to adopt the norms of primary regulation. In addition to the legislative and municipal levels of legal regulation, a wide range of legalized non-state lawmaking is involved in this area. In these conditions, primary legal regulation must acquire a multi-level character, focused on increasing the level of satisfaction of material and spiritual benefits of various subjects, compared with the standards established by federal legislation.
Keywords: lawmaking, laws, level of legal regulation, norms of primary regulation, competence, specification, multi-level legal regulation.
References
1. Belousov S.A. Legislative imbalance (doctrine, theory, practice): author. dis. ... doc. legal Sciences. Saratov, 2015. - 62 p.
2. Bertovsky L.V. Bulletin of RUDN University. Series: Legal Sciences. 2021. V. 25. No. 4. S. 735-749.
3. Isakov I.N. Federal legal policy as a fundamentally new variety of federal legal policy // Legal policy and lawmaking of the subjects of the Russian Federation: monograph / ed. A.V. Malko. -M.: Yurlitinform, 2014. - 216 p.
4. Kostyukov A.N. Municipal law as a branch of Russian law. Subject, principles, modes, constructions, system: diss. . doc. legal Sciences. Ekaterinburg. 2003. - 474 p.
5. Malko A.V. The mechanism of legal regulation // Jurisprudence. 1996. No. 3 (214). pp. 54-62.
6. Radko T.N. The theory of functions of law: monograph. - Moscow: Prospekt, 2014. - 272 p.
7. Syrykh V.M. Logical foundations of the general theory of law. T.3. Modern legal understanding. M.: Russian Academy of Justice, 2007. 512 p.
8. Syrykh V.M. materialistic theory of law. T. 2. Essence of law. Moscow: Russian Academy of Justice 2011.
9. Syrykh V.M. Theory of Government and Rights. M.: CJSC Yustitsinform, 2012-704 p.
10. Tikhomirov Yu.A. State legal regulation: grounds and limits // Journal of Russian law. No. 9. 2017. P. 5-16.
11. Chernogor N.N., Samodaeva L.N. Functions of Municipal Law and the Importance of Their Study for the Practice of State and Municipal Administration // Public Administration. Moscow State University M.V. Lomonosov. 2015. No. 49. S. 177-192.
