CC BY
1371
СОЦИОЛОГИЯ
УДК 316.33:321; 316.33:34.
С. И. Неделько, И. А. Мурзина, С. Н. Егоров
ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ УСЛУГИ КАК КАТЕГОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Данная статья посвящена раскрытию сущности государственной услуги как категории государственного управления и ее соотношению с публичными и социальными услугами. Авторами проанализированы основные виды услуг, особое внимание уделено специфике государственных услуг, и предложена их обобщенная классификация.
В современном мире заметны тенденции нового понимания роли государства, его задач и функций, взаимоотношений общества и органов государственной власти.
Вместе с тем сущность государства и его социальное назначение являются решающими в определении направленности деятельности государства, его целей и задач. В свою очередь, функции государства зависят от тех задач, которые стоят перед обществом на данном этапе развития [1, с. 32]. Задачи и вытекающие из них функции государства не являются произвольными, они зависят от уровня развития общества, его экономических возможностей, потребностей и интересов населения и других факторов. На определенном этапе развития государства именно общество начинает определять, что является для него социально значимым, что оно поручает государству, какие функции на него возлагает, и появляется категория «государственные услуги», т.е. система отношений граждан и юридических лиц с государственными структурами.
Понятие «услуга» для законодательства не новое. Оно означает способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц. В Конституции РФ понятие «услуга» определяется как вид материальной деятельности (ст. 8, 74); как объект гражданских прав - в Гражданском кодексе РФ (ст. 128, 129); как минимальные государственные стандарты - в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6, 65) и др. Понятие «государственные услуги» в России стало использоваться примерно с 2005 г. с началом административной реформы, в то время как во многих зарубежных странах государственные услуги - одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как «поставщик услуг». Таким образом, вхождение термина «государственные услуги» в нашу жизнь связано с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов [2, с. 15].
Для оценки места, которое занимает предоставление государственных услуг в системе современного государственного управления, соединяющего стратегию и тактику управления, мы предлагаем модель, представленную на рис. 1. Согласно этой модели, государственное регулирование социальноэкономического развития региона строится на основе региональной стратегии. Принимаемая на ее основе комплексная программа социально-экономического
развития региона определяет задачи, стоящие перед региональной системой исполнительных органов государственной власти. Комплексная программа социально-экономического развития выполняется через реализацию функций государственной службы, на формулировку и состав которых также влияет законодательство о государственной гражданской службе в РФ и нормативные правовые акты, регулирующие предоставление государственных услуг.
Рис. 1 Модель реализации государственных услуг в системе государственного управления регионом
Важно учитывать и сам процесс оказания государственных услуг, подразумевающий качество и комфортность получаемых услуг.
Анализ зарубежного и отечественного опыта оказания государственных услуг позволил определить систему потребностей потребителей по поводу качества и комфортности (доступности) получаемых услуг, включающую группы информационных, функциональных и эмоциональных потребностей (рис. 2).
В рамках работ по выполнению государственного контракта с Правительством Пензенской области «Разработка и внедрение системы мониторинга доступности и качества государственных услуг Пензенской области на основе исполнения административных регламентов и стандартов комфортности и качества» специалистами кафедры государственного и муниципального управления в 2007 г. было проведено социологическое исследование. Исследование проводилось методом массового анкетного опроса по месту жительства респондентов. В качестве исследовательской техники использован метод формализованного интервью. Объем выборки: 500 жителей Пензенской области. Характеристики выборки: квотная (по месту жительства респондентов, по полу и возрасту), внутри квот - случайная. Поселенческая структура выборки репрезентирует демографический профиль населения области. Возможная статистическая погрешность всей выборки в пределах 3-5 %. Обработка результатов массового опроса осуществлялась при помощи модульного, полностью интегрированного, обладающего всеми необходимыми возможностями программного комплекса 8Р88. Анализ вторичных источников информации, данных экс-
пертных и массовых опросов позволил определить систему основных факторов, оказывающих негативное влияние на качество и комфортность государственных услуг (рис. 3). Так, на доступность и качество государственных услуг (госуслуг) негативно влияет отсутствие или непроработанность административных регламентов оказания госуслуг, отсутствие стандартов качества и комфортности госуслуг, отсутствие системного мониторинга качества оказания го-суслуг. Вместе с тем недостаточная информированность населения, недостаточный уровень профессионализма, слабое использование ИКТ снижают уровень доступности и качества в процессе оказания госуслуг.
Информационные потребности
Функциональные потребности
Удовлетворен ность Точность
клиента и аккуратность
Эмоциональные потребности
Рис. 2 Система потребностей потребителей по поводу качества и комфортности (доступности) получаемых услуг
Рис. 3 Система факторов, оказывающих негативное влияние на качество и комфортность (доступность) государственных услуг
В результате социологического исследования были выявлены основные претензии к качеству полученных государственных услуг (рис. 4). Ответы респондентов свидетельствуют о том, что наибольшее неудовлетворение в процессе получения услуг вызывают хождение по многим кабинетам (отсутствие системы «одного окна») (77 %), большие очереди (76,5 %) и дороговизна услуг (75,5 %). Наименее значимыми явились претензии, проявляющиеся в отсутствии (недостатке) оборудованных мест для ожидания (60,7 %) и отсутствии (недостатке) необходимой информации (60,2 %). Планомерное устранение этих претензий станет существенным фактором снятия барьеров в доступности и качестве услуг.
Отсутствие (недостаток) необходимой информации
Отсутствие (недостаток) оборудованных мест для ожидания
Низкая культура персонала
Недостаточный профессиональный уровень перс онала
Отсутствие грамотного консультанта Дороговизна услуг (пошлин, платежей)
Большие очереди
Хождение по многим кабинетам — отсутствие системы «одного окна»
1 1, 160,2% % 64,8% %
160,7%
161,8
167,3
| 75,5%
| 76,5%
1 77,0%
50,0% 55,0% 60,0% 65,0% 70,0% 75,0% 80,0%
Рис. 4 Основные претензии к качеству полученных государственных услуг по данным массового опроса (Пензенская область, 2007 г.)
Наряду с термином «государственные услуги» нередко как синонимы употребляются термины «публичные» и «социальные» услуги [3, с. 6]. Однако полностью смешивать эти понятия нельзя, поскольку они с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и их противопоставление ошибочно, т.к. одна и та же услуга может в ряде случаев являться и государственной, и публичной, и социальной. Государственная же услуга в первую очередь характеризует субъект, оказывающий услугу: это всегда государственные органы.
Говоря о содержании понятия «публичные услуги», можно использовать два подхода - эмпирический и теоретический.
Эмпирический подход основывается на реально выполняемых ведомствами и их учреждениями функциях. Здесь публичными услугами называют услуги, предоставляемые органами исполнительной власти и их учреждениями при непосредственном взаимодействии с гражданами.
Теоретический подход исходит из типологии благ, обладающих определенным набором свойств.
Можно выделить следующие признаки публичных услуг:
- обеспечивают деятельность общезначимой направленности;
- имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся ими;
- осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом;
- основываются как на публичной, так и на частной собственности
[4, с. 153].
Первые два признака характерны не только для публичных, но и для государственных услуг, два других признака в приведенной формулировке шире, чем признаки государственных услуг, что дает основание рассматривать государственные и публичные услуги как часть и целое. Последний, четвертый, признак не является самостоятельным и производен от третьего признака. Поскольку публичные услуги осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом, то совершенно очевидно, что оказание публичных услуг может базироваться на любой форме собственности.
Первый из приведенных признаков публичных услуг - характеристика их как деятельности общезначимой направленности - показывает наличие публичного интереса в осуществлении такой деятельности и позволяет сделать вывод: независимо от того, какой субъект (государственный орган, муниципальный орган, негосударственная организация) в конкретном случае их выполняет, публичная власть обязана обеспечить их исполнение. Если в частном секторе желающих оказывать определенного рода публичные услуги не нашлось либо это по определенным причинам не под силу частной организации, то государственный, муниципальный орган обязан взять ее выполнение на себя. И если заинтересованности нет, то орган публичной власти либо формирует такой интерес, либо берет на себя выполнение публичной услуги.
Следует отметить, что сфера общественно значимых услуг должна находиться в зоне внимания публичной власти независимо от субъектов, их оказывающих. Однако формы участия государственных органов различаются в зависимости от того, идет ли речь о государственных или публичных услугах. Государственные услуги предполагают непосредственное исполнение их самими государственными структурами. Что касается публичных услуг, то государственные органы могут: исполнять их самостоятельно; делегировать их исполнение органам местного самоуправления; организовать их исполнение коммерческими и некоммерческими организациями (принцип аутсорсинга) [5, с. 75].
Социальные услуги выделяют по той сфере, в которой данные услуги оказываются (здравоохранение, культура, образование, наука), что само по себе уже показывает их общезначимую направленность и ставит в один ряд с публичными услугами [3, с. 7]. Социальные услуги могут оказываться как государственными и муниципальными структурами, так и коммерческими и некоммерческими негосударственными организациями, являясь, соответственно, государственными и негосударственными. Поэтому, например, в образовании они могут характеризоваться следующим образом: 1) публичная государственная социальная услуга; 2) публичная негосударственная социальная услуга.
В связи с новизной понятия еще не существует официально принятой классификации государственных услуг, а имеются лишь различные авторские подходы.
Согласно классификации, предложенной профессором Ю. А. Тихомировым, государственные услуги подразделяются на публичные и административные.
Государственные услуги, направленные на внешних (по отношению к государству) клиентов, называются государственными публичными услугами. Государственные публичные услуги могут носить принудительный характер, налагая обязанность на физических или юридических лиц вступить во взаимодействие по определенному поводу с государственным органом для того, чтобы избежать санкций или иных негативных последствий [6, с. 5].
Если же государственные услуги направлены на другие государственные и муниципальные органы, то они считаются государственными административными услугами. К таким услугам относится подготовка документов для государственных органов, согласование, представительство. В этой связи можно выделить отличительные признаки государственной административной услуги: индивидуальность предоставления; обращение (в связи с реализацией прав и обязанностей) пользователей государственных услуг в государственный орган; предоставление услуги непосредственно в государственном органе, когда осуществление этой услуги в силу объективных социальноэкономических причин не может быть передано коммерческим или некоммерческим организациям.
В рамках предлагаемого подхода классификация государственных услуг может быть представлена в следующем виде:
1. По наличию промежуточного результата: государственная услуга простая (подразумевает однократное обращение в исполнительный орган государственной власти с получением конечного результата); государственная услуга сложная (подразумевает множественное обращение в исполнительный орган (органы) государственной власти с получением промежуточных результатов, имеющих самостоятельную ценность).
2. По содержанию результата: информационно-консультационные; коммуникационные; финансовые; предоставление правообеспечивающих документов.
3. По условиям оказания: программные; нормативно-правовые.
4. По потребителям: для граждан; для предпринимателей (юридические и физические лица).
Вместе с тем следует различать элементарные государственные услуги и композитные (межведомственные) государственные услуги. Элементарные государственные услуги - услуги, запрошенные гражданами, бизнесом или другими ведомствами, которые реализуются и оказываются в рамках взаимодействия с одним ведомством. Примерами таких услуг являются, например, выдача свидетельства о рождении или общегражданского паспорта. Композитные (межведомственные) государственные услуги - услуги, которые состоят из нескольких элементарных услуг, т.е. оказываются различными ведомствами.
По сложившейся практике в условиях отсутствия четких правовых основ предоставления государственных услуг государственный орган сам определяет (по существу, назначает) исполнителя услуги, принимает решение об отнесении услуги к категории бесплатной или платной (за исключением услуг, являющихся платными по закону, например экологическая экспертиза), разрабатывает систему ценообразования, порядок и форму предоставления услуги и т.д. В результате таких действий органов исполнительной власти получили широкое распространение фиктивные и избыточные государственные услуги [7, с. 15]. Первая подразумевает услугу, установленную в норма-
тивно-правовом акте, но неосуществляемую в реальной практике деятельности органов исполнительной власти, вторая же - услугу, частные издержки от введения которой для хозяйствующего субъекта, подпадающего под ее действие, превышают его частные выгоды и общественные выгоды с учетом эффекта дохода.
А. В. Нестеров отмечает, что могут существовать услуги, которые необходимы, но нет услугодателей. С другой стороны, есть услуги, которые предлагаются, но у услугополучателей нет в них потребности. Такие услуги называются навязанными. Навязанные платные услуги, если они оказываются с использованием ресурсов исполнительных органов власти, должны быть ликвидированы [8, с. 23].
Существует еще одно понятие лишних, т.е. дублирующих, услуг, у которых несколько услугодателей. В первом случае имеются силы, заинтересованные в существовании таких услуг, причиной которых является рентоориентированное поведение субъектов, связанных с такими услугами. Во втором случае причиной существования данного класса услуг является инерция и, возможно, определенные социальные причины. В третьем случае, когда для одной услуги не находится услугодателя или одну услугу оказывают два ус-лугодателя, причиной является исторически сложившаяся ситуация либо переходный период. Естественно, общество и государство заинтересованы в том, чтобы одномоментно или постепенно исключить все избыточные обязательные услуги либо путем их перевода в класс необязательных, либо полным их исключением.
Наличие избыточных и дублирующих услуг государственных органов исполнительной власти приводит к тому, что эти органы отвлекают ресурсы от выполнения необходимых функций. Кроме того, государственные служащие, обладая административным ресурсом, связанным с наличием властных полномочий, имеют возможность устанавливать требования и накладывать санкции за их несоблюдение [9, с. 73]. Так как исполнительные органы власти фактически являются монополистами при оказании данных услуг, то считается, что с целью экономии ресурсов один вид услуги должен оказываться одним услугодателем. С этим трудно согласиться, т.к. у услуги должна быть единая (типовая, унифицированная, стандартная) процедура, но точек доступа к данной услуге должно быть много. При этом под точкой доступа к услуге подразумевается пункт, где осуществляется взаимодействие услугодателя и услугополучателя. Данная точка доступа должна быть единой для услуго-получателя в смысле, что он не должен еще куда-то обращаться для получения данной услуги (например, идти фотографироваться, получать справки).
Исходя из понятия «доступности» (физическая, информационная, финансовая доступность), выделяются доступные услуги (приемлемы для всех граждан) и малодоступные услуги (приемлемы для определенных категорий лиц).
Государственные услуги должны обладать свойством универсальности требований ко всем услугополучателям (отсутствие дискриминации), а технологически процесс оказания универсальных услуг не должен создавать технологических барьеров (производительность услуги должна обеспечивать отсутствие очередей). Исключением может быть лишь определенный круг лиц, отмеченный в законодательстве.
В зависимости от причины обращения за государственной услугой, их можно разделить на вынужденные и добровольные услуги. В случае вынуж-
денного обращения услуга должна оказываться только на бесплатной основе, за исключением услуг, реализующих юридически значимые действия, когда взимается государственная пошлина. Следует подчеркнуть, что в идеале ни о каких предварительных обязанностях услугополучателей государственных и социальных услуг не может быть и речи, тем более о плате за эти услуги. Данные виды услуг должны оказываться только на добровольной и бесплатной основе. Другое дело, что услугополучатели социальных услуг должны подтвердить свое право на данный вид услуг, а получатели государственных услуг должны предоставить идентифицирующие их документы. Но, к сожалению, сегодня государство не предоставляет такую возможность, и за оказание услуг предусмотрена плата.
Необходимо различать возмездность и платность услуг. Безвозмездных услуг не может быть вообще, а бесплатные услуги могут быть. Даже если услуга бесплатна для услугополучателя, она обязательно должна быть эквивалентно возмещена либо из ресурсов государственного бюджета, либо страховой компании, либо спонсорской помощи.
Исходя из целей услугополучателей услуг по закону, их можно разделить на три вида: бесплатные услуги, реализующие конституционные права граждан; бесплатные услуги, обеспечивающие содействие услугополучате-лям в реализации их законных обязанностей; услуги, реализующие законные интересы услугополучателей на платной основе.
На основе вышесказанного предлагается обобщенная классификация государственных услуг (табл. 1).
Таблица 1
Обобщенная классификация услуг
Критерий Вид услуги
1. По сфере оказания - Публичные; - социальные (общественные); - административные
2. По наличию промежуточного результата - Простые; - сложные
3. По содержанию результата - Информационно-консультационные; - коммуникационные; - финансовые; - предоставление правообеспечивающих документов
4. По условиям оказания - Программные; - нормативно-правовые
5. По взаимодействию с ведомствами - Элементарные; - композитные (межведомственные)
6. По основанию оказания - Платные; - бесплатные
7. По практике применения - Избыточные; - фиктивные; - навязанные
8. По целям услугополучателей - Реализующие конституционные права граждан; - обеспечивающие содействие услугополучате-лям в реализации их законных обязанностей; - реализующие законные интересы услугопо-лучателей
Окончание табл. 1
9. По причине обращения - Вынужденные; - добровольные
10. По доступности - Доступные; - малодоступные
11. По количеству - Массовые;
услугополучателей - индивидуальные
Несмотря на все многообразие услуг, важно и необходимо, чтобы услуги предоставлялись по мере возможности на том уровне административного управления, который ближе всего к отдельному человеку. Очень важно и целесообразно повысить качество предоставления государственных услуг посредством отделения получателей государственных услуг от тех, кто их оказывает; достигнуть такого уровня профессионализации государственной службы и государственного аппарата, при котором решения будут приниматься в соответствии с существующим законодательством и посредством четких, прозрачных и объективных процедур; модернизировать систему управления таким образом, чтобы управленцы получали всю необходимую информацию и несли ответственность за свои действия, а также за формирование политики и реализацию государственных программ.
Список литературы
1. Беляев, А. Н. Измерение эффективности и оценивание в государственном управлении: международный опыт / А. Н. Беляев, Е. С. Кузнецова, М. В. Смирнова [и др.]. - М. : ГУ ВШЭ, 2005. - 54 с.
2. Терещенко, Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные / Л. К. Терещенко // Журнал российского права. - 2004. - № 10. - С. 15-23.
3. Тамбовцев, В. Л. Стандарты государственных услуг / В. Л. Тамбовцев // Общественные науки и современность. - 2006. - № 4. - С. 5-19.
4. Шаститко, А. Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг / А. Е. Шаститко // Вопросы экономики. - 2004. - № 7. - С. 150-155.
5. Ирхин, Ю. В. «Электронное правительство» и общество: мировые реалии и Россия (сравнительный анализ) / Ю. В. Ирхин // Социологические исследования. -2006. - № 1. - С. 73-82.
6. Хабриева, Т. Я. Административная реформа: решения и проблемы / Т. Я. Хабриева, А. Ф. Ноздрачев, Ю. А. Тихомиров // Журнал российского права. -2006. - № 2. - С. 3-23.
7. Административная реформа в России : научно-практическое пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. - М. : ИНФРА-М, 2006. - 180 с.
8. Нестеров, А. В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной / А. В. Нестеров // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. - № 11. - С. 22-26.
9. Реутов, Е. В. Общество и власть в регионе / Е. В. Реутов // Социологические исследования. - 2006. - № 9. - С. 72-82.
