CC BY
70
Н. А. МЕЛЬНИКОВА N. A. MELNIKOVA
доцент кафедры административно-правовых дисциплин юридического факультета ВИПЭ ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент, подполковник внутренней службы
Полномочия сотрудников исправительных учреждений в рамках производства по делам об административных правонарушениях
Responsibilities of correctional facility staff within operation on cases of administrative offenses
Аннотация. В статье рассмотрены вопросы, раскрывающие сущность административной деятельности в рамках реализации юрисдикции сотрудников исправительных учреждений при обнаружении ими административных правонарушений. Дана характеристика видов административных правонарушений, процессуальных действий, реализуемых сотрудниками, а также сформулированы предложения по совершенствованию законодательства.
Ключевые слова: уголовно-исполнительная система, сотрудники исправительных учреждений, юрисдикция, полномочия, административные правонарушения, производство по делам об административных правонарушениях.
Annotation. In this article the author considers the issues concerning the entity of administrative activities within implementation of jurisdiction of staff of correctional facilities in case of detection of administrative offenses. The characteristic of types of administrative offenses, the procedural actions carried out by employees and also suggestions for improvement of the legislation are formulated.
Keywords: penal correction system, staff of correctional facilities, jurisdiction, responsibilities, administrative offenses, production on cases of administrative offenses.
Уголовно-исполнительная система
(УИС) является субъектом правоохранительной деятельности, что определяет одну из важных функций, реализуемых исправительными учреждениями, которая заключается в поддержании правопорядка, общественной безопасности, борьбе с правонарушениями и их профилактике. В силу этого законодатель наделил исправительные учреждения соответствующими полномочиями, среди которых особое место занимают юрисдик-ционные.
Административно-юрисдикционная деятельность исправительного учреждения осуществляется наравне с уголовно-процессуальной, оперативно-розыскной и уголовно-исполнительной.
Применительно к уголовно-исполнительной системе производство по делам об административных правонарушениях стало актуальным после передачи органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, из структурного подчинения МВД России в ведение Минюста России, а в дальнейшем и приобретения самостоятельного статуса. Официальное наделение соответствующими полномочиями в рамках производства по делам об административных правонарушениях сотрудников УИС произошло в 2002 году в соответствии с положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) [1].
На сегодняшний день в рамках административной деятельности данное производство,
по результатам опроса сотрудников исправительных учреждений, вызывает наибольший интерес. Это обстоятельство обусловлено как субъективными, так и объективными причинами, в частности неосведомленностью сотрудников, отсутствием единых методических указаний по процедурам производства, недостатками правового регулирования.
Выявление административных правонарушений выступает, с одной стороны, самостоятельным результатом правоохранительной деятельности, с другой - важным профилактическим средством в борьбе с более общественно опасными деяниями (преступлениями), совершение которых возможно на территории исправительного учреждения с использованием запрещенных предметов (например, побеги, дезорганизация деятельности учреждений, убийства).
Следует отметить, что количество изъятых запрещенных предметов, несмотря на некоторое снижение, остается стабильно высоким, что является угрозой для безопасности учреждений уголовно-исполнительной системы. Так, в 2016 году при попытке доставки гражданами в исправительные колонии было изъято
3 228,4 тыс. руб. (АППГ - 3 700); алкогольных напитков промышленного производства -
4 160,8 л, кустарного производства - 30 746,5 л; средств связи - 40 597 единиц (АППГ - 47 500).
Количество фактов изъятия средств мобильной связи в 2016 году составило 40 600 (АППГ - 47 303), из них у адвокатов - 24, у сотрудников ИК - 98, у иных лиц - 40 478 [2, 3].
При этом в отношении сотрудника УИС, совершившего правонарушение, содержащего признаки деяния, предусмотренного ст. 19.12 КоАП РФ, законодатель установил не административную, а дисциплинарную ответственность (ст. 2.5 КоАП РФ).
Производство по делам об административных правонарушениях - это институт административного права, объединяющий правовые нормы, регламентирующие деятельность компетентных субъектов по разрешению дел об административных правонарушениях и применению к виновным лицам мер административного наказания.
Основным источником данных норм выступает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. В нем прежде всего законодательно закреплены об-
щие положения, которыми призваны руководствоваться соответствующие должностные лица, в том числе сотрудники исправительных учреждений УИС.
В соответствии с нормами КоАП РФ исправительные учреждения, их должностные лица являются субъектами производства по делам об административных правонарушениях и наделены соответствующими властными полномочиями. Анализ данных полномочий позволяет разделить их на три группы: составление протоколов за отдельные правонарушения (ч. 1, п. 5 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ); применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (п. 11 ч. 1 ст. 27.2, п. 7 ч. 1 ст. 27.3, ст. 27.7, 27.10, 27.15 КоАП РФ); рассмотрение дел об административных правонарушениях (ст. 23.4 КоАП РФ). Важным является то, что правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях как вид административной деятельности исправительных учреждений помимо КоАП РФ осуществляется нормами Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации (УИК РФ) [4] и ведомственными правовыми актами [5, 6].
Юрисдикция сотрудников УИС соответствует конкретным стадиям рассматриваемого производства. При этом в научной литературе нет однозначного мнения по количеству стадий. Одни ученые выделяют две стадии: процедурную и исполнительную [7], другие называют пять: возбуждение дела, рассмотрение дела, вынесение решения, исполнение решения, обжалование и опротестование решения [8]. Также некоторые из них считают, что исполнение решения по делу - это самостоятельное производство, которое регулируется исполнительным правом [9, 10, 11].
Несмотря на интерес к указанным точкам зрения, считаем целесообразным придерживаться стадийности производства, которая закреплена в КоАП РФ. С учетом изложенного рассматриваемое производство в исправительных учреждениях состоит из четырех стадий: 1) возбуждение дела; 2) рассмотрение дела; 3) пересмотр постановлений и решений по делам; 4) исполнение постановлений по делам.
Следует обратить внимание, что в рамках изучаемого производства сотрудники исправительных учреждений могут выступать его субъектами не на всех стадиях, что обусловле-
но спецификой соответствующих составов административных правонарушений.
Административные правонарушения в зависимости от влияния на уголовно-исполнительную систему можно разделить на два вида: общие и специальные.
Общие правонарушения - это правонарушения, не имеющие специфики для функционирования учреждений и органов ФСИН России, они могут быть совершены и в других сферах жизнедеятельности общества. К ним относятся следующие составы: ст. 9.19, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, ст. 19.7, ч. 1 ст. 19.3, ст. 17.7, ст. 17.9, ч. 3 ст. 20.2.2, ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.
По перечисленным составам должностные лица исправительных учреждений правомочны составлять только протоколы об административных правонарушениях и применять процессуальные меры. Таким правом наделены лица, перечень которых утвержден приказом ФСИН России от 19.12.2013 № 780 [5]. В случае обнаружения признаков административного правонарушения лицом, не уполномоченным составлять протокол, составляется мотивированный рапорт. Рассматривают же дела по существу мировые судьи. Следует констатировать, что должностные лица исправительных учреждений участвуют только на первой стадии производства, возбуждая дело об административном правонарушении.
Однако в настоящее время следует говорить о несоответствии ведомственного правового акта нормам КоАП РФ. Так, в приказе № 780 не учтены новые положения, внесенные в КоАП РФ, а именно то, что п. 5 ч. 5 ст. 28.3 предусматривает возможность составления протоколов об административных правонарушениях по ст. 17.7, 17.9, ч. 3 ст. 20.2.2, ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ должностными лицами учреждений УИС. Поэтому следует дополнить приказ № 780 в части полномочий должностных лиц УИС положениями в соответствии с п. 5 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ.
Специальные правонарушения - это правонарушения, характерные только для деятельности исправительных учреждений, посягающие на их нормальное функционирование. К ним можно отнести два состава, предусмотренных ч. 2 ст. 19.3 и ст. 19.12 КоАП РФ. По данным составам законодатель наделяет должностных лиц учреждений УИС правом не только составлять протоколы об административных правонарушениях, применять необхо-
димые меры обеспечения производства, но и правом рассматривать материалы дела и выносить окончательное решение.
Однако полномочия по рассмотрению дел самими исправительными учреждениями на практике не реализуются, материалы, собранные на первой стадии производства, передаются на рассмотрение мировым судьям.
Причиной подобных действий является то, что, с одной стороны, ст. 23.4 КоАП РФ закрепляет право начальников исправительных учреждений рассматривать дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.12 КоАП РФ, с другой - санкция ст. 19.12 КоАП РФ предполагает назначение одновременно основного и дополнительного наказания в виде административного штрафа с конфискацией запрещенных предметов, что в соответствии с кодексом может осуществить только судья (ст. 3.7 КоАП РФ). Необходимо отметить, что в ст. 23.4 КоАП РФ есть оговорка: начальники исправительных учреждений реализуют свою юрисдикцию в части административных правонарушений, предметами которых являются предметы, изъятые из оборота. Однако сотрудникам исправительных учреждений приходится работать с вещами, не изъятыми из оборота, но запрещенными к передаче осужденным (перечень запрещенных предметов для лиц, содержащихся в учреждениях УИС, предусмотрен правилами внутреннего распорядка, утвержденными приказами Минюста России для конкретных видов учреждений), что в обязательном порядке предполагает передачу материалов дела на рассмотрение мировому судье.
Передача изъятых из оборота предметов (наркотики, оружие) зачастую образует состав более общественно опасного правонарушения -преступления (например, ст. 222, 2281, 2282, 234 УК РФ). Указанное противоречие приводит к тому, что предоставленное начальникам учреждений УИС право на рассмотрение административных правонарушений остается номинальным, невостребованным.
Для разрешения существующей правовой коллизии полагаем необходимым внести изменения в ст. 19.12 КоАП РФ: дополнить санкцию административными наказаниями в виде предупреждения и административного штрафа без конфискации запрещенного предмета. Это обеспечит реальную возможность рассматри-
вать указанные дела во внесудебном порядке в рамках компетенции начальников исправительных учреждений.
Более того, данное положение соответствует сути административного наказания. Известно, что наибольший эффект от административной ответственности достигается при разумном сочетании ее различных мер. Применение даже минимального размера административного штрафа с конфискацией запрещенного предмета с учетом личности нарушителя и его материального положения не дает возможности максимально соблюдать требование соразмерности наказания содеянному.
Кроме того, из анализа диспозиции ст. 19.12 КоАП РФ вытекает необходимость закрепления перечня предметов, веществ или продуктов питания, приобретение, хранение или использование которых запрещено осужденным на уровне закона. В настоящее время данный перечень определяется ведомственным правовым актом. Полагаем возможным предусмотреть данный перечень в УИК РФ.
Также критического осмысления заслуживает норма, закрепляющая перечень должностных лиц, имеющих право от имени учреждений и органов УИС рассматривать дела об административных правонарушениях (ч. 2 ст. 23.4 КоАП РФ). Во-первых, законодатель в статье не полностью и не точно указал данные учреждения и не упоминает начальников органов УИС. Для того чтобы не загромождать текст статьи наименованиями учреждений УИС, видится возможным ограничиться формулировкой «начальники органов и учреждений УИС». Во-вторых, законодатель отнес к УИС начальников изоляторов временного содержания (ИВС). Однако ИВС функционируют в составе МВД России и ФСБ России и не являются частью уголовно-исполнительной системы. Следовательно, компетенцию начальников ИВС по рассмотрению соответствующих административных правонарушений из ст. 23.4 КоАП РФ необходимо исключить.
Таким образом, сотрудники исправительных учреждений наделены полномочиями непосредственно осуществлять процессуальные действия в рамках соответствующих стадий производства по делам об административных правонарушениях. При этом требуется дальнейшая работа по совершенствованию правовой и методической основы производства по
делам об административных правонарушениях в УИС, что позволит обеспечить единообразие и эффективность административной юрисдик-ционной деятельности. ^
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1), ст. 1.
2. Основные показатели деятельности уголовно-исполнительной системы ФСИН России : январь - декабрь 2015 г. : информационно-аналитический сборник. Тверь : ФКУ НИИИТ ФСИН России.
2016. С. 30.
3. Основные показатели деятельности уголовно-исполнительной системы ФСИН России : январь - декабрь 2016 г. : информационно-аналитический сборник. Тверь : ФКУ НИИИТ ФСИН России.
2017. С. 39-40.
4. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 № 1-ФЗ (ред. от 28.11.2015, с изм. от 15.11.2016) // СЗ РФ. 1997. № 2, ст. 198.
5. Об утверждении перечня должностных лиц учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и перечня должностных лиц учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, уполномоченных осуществлять административное задержание : приказ ФСИН России от 19.12.2013 № 780 // Российская газета. 2014. 26 марта.
6. Об утверждении Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений : приказ Минюста России от 16.12.2016 № 295 // Офиц. интернет-портал правовой информации. 27.12.2016. № 0001201612270032. URL: http://publication.pravo. gov.ru/Document/View/0001201612270032 (дата обращения: 01.02.2017).
7. Агапов А. Б. Административное право. М. : Статут, 2000. С. 233-234.
8. Махина С. Н. Административный процесс: проблемы теории, практики, правового регулирования. Воронеж. : Воронежский гос. университет, 1999. С. 114-115.
9. Лукьянова Е. Г. Тенденции развития процессуального законодательства в свете общей теории права // Государство и право. 2003. № 2. С. 104.
10. Валеев Д. Х. Исполнительное производство в системе права России // Правоведение. 2001. № 5. С. 172.
11. Круглов В. А. Процессуально-исполнительное право по делам об административных правонарушениях как самостоятельная отрасль права // Журнал российского права. 2003. № 8. С. 150.
