CC BY
2630
I_ГОСУДАРСТВЕННОЕИ МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
М. С. Байнова,
кандидат социологических наук, доцент кафедры государственного, муниципального управления и социальной инженерии, Российский государственный социальный университет, Москва.
M. S. Baynova,
doctor Phd, associate Professor at the state, municipal management and social engineering, Russian state social university, Moscow.
E-mail: [email protected]
ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВА И СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ
The concept of the state and system ofpublic administration.
Аннотация: в статье анализируется понятие государства и государственного управления на основании современных российских подходов. Государственное управление рассматривается как система, обладающая принципами и закономерностями. Автор раскрывает место государственного управления относительно социального управления в целом.
Annotation: the article analyzes the concept of state and public administration on the basis of the modern Russian approaches. The article views public administration as a system with the principles and regularities. The author reveals the place of public administration with respect to social management.
Key words: state, public administration, system of public administration, principles and regularities of the administration
Понятие государства имеет различные трактовки. В Российской социологической энциклопедии под редакцией Г.В. Осипова даётся определение государства Г. Н. Манова: «политическая форма организации жизни общества, которая складывается как результат возникновения и деятельности публичной власти - особой управляющей системы, руководящей основными сферами общественной жизни и опирающейся в случае необходимости на силу принуждения.» [1, с. 96]Е. М. Бабосов даёт следующее определение государства: «политическая организация общества, объединяющая все население страны, представляющая и выражающая его интересы и волю, основной орган власти, управляющий обществом и обеспечивающий его целостность, организованность и определенный порядок в нем». [2] Ф. Шарков предлагает следующее определение: «Государство - универсальная общественно-политическая организация (целостность), обладающая публичной властью и специализированным аппаратом управления социальными процессами в пределах определенной территории, на которую распространяется ее суверенитет.» [3] В. Е. Чиркин анализируя различные
подходы к определению понятия государства даёт следующее обобщенное понятие: «государство - это универсальное политическое сообщество и одновременно политическая организация, обладающая особой (суверенной государственной) властью и специализированным аппаратом регулятивного воздействия на общество (в том числе, путем легализованного принуждения), выражающая в процессе социального арбитража прежде всего волю доминирующего социального слоя, учитывающая в определенной мере интересы других слоев и выполняющая общие для общества задачи.» [4, с. 82.] Итак, на основании данных определений можно выделить кратко сущность государства - это форма политической организации общества. Политической -следовательно основанной на властных отношениях.
Слово «государство» часто используется как синоним слова страна, то есть территория, имеющая общее национальное, культурное, историческое устройство .Но в отличии от страны государства - это форма организации. Государство можно рассматривать как социальную организацию, и тогда государственное управление подчиняется общим закономерностям управления. С другой стороны, государство - специфическая форма организации и имеет собственные частные закономерности управления.
Специфические особенности, присущие государству как социальной организации, можно выделить на основе указанных выше определений следующим образом.
Во-первых, государство выражает интересы всего общества, то есть объединяющая население определенной территории, страны, и выражающее интересы этого населения. (Если при чтении этих строк кому-то покажется, что государство не выражает именно его волю, то необходимо повнимательнее ознакомиться с основами государственного и муниципального управления дальше, и тогда механизм выражения воли станет понятен).
Во-вторых, ради выражения интересов всего общества государство имеет право на принуждение, в том числе на использование насилия. Именно право на насилие обеспечивает выполнение воли общества и установление определенного порядка.
По мере развития общества, состав функций государства расширялся, в XX веке государство стало восприниматься людьми не только гарант права и безопасности, но и с точки зрения обязанности обеспечивать социально-экономическое развитие. И применение насилия не ограничивается обеспечением покорности или мерами к нарушителям порядка, но принуждает к необходимой для общества социальной ответственности.
Право на насилие определяет особые требования к государству как социальной организации. Во-первых, это особые требования к принятию решений. Во-вторых, к формированию органов власти. В-третьих, к государственным служащим. Таким образом, государственное и муниципальное управление будет иметь следующие отличия от управления социальными организациями в целом.
Управление в целом - это процесс, направленный на достижение цели. Управление может техническим, например, управление автомобилем, на котором мы движемся в определенную точку. Управление может быть социальным - направленным на достижение цели в социальной общности. Управлять означает анализировать, прогнозировать, принимать решения, организовывать их выполнение и нести ответственность за работу больших и малых групп людей, занятых общим делом.Насколько термин управление в технической и социальной сфере может быть сравним, это предмет отдельного изучения. [5] В настоящее время используется также понятие менеджмент, которое автор определяет, как процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимые для определения и достижения цели организации. С учетом перечисленных выше особенностях государства необходимо дать определение государственного управления.
Государственное управление также имеет множество подходов к определению. Г. В. Атаманчук определяет: «государственное управление — это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу». [6, с. 32-33] Н.И. Глазунова рассматривает государственное управление как «целенаправленное организующее-регулирующее воздействие государства (через систему его органов идолжностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей». [7, с. 13] О. М. Рой даёт такое определение: «Государственное управление — это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти.» [8] Г. Л. Купряшин определяет: «Государственное управление - это деятельность по реализации законодательных, судебных, исполнительных и иных властных полномочий с целью выполнения их функций как в обществе в целом так и в отдельных его частях». [9, с. 64] Подводя итог современным подходам к государственному управлению в России и учитывая специфические особенности государства с точки зрения управления, можно сделать вывод: государственное управление -это деятельность органов власти, направленная на выражение интересов общества.
Переходя от понятия процесса управления к определению системы, необходимо учитывать сущность управления и особенности государственного управления.
Объект государственного управления может выступать как общество в целом, так социальные отношения в обществе, которые могут быть подвергнуты государственному регулированию.
Субъект управления для государственного управления - это государственные институты, структура органов государственной власти, отдельные должностные лица, которые наделены необходимыми властными полномочиями и действуют от имени общества на основе установленных
правовых норм. Отличие государственного управления заключается в том, что субъект и объект не составляют иерархию, и управление объектом происходит не через прямые указания, а путем принятия норм и правил, и применения принуждения в случае невыполнения норм.
Субъект и объект управления вместе образуют систему управления. Система - это совокупность элементов, которая обладает новыми свойствами, отсутствующими у каждого элемента в отдельности. Система государственного управления - это совокупность институтов, функций, отношений, методов решений и принципов управления общества. Государственное управление как система рассматривается как совокупность взаимосвязанных элементов управления, взаимодействия аппарата управления и общества, социальных отношений.
В системе между объектом субъектом образуется прямая и обратная связь .Прямая связь - это управленческое воздействие, обратная связь - это реакция на управленческое воздействие, которое получено субъектом. В системе государственного управления, где нет прямой иерархии, обратная связь не является ярко выраженной. В случае эффективной системы выборов именно избирательный процесс становится обратной связью, передающей реакцию объекта на управление. Также обратная связь может быть оценена как простое соблюдение норм и правил, или как протест против управления, но это будет уже критическая точка для системы управления. Таким образом, проблема обратной связи является ещё одной специфической особенностью государственного управления.
Предмет государственного управления можно рассматривать как формы и методы воздействия на общество и социальные отношения со стороны государственного аппарата управления. В этом случае методы изучения государственного управления связаны с методами анализа социальных наук: экономические, социологические, правовые, статистические.
Закономерности управления отражают объективно существующие повторяющиеся взаимосвязи различных элементов и явлений в процессе управления. Общие закономерности присущи всем системам управления, частные - связаны с функционированием отдельных организаций.
Можно выделить несколько основных закономерностей управления, которые характерны для всех социальных организаций, в том числе для государства [12].
1) Соответствие социального содержания управления формам собственности на средства производства. Это означает, что решения в системе управления принимает тот субъект, который обладает собственностью относительно объекта управления. Таким образом, в государственном управлении решения принимаются в интересах той социальной группы, которая обладает наибольшими ресурсами. Если эта закономерность не реализуются, и по какой-либо причине решения принимаются не в интересах группы, обладающей наибольшими ресурсами, то происходит изменение системы государственного управления. Это может произойти как в форме
насильственного изменения, когда создаётся революционная ситуация, [10 с. 218]и происходит давление на управляющую социальную группу со стороны более ресурсообеспеченной. Так и в форме постепенного изменения структуры управления под воздействием изменения распределения ресурсов.
2) Изменение функций управления по мере изменения уровня управления, что означает возрастание одних функций и убывание других на различных уровнях иерархии управления. Функции высшего руководства государства отличаются от функций государственного служащего на уровне начальника отдела, хотя труд обоих связан с принятием решений.
3) Концентрация функций управления, то есть каждая ступень управления стремится к расширению полномочий и росту численности управленческого персонала. Каждый уровень управления стремится контролировать как можно больше ресурсов и концентрирует функции. В Государственном управлении концентрация функций приводит к диктатуре, поэтому предусматриваются различные системы сдержек и противовесов, чтобы какой-либо элемент системы не приобрел абсолютной власти.
4) Оптимизация числа ступеней управления, предполагает устранение лишних ступеней управления, повышая скорость прохождения информации. С увеличением числа уровней управления возрастает время на прохождения документов, кроме того, информация, передаваемая через других лиц, может искажаться. Однако для государства неприемлема постоянное взаимодействие только на уровне главы государства и населения. Хотя для увеличения прохождения информации могут периодически проводится какие-либо встречи, приёмы, общение в прямом эфире, но на постоянной основе сокращение числа ступеней управления невозможно из-за большой численности объекта управления. Поэтому речь идет именно не о сокращении уровней управления, а об оптимизации, поиске оптимального соответствия между скоростью прохождения информацией, эффективностью прямой и обратной связи, и размером управляемого объекта, который отражен в следующей закономерности.
5) Распространенность контроля - зависимость между числом подчиненных и возможностями контроля их действий руководителями. Для закрытой системы, иерархической организации наиболее эффективной является группа из 3-9 человек в непосредственном подчинении одного руководителя. Этот принцип может быть применим для построения государственного аппарата, но для определения самого аппарата нет, так как государство не является закрытой иерархической системой. Для государственного управления необходимо учитывать объем полномочий и функций, которые должна решать система управления. В тоже время, объем работы по той или иной функции будет возрастать пропорционально населению. Таким образом, для государства с большим количеством населения управленческий аппарат также будет расти. Кроме того, для распространенности контроля в условиях государственного управления имеет значение также и плотность населения, поэтому в государстве с большой территорией аппарат публичной власти
(государственного или муниципального управления) также будет объективно увеличиваться.
Выявив закономерности, следует перейти к принципам управления. Принципы управления - это наиболее общие положения, определяющие требования к системе управления. Принципы носят субъективный характер и способствуют эффективному функционированию организации. На принципах основывается система управления, и при их несоблюдении она или распадается, или теряет эффективность в различных аспектах [13 с. 18].
Для социальных организаций в целом можно выделить следующие принципы.
1) Иерархичность, предусматривает вертикальное разделение труда, подчинение низших уровней высшим. Особенность государственного управления заключается в том, что иерархия существует в аппарате правления, но не в объекте управления - обществе в целом.
2) Обратная связь, позволяет проконтролировать исполнение команды и получить информацию о состоянии организации. Сложность организации обратной связи для государственного управления, как это было сказано выше, таким образом делает более сложной повышение эффективности управления.
3) Компетентность, означает знание управляющим объекта управления или способность воспринимать компетентную консультацию. Для государственного управления существует особый порядок формирования органов власти, и особенно - для должностных лиц, для которых основным требованием может быть доверие населения (для избираемых), или доверие руководителей (для назначаемых), поэтому важным становится именно вторая составляющая фактора эффективности - способность воспринять компетентную консультацию.
4) Целенаправленность предполагает четкую постановку целей перед организацией, которые должны быть реальными, достижимыми и конкретными. Эффективность системы управления зависит от направленности на достижение цели, а при распределении усилий, направление их на второстепенные задачи, эффективность системы в целом снижается.
5) Ответственность связана с обязанностью руководителя отвечать за принятые решения и выполненные действия.
6) Совершенствование, подразумевает трансформацию системы управления по мере изменения объекта управления. Этот принцип обуславливает актуальность различных изменений в системе управления, и это особенно важно для системы государственного управления, потому что общество постоянно меняется.
Все принципы управления тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены. Закономерности отражаются в системе государственного управления через распределение объемов полномочий между уровнями управления, принципы определяют направления повышения эффективности управления. Подход к государственному управлению с точки зрения системы позволяет раскрыть
причины и последствия организационных основ функционирования государства.
Список литературы:
1. Егорова Е.Н. Современные тенденции государственного и корпоративного управления//Москва, 2008.
2. Осипов Г.В. (общ. ред.) Российская социологическая энциклопедия. М., Норма-Инфра-М, —1998.
3. Социология: Энциклопедия / Сост. А.А. Грицанов, В.Л. Абушенко, Г.М. Евелькин, Г.Н. Соколова, О.В. Терещенко. Минск.: Книжный дом, 2003 г.%
4. Шарков Ф. И. Государство как социальный институт. http://www.communicology.us/2014/01 /blog-post_8613.html (15.09.2015).
5. Чиркин В. Е. Система государственного и муниципального управления. М.: Юрист, 2005.
6. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л. 2004.
7. Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.
8. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. 2-е изд. — СПб.: Питер, 2006.
9. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко. М.: «Статут», 2000.
10. Ленин В. И. Крах II Интернационала: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 26. М.: Политиздат, 1969.
11. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.
12. Масликов В.А. О методологии социокультурного исследования. // Материалы Ивановских чтений. 2015. № 5. С. 363-376.
13. Виниченко М.В. Современные подходы к проблеме формирования, развития и использования кадрового резерва на государственной службе. // Социальная политика и социология. 2013. № 4. (97). С. 15-24.
14. Козырев М.С. О теоретических проблемах государственного и муниципального управления. Социальная политика и социология. 2015. Т. 14. № 1 (107). С. 34-40.
15. Ветрова Е.А. Основы государственного и муниципального управления / Е.А. Ветрова. - Тамбов: Издательский дом ТГУ им. Г.Р. Державина,2015. - 168 с.
16. Докукина Е.В., Мухоморова И.В. К вопросу о реализации региональной кластерной политики. Вопросы региональной экономики. 2014. Т. 19. № 2. С. 51-55.
