CC BY
315
Функция по оказанию государственных услуг: особенности и место среди иных функций государственных органов исполнительной власти
ШАйДУРОВ Сергей Анатольевич,
аспирант ИЗиСП
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ № 314) предусматривает четыре вида функций федеральных органов исполнительной власти: 1) принятие нормативных правовых актов; 2) контроль и надзор; 3) управление государственным имуществом; 4) оказание государственных услуг. Кроме того, федеральные службы осуществляют специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Разграничения в данном случае проводятся по характеру и целям деятельности. При этом следует учитывать многоаспектность понятия «функция»: например, экономическая политика государства (иными словами — экономическая функция) обеспечивается всеми названными функциями. Место функции по оказанию государственных услуг среди иных функций мы рассмотрим именно в плоскости, заданной названным Указом.
По нашему мнению, государственная услуга (или государственное обслуживание) как функция органов исполнительной власти — это направление деятельности по реализации субъективных прав и обеспечению законных интересов граждан и организаций (услугополучателей), которая осуществляется на основании обращения услугополучателей (либо при отсутствии с их стороны возражений) в обязательном поряд-
ке в интересах как услугополучате-лей, так и общества.
Назначение данной функции — помощь и предоставление благ гражданам и организациям от государства. Выделение нами указанной функции по оказанию услуг из других будет проводиться через характеристику и признаки соответствующей деятельности.
Прав Л. А. Мицкевич, указавший на основную проблему при определении государственной услуги: определение критериев отграничения данного действия от иных действий органов исполнительной власти, поскольку только таких признаков, как непосредственное взаимодействие с гражданином или организацией и наличие органа публичной власти недостаточно. Определяющими признаками, по его мнению, должны стать, например, характер взаимных прав и обязанностей сторон (органа и гражданина), метод реализации органом своих полномочий относительно гражданина, т. е. реализует ли гражданин свои права или выполняет свои обязанности, есть ли у него возможность выбора варианта поведения при получении данной услуги или же она «навязана» государством1. К сожалению, детально данную проблематику этот автор не разбирает.
А. А. Голубева, исходя из классификации функций органов исполнительной власти, предложенной в Указе № 314, полагает, что государ-
1 См.: Мицкевич Л. А. Предоставление государственных услуг как вид государственного управления // Публичные услуги: правовое регулирование: российский и зарубежный опыт: сборник / под общ. ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. М., 2007. С. 30.
ственные услуги могут предоставляться в рамках всех четырех перечисленных групп функций, а не только функции по предоставлению государственных услуг. Так, к государственным услугам в рамках функций по нормотворчеству она относит информирование населения об изменениях в процедурах и регламентах, в рамках функций по управлению государственным имуществом — сдачу в аренду помещений, в рамках функций по контролю и надзору — выдачу разрешений и лицензий, и, наконец, в рамках функций по предоставлению государственных услуг — услуги в области здравоохранения или образования2. Данное определение А. А. Голубева дает на основании предложенного ею же тезиса о том, что государственная услуга — нормативно установленный способ обеспечения прав и свобод, а также законных интересов граждан и организаций через предоставление органами исполнительной власти потребителям выходов осуществляемых ими функций, непосредственно или через подведомственные им государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам3. Однако мы критично относимся к данному высказыванию, так как на его основе нельзя отличить государственные услуги от иных видов деятельности государственных органов. При этом А. А. Голубева приходит к выводу, что концепция государственных услуг — не функциональная концепция, а концепция предоставления определенной ценности потребителям4. С чем опять же трудно согласиться в связи с много-аспектностью термина «функция».
2 См.: Голубева А. А. Оценка новых форм взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг: дис. ... канд. экон. наук. СПб., 2007. С. 20.
3 Там же. С. 19.
4 Там же. С. 23.
Несколько иную точку зрения занимает Н. В. Киселева, по мнению которой «абсолютное тождество «государственной функции» и «государственной услуги» признается неприемлемым для современной России, поскольку предполагает исключительно активное вмешательство государства не только в социально значимые сферы жизнедеятельности общества, но и в развивающуюся систему рыночного хозяйствования. Слияние «государственной функции» и «государственной услуги» превращает процесс обслуживания в односторонне обязывающий»5. Вместе с тем мы относимся к данному умозаключению критически, поскольку остается неясным, каким образом государственная функция, т. е. направление деятельности государства, предполагает одностороннее обязывание. Обязывание — это лишь один из способов правового регулирования.
Несмотря на это, Н. В. Киселева отличает государственные услуги от функций государства по наличию односторонних или двусторонних обязанностей. В частности, в ее работе указывается: «Если реализация функций предполагает двусторонние обязанности государства в лице его компетентных органов власти и граждан или организаций, то оказание государственных услуг предполагает одностороннюю обязанность государства в лице уполномоченных органов оказать государственную услугу»6. Однако мы считаем, данное суждение как минимум требует уточнения. Ведь, обратим внимание, возникновение многих субъективных прав и (или) затем получение определенных благ (возможностей) поставлены в зависимость от выполнения самим услугополуча-
5 Киселева Н. В. Административно-правовое регулирование публичных услуг в сфере природопользования: современное состояние и перспективы развития: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2008. С. 17.
6 Там же.
телем ряда условий, т. е. неких обязанностей. Наличие же таких условий не следует трактовать как негативное ограничение прав, отличающее услуги от «не услуг»; данные условия — это необходимость, вызванная интересами общества. Более того, любые услуги предполагают совершение услугополучателем определенных действий, необходимых для их получения, будь то заполнение заявления или сбор необходимых документов, уплата пошлины или прохождение квалификационных экзаменов. При выполнении установленных условий заинтересованным лицом и на основании его обращения и возникает односторонняя обязанность государства по оказанию услуг. Иными словами, государственная услуга — это не некая безусловная односторонняя обязанность государства, это обязанность, корреспондирующая праву требования услугополучателя (его субъективному праву и законному интересу), возникновение которого наиболее часто зависит от выполнения услугополучателем некоторых условий (обязанностей). Т. Я. Хабриева, А. Ф. Ноздрачев и Ю. А. Тихомиров верно указывают на возможность разных вариантов регулирования отношений между органами исполнительной власти (государственными органами или уполномоченными государством организациями) и их клиентами (физическими и юридическими лицами) при оказании государственных услуг7, главное — это наличие отмеченных нами особенностей.
С этой точки зрения можно провести четкую границу между функцией по оказанию государственных услуг и функцией по контролю и надзору, для чего следует учитывать: направление соответствующей
7 См.: Хабриева Т. Я., Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Административная реформа: проблемы и решения // Административная реформа в России: науч.-практ. пособие. М., 2006. С. 25.
деятельности (цель); характер соответствующей деятельности (какая из сторон выступает инициатором отношений, причины и цели инициативы стороны, характер взаимных прав и обязанностей (способы правового регулирования), возможность привлечения к ответственности); форму правоотношений; субъектов правоотношений.
Е. Г. Бабелюк абсолютно прав, утверждая, что «разграничение функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг необходимо прежде всего потому, что деятельность по контролю и надзору, во-первых, направлена на обеспечение законности и правопорядка; во-вторых, всегда связана с дополнительным обязыванием; в-третьих, результатом проведения контрольно-надзорных мероприятий может быть ограничение прав и свобод частных лиц, в частности, применение мер ответственности»8.
Функция контроля и надзора направлена на предупреждение нарушения прав граждан и публичных образований, активное наблюдение и даже «вмешательство» в деятельность подконтрольных (поднадзорных), принуждение к исполнению закона. С. М. Зырянов отмечает, что «административный надзор — это прежде всего постоянное наблюдение. Плановые и внеплановые проверки — всего лишь одна из форм надзора. Целями осуществления административного надзора являются: обеспечение безопасности личности, общества и государства; охрана прав граждан как потребителей товаров, работ и услуг; защита интересов пользователей природных ресурсов, а также всех людей, проживающих на территориях, загряз-
8 Бабелюк Е. Г. Проблемы разграничения
деятельности по оказанию государственных услуг и контрольно-надзорной деятельности // Публичные услуги: правовое регулирование: российский и зарубежный опыт: сборник / под общ. ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. М., 2007. С. 48.
няемых опасными производствами, и имеющих право на благоприятную окружающую среду»9.
Характер деятельности при контроле и надзоре свидетельствует о том, что инициатором отношений выступает контролирующий (надзирающий) орган; причины и цели инициативы контролирующего (надзирающего) органа — предупреждение негативных явлений или реакция на негативные явления, заявления; контролирующий (надзирающий) орган имеет соответствующие властные полномочия, тогда как подконтрольная (поднадзорная) сторона подчиняется; контролирующий орган может привлечь подконтрольное (поднадзорное) лицо к ответственности в случаях, установленных законодательством.
Правоотношения при контроле и надзоре облечены в процессуально-процедурную форму с возможным вынесением правоприменительного акта. Контроль и надзор осуществляются специально уполномоченными субъектами — государственными органами (в соответствии с Указом № 314 осуществлять контрольно-надзорную функцию на федеральном уровне призваны федеральные службы). Подконтрольными лицами выступают не только организации и граждане, но и государственные и муниципальные органы.
В то же время функция государственных услуг направлена не на выявление нарушений, охрану прав, защиту интересов, а на реализацию субъективных прав и обеспечение законных интересов.
Характер деятельности при оказании государственных услуг свидетельствует о том, что инициатором отношений в большинстве случаев выступает гражданин или организация (услугополучатели); причи-
9 Зырянов С. М. Обеспечение законности в административно-надзорной деятельности органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2010. № 8. С. 28.
ны и цели инициативы как услуго-получателей, так и услугодателей — получение услугополучателями каких-либо благ или возможностей, т. е. реализация ими своих субъективных прав и обеспечение законных интересов, вместе с тем не является причиной обращения за государственной услугой защита прав и интересов; услугополучатели имеют субъективные права (пусть даже при выполнении ими каких-либо условий) и законные интересы, а услугодатели — корреспондирующие им обязанности; услугополуча-тель по определению не может быть привлечен к ответственности, тогда как услугодатель может быть привлечен к ответственности за ненадлежащее оказание услуги либо за неоказание услуги (незаконные действия, бездействие).
Оказание государственных услуг возможно как в административных формах, так и в частноправовых (договоры). Наличествует относительно пестрая палитра субъектов правоотношений, при этом на стороне услу-гополучателей в подавляющем большинстве случаев выступают граждане и организации10.
С этой позиции рассмотрим, например, такой вид деятельности, как лицензирование.
Н. В. Киселева настаивает на том, что не следует относить к государственным услугам выдачу, оформление и регистрацию лицензий на пользование недрами, как это вытекает из подп. 5.3.8 п. 5.3. Положения о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 293. По ее мнению, безусловно, природопользование должно сопровождаться контролем со стороны властного субъек-
10 Например, муниципальный орган также может выступать в качестве услугополу-чателя при истребовании выписки из Единого государственного реестра юридиче-
ских лиц (скажем, для подачи искового заявления).
та, что возможно благодаря лицензированию. Услуга же — это всегда добровольно принимаемая услуго-получателем деятельность, в предоставлении которой изначально появилась заинтересованность у физического или юридического лица, а не государства. Поэтому оформление лицензии по смыслу не является услугой, а скорее выступает «навязанной» властью деятельностью, обязательной для получения заинтересованными лицами11.
Между тем исходя из изложенного получение лицензии не может быть навязано само по себе. Только лицо, которое желает заняться лицензируемой деятельностью, принимает решение, будет оно заниматься такой деятельностью или нет. Соответственно, и решение о приобретении лицензии на такую деятельность зависит от этого лица, от выполнения им всех необходимых условий. В зависимости от того, кто выступает инициатором отношений, деятельность по выдаче лицензии отличается от деятельности по контролю (надзору) лицензиара за лицензиатом.
Конечно, контрольно-надзорную деятельность можно трактовать широко, включив в нее так называемые предварительные меры контроля (надзора), когда подконтрольный (поднадзорный) проверяется еще не будучи занятым такой подконтрольной (поднадзорной) деятельностью. В этом случае контрольно-надзорная деятельность и государственные услуги неизбежно пересекаются: с одной стороны, гражданин вправе требовать выдачи лицензии, с другой — государственный орган вправе «требовать» выполнения установленных условий под страхом неоказания услуги и проверять соблюдение соответствующих правил.
При контрольно-надзорной деятельности в узком смысле государство может уже по своей инициативе проверить данного гражданина,
11 См.: Киселева Н. В. Указ. соч. С. 7—8.
а если он не соблюдает установленные требования — привлечь к ответственности, в том числе лишить лицензии12.
Очевидно, проблема здесь переходит в вопрос об определении понятия «контрольно-надзорная деятельность», а не в вопрос о государственных услугах.
Полагаем, аналогичным образом можно решить вопрос и с разграничением функции по оказанию государственных услуг с правоохранительной функцией.
Е. В. Морозова считает, что не любая правоприменительная деятельность может рассматриваться в качестве государственной услуги, деятельность в правоохранительной сфере не является государственной услугой13.
По мнению А. П. Гуськовой и А. А. Шамардина, правоохранительная деятельность — это деятельность, направленная на охрану правопорядка, прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, которая осуществляется специально уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами на основании закона и в порядке, им установленном, и, как правило, связана с применением мер государственно-правового при-нуждения14.
С. Л. Макштарева, проводившая специальное диссертационное исследование правоохранительной деятельности, приводит следующее определение: правоохранительная деятельность — это форма осу-
12 Лишение лицензии мы склонны рассматривать в качестве меры ответственности, поскольку зачастую для виновного лица данная мера является более неблагоприятной, чем, например, штраф.
13 См.: Морозова Е. В. Понятие государственной услуги: правовые аспекты // Право и государство: теория и практика. 2009. № 5. С. 97.
14 См.: Гуськова А. П., Шамардин А. А. Правоохранительные органы (судоустройство): учебник. М., 2005. С. 4.
ществления функций государства посредством властной оперативной работы государственных органов по охране норм права от нарушений, защите предоставленных гражданам субъективных прав и обеспечению выполнения возложенных на них юридических обязанностей15.
Другие ученые, исследовавшие правоохранительную деятельность (функции), в целом занимают сходную позицию16.
Нетрудно заметить, что правоохранительная деятельность отличается от деятельности по оказанию государственных услуг по тем же критериям, что и контрольно-надзорная. Более того, понятие «правоохранительная деятельность» часто толкуют расширительно и при этом в его объем включают контрольно-надзорную деятельность, ввиду того что последняя тоже направлена на защиту прав граждан и юридических лиц, а также общества и го-сударства17. При расширительном толковании правоохранительной деятельности данное понятие может пересекаться с понятием «государственные услуги», поскольку при оказании государственной услуги преследуется интерес не только частный, но и публичный, который
15 См.: Макштарева С. Л. Охрана правопорядка как функция государства и ее реализация в форме правоохранительной деятельности (историко-правовой и теоретико-правовой аспекты): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2008. С. 17—18.
16 См., например: Правоохранительные органы: учебник для вузов / под ред. К. Ф. Гуценко. М., 1995. С. 2, 4; Правоохранительные органы Российской Федерации: учебник / под ред. В. П. Божьева. М., 2000. С. 15—26; Сахаров А. Б. Правоохранительная деятельность и преступность // Советское государство и право. 1986. № 1. С. 83—85; Байтин М. И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1978. С. 230.
17 См., например: Горшенев В. М., Ша-
хов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 20—21.
может заключаться в том числе в обеспечении правоохраны. Например, многие исследователи признают деятельность нотариусов правоохра-нительной18, но одновременно данная деятельность представляет собой и государственные услуги.
В российском обществе правоохранительная и контрольно-надзорная функции традиционно рассматриваются не как услуги, а как долг государства и должностных лиц, как реализация властных полномочий. Услуги же подразумевают предоставление блага, как правило, по просьбе и доброй воле услугопо-лучателя. Оказание государственных услуг, как уже отмечалось, — это позитивная деятельность, направленная на получение блага, часто зависит от выполнения услу-гополучателем каких-либо условий (предоставление документов, уплата пошлины и др.), тогда как правоохранительная и контрольно-надзорная деятельность обусловлена негативными факторами и предполагает не получение благ, а их защиту (охрану), выполняемые по инициативе государственных органов самостоятельно или по сигналу граждан и организаций, безусловно или при минимальном наборе таких условий (ограничивается, как правило, простым сообщением о правонарушении, заявлением). Очевидно, что правоохранительная и контрольно-надзорная функции не предполагают обслуживание, они предполагают немедленное реагирование на поступивший сигнал с применением мер государственного принуждения. С этой точки зрения даже, например, выезд скорой медицинской помощи, реагирование подразделений федеральной противопожарной службы, ликвидация последствий катастрофы — это не оказание услуги, а исполнение долга.
18 См., например: Ралько В. В. Правоохранительная форма правовой деятельности нотариата // Нотариус. 2009. № 6. С. 2—6.
По нашему мнению, объектом государственных услуг выступает реализация субъективных прав и обеспечение законных интересов услугополучателей. В данном случае речь не идет о реализации субъективного права на защиту и об обеспечении законных интересов путем их защиты тем или иным образом. Те или иные действия, направленные на защиту, в отличие от государственных услуг обусловливаются негативными факторами. Поэтому, например, жалоба гражданина-потребителя в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на качество питьевой воды в кране с просьбой осуществить необходимые мероприятия не является просьбой об оказании государственной услуги, хотя соответствующие действия данного исполнительного органа будут содержать другие основные признаки государственной услуги.
Не согласимся с выводом Н. В. Киселевой о невозможности принципиального разграничения правомочий по обслуживанию и по управлению федеральным имуществом, а также с тем, что зачастую неопределенность компетенционных норм столь велика, что задача определения исчерпывающего перечня государственных и публичных услуг в отдельных отраслях хозяйства является невыполнимой19.
Полагаем, деятельность по управлению имуществом также можно соотнести с государственными услугами по обозначенным нами критериям. При простом обслуживании государственного имущества, административном перераспределении его среди своих органов и организаций, передаче в административном порядке другим публичным образованиям и т. п. государственные услуги не имеют места. При этом, с другой стороны, когда в рамках управления имуществом происходит передача этого имущества в частный
19 См.: Киселева Н. В. Указ. соч. С. 19.
сектор (приватизация, за исключением преобразования государственных предприятий и учреждений, например, в открытое акционерное общество) и когда, соответственно, происходит взаимодействие государственных органов с гражданами и организациями, видно, что такое взаимодействие представляет собой не что иное, как государственные услуги.
Другие виды специальной деятельности государственных органов исполнительной власти и соответствующие функции также можно отграничивать от государственных услуг по названным нами критериям.
Библиографический список
Бабелюк Е. Г. Проблемы разграничения деятельности по оказанию государственных услуг и контрольно-надзорной деятельности // Публичные услуги: правовое регулирование: российский и зарубежный опыт: сборник / под общ. ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. М., 2007.
Байтин М. И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1978.
Голубева А. А. Оценка новых форм взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг: дис. ... канд. экон. наук. СПб., 2007.
Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987.
Гуськова А. П., Шамардин А. А. Правоохранительные органы (судоустройство): учебник. М., 2005.
Зырянов С. М. Обеспечение законности в административно-надзорной деятельности органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2010. № 8.
Киселева Н. В. Административно-правовое регулирование публичных услуг в сфере природопользования: современное состояние и перспективы развития: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2008.
Макштарева С. Л. Охрана правопорядка как функция государства и ее реализация в форме правоохранительной деятельности (историко-правовой и теоретико-правовой аспекты): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2008.
Мицкевич Л. А. Предоставление государственных услуг как вид государственного управления // Публичные услуги: правовое регулирование: российский и зарубежный опыт: сборник / под общ. ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. М., 2007.
Морозова Е. В. Понятие государственной услуги: правовые аспекты // Право и государство: теория и практика. 2009. № 5.
Правоохранительные органы Российской Федерации: учебник / под ред. В. П. Божь-ева. М., 2000.
Правоохранительные органы: учебник для вузов / под ред. К. Ф. Гуценко. М., 1995.
Ралько В. В. Правоохранительная форма правовой деятельности нотариата // Нотариус. 2009. № 6.
Сахаров А. Б. Правоохранительная деятельность и преступность // Советское государство и право. 1986. № 1.
Хабриева Т. Я., Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Административная реформа: проблемы и решения // Административная реформа в России: науч.-практ. пособие. М., 2006.
