CC BY
1404
ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО И ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА
УДК 342.9
Тимошенко И.В.
Профессор Северо-Кавказской академии государственной службы, д.ю.н.
ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Одним из недостатков понятийного аппарата российского законодательства об административной ответственности, требующим своего устранения, является отсутствие в КоАП РФ нормативно закрепленного определения понятия «административная ответственность», что не только обедняет само его содержание, но и лишает стержневой направленности многие содержащиеся в нем нормы. Поэтому целью настоящей публикации является ретроспективный анализ существующих подходов к определению этого понятия и попытка в очередной раз обратить внимание как законодателя, так и юридической общественности на необходимость легального закрепления соответствующей правовой категории.
The absence of the legislative fixation of the definition of term «administrative responsibility» is one of the main of the shortcomings of the Russian Federation Code of an administrative offences. This problem is required to decided because it more than deprive the crucial orientation many of its legal regulations but spoiled its contents. In connection with it the main purpose of this article is the retrospective analysis of the available scientific approaches to the definition of this term and once more to attempt the attention of the legislator and the juridical community to the necessity of its legal fixation.
Ключевые слова: административная ответственность, административное правонарушение, юридическая терминология, законодательная техника, язык правовых норм, понятийный аппарат, термин.
Key words: administrative responsibility, an administrative offence, juridical terminology, legislative technology, language of legal regulations, scientific definitions, term.
Как и любая специальная область знаний, правовая сфера оперирует сложными, многогранными и нередко весьма специфическими понятиями, которые выражаются соответствующей терминологией.
«Термин» — это «специальное выражение или обозначение, принятое в какой-либо науке или ремесле» [1, с. 570]. А «юридический термин» — это «слово или словосочетание, имеющее юридическое значение, выражающее правовое понятие, применяемое в процессе познания и освоения явлений действительности с точки зрения права» [2].
Любой термин выражает качественную и количественную характеристику стоящего за ним юридического понятия. В понятии отражаются общие и наиболее существенные свойства вещей и явлений. Оно содержит самый высокий уровень обобщения признаков определяемого в нем предмета или класса предметов. «Поднимаясь на уровень понятий (дефиниций), мы переходим от чувственного к логическому познанию, от низших форм сознания к высшим — мышлению, из области, подведомственной психологии, в область, которой распоряжается логика» [3, с. 16]. А в обществе, как известно, дефиниции всегда разработаны настолько, насколько высока правовая культура законодателя.
Традиционно в научной литературе выделяют три разновидности юридических терминов:
1) общеупотребительные (характеризуются тем, что употребляются в обыденном смысле и понятны всем, например, «человек», «закон» и т. п.);
2) специально-технические (отражают область специальных знаний — медицины, экономики, сельского хозяйства и пр., например, «правила техники безопасности» и т. п.);
3) специально-юридические (обладают особым правовым содержанием).
Одним из таких специально-юридических терминов, обладающих особым правовым содержанием, является термин «административная ответственность», который, несмотря на многогранность и многоаспектность его сущностного выражения в трудах отечественных юристов, не имеет до сих пор не то что своего легального воплощения, но даже единого подхода среди ученых-административистов к его определению. При этом мы последовательно отстаиваем позицию о том, что, несмотря на огромную роль научных определений в правоведении и в практической жизни, только законодательно закрепленное определение того или иного понятия (емкое, краткое и в то же время
всеобъемлющее) может придать ему высшую качественную ценность в аспекте его эффективного восприятия людьми и отражения в их правосознании [4, с. 339-340; 5, с. 20]. В этой связи одним из недостатков понятийного аппарата российского законодательства об административной ответственности, требующим своего устранения, является отсутствие в КоАП РФ нормативно закрепленного определения понятия «административная ответственность», что не только обедняет само его содержание, но и лишает стержневой направленности многие содержащиеся в нем нормы. Поэтому целью настоящей публикации является ретроспективный анализ существующих подходов к определению этого понятия и попытка очередной раз обратить внимание как законодателя, так и юридической общественности на необходимость легального закрепления соответствующей правовой дефиниции.
Попытки так или иначе сформулировать понятие административной ответственности просматриваются в юридической литературе начиная с середины прошлого столетия. И в этом вопросе можно с уверенностью обозначить три исторических периода: 1) период до принятия в 1980 году Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях; 2) период после принятия названных Основ, а затем и соответствующих кодексов союзных республик в 1984-1985 гг. и 3) современный период, ознаменовавшийся принятием в декабре 2001 г. и вступлением с 1 июля 2002 г. ныне действующего Кодекса РФ об административных правонарушениях.
И если проанализировать первый из указанных исторических периодов, то большинство ученых, занимавшихся в то время изучением вопросов административной ответственности, формулировали свои подходы к определению содержания этого юридического понятия, опираясь на фундаментальное положение теории права того периода о том, что «ответственность — это применение и реализация санкций в случае правонарушения. Из факта правонарушения возникает ряд отношений между органами государства, с одной стороны, и правонарушителем — с другой, отношений, складывающихся в процессе расследования дела, определения меры государственного воздействия, подлежащей применению, назначения и реализации этой меры. Эти отношения в совокупности и охватываются общим понятием «ответственность» [6, с. 85].
В этой связи одни авторы того периода определяли административную ответственность как реализацию мер административного взыскания [7, с. 167-
169; 8, с. 97; 9, с. 10; и др.] или «административных санкций» [10, с. 71], вкладывая в этот термин смысл современного понятия «административное наказание». Другие авторы трактовали содержание административной ответственности несколько шире, понимая ее как «реализацию мер взыскания и восстановительных мер в административном праве» [см., например: 1, с. 236]; третьи — как реализацию мер взыскания и мер административного пресечения [12, с. 90-94; 13, с. 5; 14, с. 5]. Близка к указанной позиции была в то время и точка зрения четвертой группы авторов (в частности, В.М. Манохина [15, с. 198]), согласно которой «административная ответственность есть реализация мер взыскания, мер пресечения и восстановительных мер». И все они так или иначе отождествляли административную ответственность с административным принуждением в том или ином объеме его содержания.
Понятие административной ответственности, безусловно, заключают в себе элементы более широкого понятия — юридической ответственности, они сохраняют в себе все признаки последней, основными из которых являются противоправность, наличие субъекта, санкция и пр. Все названные признаки юридической ответственности повторяются в каждом ее виде, но при этом имеют свои особенности и в основаниях, и в субъектах и т. д., что, в конечном счете, и отличает один вид ответственности от другого.
С принятием в 1980 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, а следом за ними и соответствующих республиканских кодексов об административных правонарушениях начался следующий исторический период концептуальных подходов к определению понятия административной ответственности, которые начали постепенно меняться. Однако, так или иначе, но большинство из них по-прежнему основывалось на подходе определения юридической ответственности по О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородскому (равно как и целого ряда иных известных ученых того периода) как меры государственного принуждения, основанной на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающейся в установлении для него определенных отрицательных последствий в виде ограничений личного или имущественного порядка [16, с. 314-318]. Видимо, с опорой на такой подход авторы опубликованной в 1988 г. под редакцией В.М. Манохина и Ю.С. Адушкина монографии «Административная ответственность в СССР» дали следующее ее определение: «административная от-
ветственность есть институт административного принуждения, состоящий в претерпевании лицами административных взысканий по перечню ст. 12 Основ за административные правонарушения, признаваемые в качестве таковых особенной частью кодексов союзных республик об административных правонарушениях и некоторыми другими актами» [17, с. 23]. В обоснование такого подхода к определению анализируемого понятия авторы указанной монографии указывают, что исходя из «общности и различия видов юридической ответственности, основы и кодексы об административных правонарушениях и берут за основу понятия административной ответственности те два признака, которые отличают ее от других видов ответственности. Это фактическое основание административной ответственности — административный проступок и мера ответственности — административное взыскание.
Эти два элемента и оказываются ключевыми, определяющими в конструкции понятия административной ответственности по Основам и кодексам об административных правонарушениях. Логика здесь следующая: а) отправным моментом служит общее понятие юридической ответственности; б) в Основах и кодексах названы и охарактеризованы все структурные элементы административной ответственности (основания, субъекты, условия и т. д.); в) из всех этих элементов лишь два имеют совершенно особый характер (основания и меры ответственности), что и позволяет считать их критериями сущности и особенностей административной ответственности» [17, с. 27-28].
Понятие административной ответственности, заключая в себе элементы более широкого понятия — юридической ответственности, сохраняет в себе все признаки последней, т. е.: а) представляет собой вид государственного принуждения; б) выражает состояние, при котором правонарушитель претерпевает неблагоприятные последствия личного или имущественного характера; в) наступает в результате применения к правонарушителям санкций правовых норм; г) воплощается в процессуальной форме. Однако ни Основы законодательства Союза ССР 1980 г. об административных правонарушениях, ни КоАП РСФСР и соответствующие кодексы союзных республик 1984-1985 гг., ни ныне действующий КоАП РФ (вопреки ожиданиям многих), как уже было отмечено выше, так и не сформулировали понятия административной ответственности, несмотря на многочисленные фундаментальные научные разработки в этой области таких ученых, как Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, И.А. Галаган, И.И. Ве-
ремеенко, Е.В. Додин, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, Н.Г. Салищева, М.С. Студеникина, Л.Л. Попов, А.П. Шергин, О.М. Якуба, Ц.А. Ям-польская и др. Причем, если ранее в юридической литературе бытовало мнение о том, что «смысл понятия административной ответственности усматривается в нормах и Основ, и кодексов столь четко, что не было никакой необходимости давать такое понятие» [17, с. 27], то в последнее время (на условно обозначенном нами «третьем историческом периоде») все больше и больше ученых склоняются к мнению, сформулированному профессором К.С. Бель-ским: «Отсутствие определения административной ответственности в КоАП обедняет его содержание, лишает стержневой направленности содержащихся в нем правовых норм, позволяет правоприменителю трактовать нормы Кодекса произвольно, при желании в соответствии со своим видением» [18, с. 12]. И мы полностью разделяем именно эту позицию.
Анализируя под этим углом зрения содержащиеся в разделе I действующего КоАП РФ положения о задачах, предметах ведения Российской Федерации в области законодательства об административной ответственности и пр., профессор Ю.М. Козлов даже ставит справедливый вопрос: «Что составляет главное в КоАП — административная ответственность или административное правонарушение?... Ведь даже такая очевидная и в то же время существенная юридическая «деталь», как признание административного правонарушения основанием административной ответственности, не обозначена в КоАП с должной необходимостью. Единственная информация по этому поводу, которую можно извлечь из содержания разд. I, состоит в том, что административным соответствующее правонарушение признается тогда, когда за его совершение действующим законодательством РФ и субъектов Федерации установлена административная ответственность» [19, с. 59]. А что же составляет ее содержание — КоАП РФ ответа не дает. Да и глава 2 КоАП РФ обозначена законодателем как «Административное правонарушение и административная ответственность», тогда как о последней в ней упоминается лишь в аспекте возраста, по достижении которого она наступает, и особенностей отдельных ее субъектов, хотя по логике именно в этой главе, судя по ее названию, как раз и должна содержаться норма, дефинирующая административную ответственность как правовую категорию. Причем не лишним будет отметить, что и глава 2 ранее действовавшего КоАП РФСФР 1984 года также именовалась как «Административное правонарушение
и административная ответственность» и также не содержала в себе ни единого намека на определение этого ключевого термина.
Возникает логичный вопрос: почему же законодатель по-прежнему уклоняется от нормативного закрепления дефиниции «административная ответственность»? Видимо, причина этого кроется в недостаточной научной разработанности данного правового феномена и отсутствии единого подхода к определению его содержания, несмотря на обилие научных работ, посвященных исследованию различных особенностей административной ответственности и юридических условий ее реализации. Ведь по общему правилу словесных технологий в правотворчестве «хорош тот термин, который наиболее полно выражает данное нормативное понятие, плох — тот, который затемняет его подлинное содержание» [20, с. 53], как, впрочем, и наоборот: хорошо то нормативное содержание того или иного понятия, которое наиболее полно выражает суть соответствующего термина, плохо — то, которое затемняет его подлинное содержание.
Законодатель хотя и рассматривает как самостоятельные понятия «административную ответственность» и «административное правонарушение», но, по существу, попросту отождествляет их. И формально-логический анализ положений, содержащихся в статьях 2.9, 24.5 и 29.9 КоАП РФ, подтверждает этот вывод. Поэтому налицо законодательно закрепленная ситуация, критически оцененная опять же К. С. Вельским еще до принятия ныне действующего КоАП РФ: сведение понятия административной ответственности к проступку и наказанию. Возражая, в частности, против точки зрения И.А. Галагана [21, с. 13] и ряда других авторов [см., например: 22, с. 33-34], отстаивавших позицию отождествления наказания и ответственности, что, по сути косвенно в КоАП РФ и воспринял законодатель, К.С. Вельский отмечает, что такое понимание ответственности «не является точным ни с методологической, ни с гносеологической точек зрения. Методологически оно неправильно потому, что ограничивает содержание ответственности одним элементом. Исследователь, поверив этому мнению, не может идти дальше, т. к. постоянно упирается в одноэлементный шлагбаум. Гносеологически оно ошибочно потому, что отождествляет ответственность и наказание и этим самым лишает категорию ответственности смысла существования и выхолащивает это богатое и содержательное понятие. Между тем в плане генезиса категории «наказание» и «ответственность» имеют разные
по времени и среде возникновения истоки» [18, с. 12-13]. И далее К.С. Вельский, выводя категорию административной ответственности за пределы известного (проступок и наказание), обосновывает необходимость его нормативного определения посредством синтеза всех имеющихся в юридической литературе подходов к ее толкованию через призму как объективного подхода, характеризующего административную ответственность в качестве реакции государства на административное правонарушение, так и субъективного подхода, характеризующего ее в качестве субъективно-личностной категории, отражающей совокупность правомочий наказанного лица [18, с. 20].
С объективной стороны административная ответственность характеризуется как специфический вид правоохранительной деятельности, включающий в себя совокупность действий компетентных органов (должностных лиц), отражающих реакцию государства на административное правонарушение и имеющих негативные последствия для правонарушителя в виде соответствующего административного наказания. Через призму именно такого подхода определяет это понятие в одной из своих работ профессор В.В. Россинский: «Административная ответственность — это вид юридической ответственности, которая выражается в назначении органом или должностным лицом, наделенным соответствующими полномочиями, административного наказания лицу, совершившему административное правонарушение» [23, с. 399; 24, с. 354]. Почти аналогичное определение можно встретить и в работах других авторов, в том числе в одной из работ автора настоящей публикации [25, с. 15]. А вот А.В. Агапов определяет административную ответственность как «меры принудительного воздействия, применяемые к лицу, виновному в совершении административного правонарушения, ограничивающие имущественные (неимущественные) права нарушителя либо устанавливающие его дополнительные обязанности» [26, с. 13].
В субъективно-личностном понимании административная ответственность характеризуется как специфическое положение правонарушителя, который, «наряду с претерпеванием административно-принудительных мер, реализует процессуальные права на дачу объяснения по существу нарушения, справедливую и объективную оценку компетентным органом совершенного деяния и корректное с правовой и моральной точек зрения применение к нему административного наказания» [18, с. 20]. Видимо, именно с таких позиций определяет по-
нятие административной ответственности Л.А. Николаева: «особое правовое состояние, когда лицо, нарушившее правовую норму, обязано претерпеть определенные правовые последствия — лишения и ограничения, применяемые к нему государством» [27, с. 24].
Перечень тех или иных существующих определений понятия «административная ответственность» можно было бы, безусловно, продолжить. Однако фундаментальных научных разработок, посвященных проблеме дефинирования понятия административной ответственности, по-прежнему не существует. В качестве одной из фундаментальных научных работ, посвященных проблемам разработки современной концепции института административной ответственности в условиях правового демократического государства и обоснованию предложений по совершенствованию административно-деликтного законодательства в практике его применения, можно назвать, пожалуй, докторскую диссертацию А. С. Дугенец. Ее автор справедливо подчеркивает:
а) что «административная ответственность была и остается мерой государственного принуждения», и что «данный признак является наиболее существенным для понимания института административной ответственности»;
б) что «административная ответственность всегда влечет для виновного лица отрицательные последствия, ограничение имущественных или моральных интересов: она является государственным осуждением совершенного противоправного действия (бездействия)»;
в) что «применение мер административной ответственности — прерогатива государственных органов и их компетентных коллегиальных органов, судей и должностных лиц», и что, «реализуя свои административно-юрисдикционные полномочия, они тем самым дают отрицательную оценку совершенному деянию и личности правонарушителя» [28, с. 31-47]. Однако самого авторского определения понятия административной ответственности А.С. Дугенец почему-то не формулирует (во всяком случае в тексте автореферата диссертации оно отсутствует и из анализа его содержания отнюдь не просматривается).
Как представляется, определять это понятие административной ответственности с учетом всей ее специфики нужно все-таки через призму общеправового подхода к понятию юридической ответственности, одной из разновидностей которой она является.
Юридическая ответственность — это «реакция на правонарушение. Правонарушение — основание ответственности; где есть правонарушение, там есть (должна быть) ответственность; без правонарушения нет ответственности.
Эти давно сложившиеся положения ясно выражают неразрывную связь между двумя юридическими категориями — правонарушением и ответственностью» [29, с. 130].
Юридическая ответственность, если определить ее место в системе российского права, представляет собой комплексный по содержанию (состоящий из норм различных отраслей), своеобразный по структуре (включающий в себя институты и целую (уголовное право) отрасль), охранительный по назначению функциональный институт права, регулирующий деликтные отношения методом наказания правонарушителей [30, с. 31-47]. Юридическая ответственность — это применение к правонарушителю предусмотренных санкцией юридической нормы мер государственного принуждения, выражающихся в форме лишений личного, организационного либо имущественного характера [31, с. 418] и характеризуется следующими уже упомянутыми выше признаками: а) представляет собой вид государственного принуждения; б) выражает состояние, при котором правонарушитель претерпевает неблагоприятные последствия личного или имущественного характера; в) наступает в результате (т. е. является следствием) применения к правонарушителям санкций правовых норм; г) воплощается в процессуальной форме, т. е. возможна лишь при условии соблюдения определенного процедурно-процессуального порядка, установленного законом (гражданско-процессуальным, уголовно-процессуальным, процессуальными нормами КоАП РФ, законодательства о государственной службе и пр.).
И последний признак, как представляется, весьма немаловажен, поскольку, как справедливо подчеркивается в юридической литературе, сведение ответственности к реализации только материально-правовых норм оставляет вне поля зрения обширные правовые институты, содержащие гарантии достижения объективной истины по делу, права лица, обвиняемого в совершении правонарушения, обоснованность применения мер пресечения, правовые способы устранения возможных ошибок при применении государственного принуждения [32, с. 600].
Опираясь на приведенные выше признаки юридической ответственности и с уверенностью констатируя, что административная ответствен -
ность, будучи одной из разновидностей юридической ответственности, обладает всеми признаками последней ив то же время строго определенной спецификой, можно сформулировать следующее ее определение, не претендующее, однако, на «истину в последней инстанции»: административная ответственность — это вид государственного принуждения, реализуемого в предусмотренной законом процессуальной форме и отражающего специфическое правовое состояние лица, при котором оно претерпевает неблагоприятные последствия морального, личного, имущественного или организационного характера в результате государственного осуждения совершенного им административного правонарушения.
Истиной же «в последней инстанции» в этом вопросе, безусловно, может (и как нам представляется — должно) стать соответствующее легальное определение этого понятия законодателем, поскольку, как справедливо отметил К.С. Вельский, «для того, чтобы понятие использовалось в обществе эффективно, запоминалось людьми, становилось частью их правосознания, ему нужно дать определение в законодательном акте» [18, с. 20].
Литература
1. Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. Современная версия. М., 2002.
2. Ивакина Н.Н. Профессиональная речь юриста. М., 1997.
3. Савицкий В.М. Язык процессуального закона (вопросы терминологии). М., 1987.
4. Тимошенко И.В. Понятийный аппарат законодательства об административной ответственности: состояние и направления развития: Дис.... докт. юрид. наук. Ростов н/Д., 2006.
5. Тимошенко И.В. Концепция формирования понятийного аппарата законодательства об административной ответственности // Юристъ-Правоведъ. 2007. № 5 (24).
6. Лейст О.Э. Санкции в советском праве. М., 1962.
7. Ямпольская Ц.А. Об убеждении и принуждении в советском административном праве // В сб.: Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952.
8. Лазарев Б.М., Салищева Н.Г., Серегин А.В., Сту-деникина М.С. Вопросы кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1967. № 1.
9. Бартыков И.Ф., Дагель П.С., Елисейкин П.Ф., Ку-клин В.А., Нестеров А.И. Административные правонарушения, рассматриваемые в судебном порядке. М., 1964.
10. Якуба О.М. Административная ответственность. М., 1972.
11. Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1968.
12. Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961.
13. Попова В.И. Основные проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 5. М., 1965.
14. Додин Е.В. Основание административной ответственности: Автореф. дис.. канд. юрид. наук. М., 1965.
15. Манохин В.М. Советское административное право. Саратов, 1968.
16. Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1961.
17. Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина и Ю.С. Адушкина. Саратов, 1988.
18. Бельский К.С. Административная ответственность: генезис, основные признаки, структура // Государство и право. 1999. № 12.
19. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 2002.
20. Губаева Т.В. Язык и право. Искусство владения словом в профессиональной юридической деятельности. М., 2004.
21. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1970.
22. Бахрах Д.Н. Принуждение и ответственность по административному праву. Екатеринбург, 1999.
23. Росинский Б.В. Административное право: Учебно-методическое и практическое пособие. М., 2001.
24. Россинский Б.В., Гончарова Н.Г. Административное право: Практикум. М., 2006.
25. Тимошенко И.В. Административная ответственность: Учебное пособие. М., 2004.
26. Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. 3-е изд., перераб. и дополн. М., 2007.
27. Николаева Л.А. Административная ответственность как охранительное правоотношение // В сб.: Административная ответственность: вопросы теории и практики / Отв. ред. Н.Ю. Хаманеева. М., 2004.
28. Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве: Автореф. дис.. докт. юрид. наук. М., 2005.
29. Малеин Н.С. Правонарушение: Понятие, причины, ответственность. М., 1985.
30. Базылев Б.Т. Юридическая ответственность (теоретические вопросы). Красноярск, 1985.
31. Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1997.
32. Общая теория государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. Т. 2.
