CC BY
13DOI 10.47643/1815-1337_2023_6_459 УДК 34.096
ПОЛУЧЕНИЕ ПОДАРКОВ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ (МУНИЦИПАЛЬНЫМИ) СЛУЖАЩИМИ В УСЛОВИЯХ АНТИКОРРУПЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА Receiving gifts by state (municipal) employees in the context of anti-corruption legislation
САВОСЬКИН Александр Владимирович,
доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и международного права,
Уральский государственный экономический университет.
ул. 8 Марта, 62/45, г. Екатеринбург, Свердловская обл., 620144, Россия.
E-mail: savoskinav@yandex.ru;
МЕЩЕРЯГИНА Вероника Александровна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и международного права,
Уральский государственный экономический университет.
ул. 8 Марта, 62/45, г. Екатеринбург, Свердловская обл., 620144, Россия.
E-mail: metsheryagina@yandex.ru;
БУРКОВА Анжела Алексеевна,
студент, Уральский государственный экономический университет. ул. 8 Марта, 62/45, г. Екатеринбург, Свердловская обл., 620144, Россия. E-mail: burkovaangele@yandex.ru;
ГОЛОВИНА Влада Филипповна,
студент, Уральский государственный экономический университет. ул. 8 Марта, 62/45, г. Екатеринбург, Свердловская обл., 620144, Россия. E-mail: vladagolovina@inbox.ru;
Savoskin Alexander Vladimirovich,
Doctor of Law, Associate Professor
Ural State University of Economics, Head of the Department of Constitutional and International Law. ul. 8 Marta, 62/45, Yekaterinburg, Sverdlovsk region, 620144, Russia. E-mail: savoskinav@yandex.ru;
Meshcheryagina Veronika Aleksandrovna,
associate professor candidate of juridical sciences
Ural State University of Economics, Associate Professor of the Department of Constitutional and International Law. ul. 8 Marta, 62/45, Yekaterinburg, Sverdlovsk region, 620144, Russia. E-mail: metsheryagina@yandex.ru;
Burkova Angela Alekseevna,
student Ural State University of Economics.
ul. 8 Marta, 62/45, Yekaterinburg, Sverdlovsk region, 620144, Russia. E-mail: burkovaangele@yandex.ru;
Golovina Vlada Filippovna,
student Ural State University of Economics.
ul. 8 Marta, 62/45, Yekaterinburg, Sverdlovsk region, 620144, Russia. E-mail: vladagolovina@inbox.ru
Краткая аннотация: В статье рассматриваются дискуссионные вопросы отграничения дарения от получения и дачи взятки, в условиях динамично развивающегося антикоррупционного законодательства.
Abstract: The article discusses the controversial issues of distinguishing donation from receiving and giving a bribe, in the context of dynamically developing anti-corruption legislation.
Ключевые слова: коррупция, дарение, получение и дача взятки, утрата доверия, подарок, государственная (муниципальная)
служба.
Keywords: corruption, giving, receiving and giving bribes, loss of trust, gift, state (municipal) service.
Для цитирования: Савоськин А.В., Мещерягина В.А., Буркова А.А., Головина В.Ф. Получение подарков государственными (муниципальными) служащими в условиях антикоррупционного законодательства // Право и государство: теория и практика. 2023. № 6(222). С. 459462. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_6_459.
For citation: Savoskin A. V., Meshcheryagina V.A., Burkova A.A., Golovina V.F. Receiving gifts by state (municipal) employees in the context of anti-corruption legislation //Law and state: theory and practice. 2023. No. 6(222). pp. 459-462. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_6_459.
Статья поступила в редакцию: 24.04.2023
Основополагающей задачей права выступает регулирование общественных отношений, в которых норма закона (иного нормативного правового акта) сталкивается с менталитетом общества и не всегда способна учесть всех нюансов межличностных отношений.
Эта особенность регулятивной функции права очень ярко прослеживается в области противодействия коррупции в Российской Федерации, где на сегодняшний день существует множество проблемных и дискуссионных вопросов. Одним из них выступает организация получения подарков государственными (муниципальными) служащими за свою профессиональную деятельность.
Проведя формально-юридический анализ российского законодательства удалось установить, что на сегодняшний день в рамках российского правового поля для процедуры дарения государственным (муниципальным) служащим используется четыре термина: «подарок»;
«обычный подарок»; «ценный подарок»; «подарок в связи с протокольными мероприятиями».
Говоря об обычных подарках для государственных (муниципальных) служащих, сложность заключается в том, что общественные отношения, связанные с получением ими подарков находятся на стыке общих (Гражданский кодекс РФ - далее по тексту ГК РФ, Трудовой кодекс РФ - далее по тексту ТК РФ) правовых норм и специальных (Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции») правовых норм.
В п. 7 ч. 3 ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции» содержится императивный запрет на получение в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренных законодательством Российской Федерации вознаграждений (ссуд, денежных и иных вознаграждений, услуг и т.д.) и подарков от физических и юридических лиц. Эта норма последовательно закреплена законодателем и в ст. 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», где запрет распространился на получение денежного вознаграждения в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей от физических и юридически х лиц (подарки, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения).
При этом ст. 575 ГК РФ, хоть и имеет грозное наименование «запрещение дарения» позволяет получать обычные подарки, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей.
На первый взгляд, здесь наблюдается конкуренция общей и специальной нормы, при которой (в условиях равной юридической силы законов), должны применяться специальные нормы, которые по меткому уточнению С.Ю. Суменкова являются правилом, которое определяет границы действия, детализирует наполняемость общеправовых положений и принимается законодателем с целью достижения максимальной эффективности общей нормы, а также учета специфических отношений, регулируемых ею. [Суменков, с. 62]
Однако, обращаясь к Федеральному закону «О введении в действие части второй Гражданского кодекса РФ» можно заключить, что впредь до приведения законов и иных правовых актов, действующих на территории России, в соответствие с частью второй Гражданского кодекса законы и иные российские правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат части второй ГК РФ. Соответственно ст. 575 ГК РФ будет в полной мере распространяться на деятельность государственных и муниципальных служащих.
Подтверждением этого тезиса будет также факт использования в специальных законах запрета на получение «подарков», а не «обычных подарков» государственным и муниципальным служащим.
Здесь возникает как минимум три «но»: действующее законодательство не содержит каких-либо разъяснений, что же является «обычным подарком»; отсутствует легальное определение понятия «подарок»; также отсутствует законодательно установленная процедура оценки стоимости подарка.
Ситуация усложняется и тем фактором, что норма-дефиниция «коррупция», представленная в ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции» также весьма размыта и излагается путем перечисления следующих нескольких разновидностей деяний, из которых дача взятки, получение взятки, коммерческий подкуп — это конкретные составы преступлений заимствованы из соответствующих статей Уголовного кодекса РФ (далее по тексту — УК РФ).
Две другие категории: «злоупотреблении служебным положением» и «незаконном использовании физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства» с юридической точки зрения не несут никакого уточняющего функционала, ведь в Федеральном законе «О противодействии коррупции» или в иных нормативных актах либо решениях судебных органов не раскрываются (да и не используются). Думается, что под приведенными формулировками вполне можно понимать термин «использование своего служебного положения», являющийся квалифицирующим признаком преступления, как и закрепленный в ст. УК РФ и Злоупотребление должностными полномочиями (так же закрепленной как состав преступления в ст. 285 УК РФ).
Тесная привязка характеристик коррупции к уголовному законодательству вполне объяснима и с исторической точки зрения: коррупция традиционно связывается с получением и дачей взятки, а также с практической точки зрения весьма удобно осуществлять юридическую квалификацию деяний если есть четкие элементы состава преступления.
Напомним, что одним из ключевых свойств законодательства с точки зрения юридической техники является правовая определенность: точность и определенность формулировок, выражений и отдельных терминов нормативных правовых актов; ясность и доступность языка нормативных правовых актов для адресатов, на которых они распространяют свое действие; использование апробированных, устоявшихся терминов и выражений, имеющих широкое хождение [Нарутто, с. 34].
Таким образом, следует отметить низкую правовую определенность антикоррупционного законодательства, которая порождает опасную ситуацию для граждан и организаций, которые хотят преподнести подарок, а не передать взятку государственному (муниципальному) служащему.
Для того, чтобы отграничить дарение от получения и дачи взятки нужно определить существенные критерии дарения, как гражданско-правовой сделки.
Во-первых, в соответствии с ч. ст. 572 ГК РФ любой дар безвозмезден, если дарение обусловлено совершением каких-либо действий другой стороной, то это приводит к признанию такого договора ничтожным. При этом взятка связана с конкретными действия служащего или его
бездействием, в котором заинтересован взяткодатель, то есть она носит обоюдный характер и размер ее (в отличие от хищения) законодательно не определен, то есть она может быть менее трех тысяч рублей.
Во-вторых, разъясняя вопросы судебной практики по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях, Пленум Верховного Суда РФ (Постановление Пленума Верховного Суда РФ в п. 7 Постановления от 09.07.2013 № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях»), указал на то, что не образует состава получения взятки принятие должностным лицом денег, услуг имущественного характера и т.п. за совершение действий (бездействие), хотя и связанных с исполнением его профессиональных обязанностей, но при этом не относящихся к полномочиям представителя власти, организационно-распорядительным либо административно-хозяйственным функциям.
Таким образом, не образует состава получения и дачи взятки передача подарка, стоимостью менее трех тысяч рублей в случаях, когда такой подарок безвозмезден, то есть преподнесен за действия, не связанные с профессиональными обязанностями служащих.
Юридическая неопределенность также возникает при разграничении «обычного подарка» от «ценного подарка» (отношения в трудовом коллективе). Исходя из буквального толкования п. 3 ч. 1 ст. 575 ГК РФ ограничение распространяется в отношении тех подарков, которые дарятся им «в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей» (публичные правоотношения).
Получается, что законодатель не распространяет данную норму на ситуации, когда подарки преподносятся между коллегами по работе и родственниками.
Согласно ч. 1 ст. 191 ТК РФ работодатель поощряет работников в том числе ценным подарком (при этом конкретный предмет и условия дарения определяются локальными актами (уставами), федеральным законодательством не определен и составляет право работодателя.
Поэтому ошибочно относить к ст. 575 ГК РФ подарки от руководства служащим по поводу их юбилеев, выхода на пенсию, большого стажа работы, празднования нового года.
Таким образом, награждение «ценным подарком» напрямую связано с исполнением одаряемым его должностных (служебных) обязанностей, оно осуществляется за его особые, выдающиеся заслуги в этой деятельности и справедливо рассматривается как разнови дность материального и морального поощрения, поэтому люфт стоимости такого подарка не может быть лимитирован тремя тысячами рублей.
На первый взгляд, ценные подарки по сути являются премией за трудовые обязанности, поскольку размер поощрения в этом случае зависит от оклада работника, его должности и трудовых результатов. Поэтому стоимость подарков приравнивается к элементам оплаты труда и включается в базу обложения страховыми взносами.
Однако противоположной точки зрения придерживаются судебные инстанции. Так, например Арбитражный суд Дальневосточного округа от 31.01.17 № Ф03-6265/2016 указал, что выплаты, производимые в рамках гражданско-правовых договоров, предметом которых является переход права собственности и иных вещных прав на имущество, не включаются в базу для начисления страховых взносов. В данном случае суд ссылался на нормы ст. 572 ГК РФ о договоре дарения, предметом которых является переход права собственности или иных вещных прав на имущество.
Суд также акцентировал внимание на том, что в соответствии со ст. 182 ГК РФ предметом дарения могут быть любые вещи, включая денежные средства.
Однако эти законодательные положения не позволяют быть уверенным на практике, что награждение ценным подарком нельзя квалифицировать как конфликт интересов, фаворитизм на службе. Например, в вышеуказанном разъяснении Пленума верховного суда коррупционным проявлением можно считать получение взятки за общее покровительство или попустительство по службе конкретные действия (бездействие), за которые она получена, на момент ее принятия не оговариваются взяткодателем и взяткополучателем, а лишь осознаются ими как вероятные, возможные в будущем. При этом уточняется, что покровительство по службе может проявляться, в частности, во включении его в списки лиц, представляемых к поощрительным выплатам.
Для исключения риска привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения, от ценного подарка можно отказаться на этапе ознакомления работника с приказом о ценном подарке, где сотрудник вправе письменно указать отказ от награждения.
Еще один важный аспект дарения в условиях антикоррупционного законодательства связан со статьей 19.28 КоАП РФ, когда юридическое лицо привлекается к ответственности только в совокупности с уголовной ответственностью по статье 291 УК РФ.
Норма данной статьи видится весьма дискуссионной, поскольку положение статья 291 УК РФ предусматривает освобождение от уголовной ответственности, тогда как в соответствии со статьей 19.28 КоАП РФ, вне зависимости от содействия лица в выявлении и производстве по делу о коррупционном правонарушении, юридическое лицо всё равно привлекается к административной ответственности. Тем самым положение статьи 19.28 КоАП РФ противоречит правоохранительной функции нормы права и принципу справедливости, т. к. юридическому лицу выгоднее скрыть и не сообщать об административном правонарушении, чем привлекаться к административной ответственности. В правоприменительной практике есть случаи, когда орган управления юридического лица содействует привлечению физического лица к уголовной ответственности, но несмотря на это, и буквально толкуя статью 19.28 КоАП РФ, суды привлекают юридическое лицо к административной ответственности.
При всей спорности нормы ее положения существенно влияют на положение юридического лица на рынке услуг, ведь в связи с привлечением юридического лица к административной ответственности, возможно включение юридического лица в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков), что, хотя и является охранительной мерой, но само по себе имеет признаки ограничения конкуренции.
Думается, что стоит установить не административную, а гражданско-правовую ответственность юридического лица при совершении коррупционного правонарушения.
Гражданско-правовая ответственность имеет восстановительный характер, то есть возмещается причиненный вред и ущерб. Следовательно, пострадавшая сторона в лице юридических лиц и государства вправе потребовать возмещению причиненного убытка и вреда. Таким образом, государство удовлетворит не только свои интересы, но и интересы пострадавшей стороны.
На основании проведенного анализа следует сделать ряд выводов:
1. различие между подарком и взяткой состоит не в стоимости передаваемого имущества, а в мотивах и целях совершения таких действии;
2. законодательно не урегулирован вопрос определения стоимости подарка, ведь в подавляющем большинстве случаев они преподносятся без подтверждающих документов (чеков) и государственному и муниципальному служащему неизвестны;
3. в научной литературе предлагается руководствоваться только одним критерием, разграничивающим взятки и подарки - безвозмездность. Последняя выступает основным признаком договора дарения как разновидности гражданско-правовой сделки: любой дар безвозмезден, если дарение обусловлено совершением каких-либо действий другой стороной, то это приводит к признанию такого договора ничтожным. Взятка же всегда, в любом случае передается и получается за какие-либо действия или бездействие [Корсаков, с. 20];
4. неопределенность возникает при разграничении «обычного подарка» от «ценного подарка» (отношения в трудовом коллективе). Исходя из буквального толкования п. 3 ч. 1 ст. 575 ГК РФ ограничение распространяется в отношении тех подарков, которые дарятся им «в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей» (публичные правоотношения). Таким образом законодатель не распространяет данную норму на ситуации, когда подарки преподносятся между коллегами по работе и родственниками (гражданско-правовые отношения). От обычного подарка следует отграничивать категорию «ценный подарок», где процессуальная сторона дарения регулируется трудовым законодательством.
Для того, чтобы дать юридическую квалификацию полученного подарка государственного (муниципального) служащего наиболее оптимальным видится урегулирование этого вопроса в комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.
Библиогра фия:
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 01.07.2021, с изм. от 08.07.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2022) [Электронный ресурс]
2. Уголовный кодекс Российской Федерации" от 13.06.1996 N 63-Ф3 (ред. от 14.04.2023) [Электронный ресурс]
3. Трудовой кодекс Российской Федерации" от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 19.12.2022, с изм. от 11.04.2023) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2023) [Электронный ресурс]
4. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 29.12.2022) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" [Электронный
ресурс]
5. Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" от 02.03.2007 N 25-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс]
6. Федеральный закон "О противодействии коррупции" от 25.12.2008 N 273-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс] URL: https://www.consu ltant. ru/document/cons_doc_LAW_82959/12236e6e813ae0ac928c57342a9a7ad8096c195/
7. Корсаков К.В. Адекватность и соразмерность превенции - залог эффективности борьбы с современной организованной преступностью // Правоохранительные органы: теория и практика. 2015. № 1. С. 20.
8. Нарутто С.В. К вопросу о правовой определенности законодательства // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 11 С. 34.
9. Суменков С.Ю. Нормативный правовой акт как базовая форма воплощения исключений в праве // Lex russica. 2016. № 7 C. 62.
10. Официальный сайт Министерства Внутренних Дел Российской Федерации [Электронный ресурс] URL: https://мвд.рф/reports/item/35396677/
References:
1. The Civil Code of the Russian Federation (Part Two)" dated 26.01.1996 N 14-FZ (as amended on 01.07.2021, with amendments. from 08.07.2021) (with amendments and additions, intro. effective from 01.01.2022) [Electronic resource]
2. The Criminal Code of the Russian Federation" dated 13.06.1996 N 63-FZ (as amended on 14.04.2023) [Electronic resource]
3. The Labor Code of the Russian Federation" dated 30.12.2001 N 197-FZ (as amended on 19.12.2022, with amendments. from 11.04.2023) (with amendments and additions, intro. effective from 01.03.2023) [Electronic resource]
4. Federal Law No. 79-FZ of 27.07.2004 (as amended on 29.12.2022) "On the State Civil Service of the Russian Federation" [Electronic resource]
5. Federal Law "On Municipal Service in the Russian Federation" dated 02.03.2007 N 25-FZ (latest edition) [Electronic resource]
6. Federal Law "On Combating Corruption" dated 25.12.2008 N 273-FZ (latest edition) [Electronic resource] URL:https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82959/12236e6e813ae0ac928c57342a9a7ad8096c195/
7. Korsakov K.V. Adequacy and proportionality of prevention - the key to the effectiveness of the fight against modern organized crime // Law enforcement agencies: theory and practice. 2015. No. 1. p. 20.
8. Narutto S.V. On the issue of legal certainty of legislation // Actual problems of Russian law. 2015. No. 11 p. 34.
9. Sumenkov S.Yu. Normative legal act as a basic form of implementation of exceptions in law // Lex russica. 2016. No. 7 p. 62.
10. Official website of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation [Electronic resource] URL: https://мвд.рф/reports/item/35396677/
