CC BY
7
Евразийская адвокатура. 2024. № 1 (66). С. 79. Eurasian advocacy. 2024;(1(66)):79.
Правосудие и правоохранительная деятельность в евразийском пространстве
Научная статья УДК 349.6
doi 10.52068/2304-9839_2024_66_1_79
ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРОВ, НАПРАВЛЕННЫЕ НА УСТРАНЕНИЕ НАРУШЕНИЙ ПРИРОДООХРАННОГО И ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ДЁМИНА Елизавета Петровна
Соискатель Юридического института Российского университета дружбы народов им. П. Лумумбы 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6, Российская Федерация
Аннотация: В статье рассмотрены полномочия прокуроров в рамках природоохранного и экологического законодательства. Автор проанализировал, сколько выявлено и устранено нарушений с 2017 года.
Ключевые слова: природоохрана, экология, прокурорский надзор, прокурор, экологическое законодательство, нарушение
Для цитирования: Дёмина Е.П. Полномочия прокуроров, направленные на устранение нарушений природоохранного и экологического законодательства // Евразийская адвокатура. 2024. № 1(66). С. 79. https:// doi. org/10.52068/2304-9839_2024_66_1_79
Justice and Law-Enforcement Activity in the Eurasian Space
Original article
THE POWERS OF PROSECUTORS AIMED AT ELIMINATING VIOLATIONS OF ENVIRONMENTAL AND ENVIRONMENTAL LEGISLATION
DEMINA Elizaveta Petrovna
Postgraduate Student of the P Lumumba Peoples' Friendship University of Russia 117198, Moscow, Miklukho-Maklaya str., 6, Russian Federation
Abstract: The article examines the powers of prosecutors. The author analyzed how many violations have been detected and eliminated since 2017.
Keywords: environmental protection, ecology, prosecutor's supervision, prosecutor, environmental legislation, violation For citation: Demina E.P The Powers of Prosecutors Aimed at Eliminating Violations of Environmental and Environmental Legislation= Eurasian Advocacy. 2024;1(66):79. (In Russ.). https://doi.org/10.52068/2304-9839_2024_66_1_79
На сегодняшний день в России создана весьма эффективная структура прокурорского надзора за исполнением природоохранного и экологического законодательства, действует сеть природоохранных прокуратур.
ФЗ «О прокуратуре РФ» содержит исчерпывающий перечень мер прокурорского реагирования на выявленные правонарушения, которые в полном объеме должны применяться по фактам нарушений законов в природоохранной сфере (ст. 23, 24, 25). В первую очередь это акты прокурорского реагирования: протест, постановление, представление прокурора и предостережение о недопустимости нарушения закона.
В 2017 г. прокурорами вскрыто 283 тыс. нарушений законов в сфере охраны природы, при-
несено почти 10 тыс. протестов, внесено 60 тыс. представлений, в суды предъявлено свыше 28 тыс. исков и заявлений на сумму 8 млрд рублей.
Наиболее распространенным в прокурорской практике актом реагирования является протест. Протест на противоречащий закону правовой акт в соответствии со ст. 23 ФЗ «О прокуратуре» прокурор или его заместитель приносит в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. В п. 4.2 Приказа Генеральной прокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражда-
© Дёмина Е.П., 2024 Распространяется по лицензии Creative Commons Attribution Noncommercial License 4.0 (CC BY-NC).
нина» зафиксировано, что при выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты прокурор обязан безотлагательно принести протест на незаконный правовой акт, в случае его отклонения в установленном порядке обратиться с заявлением в суд. Как показывает практика, в большинстве своём нарушаются требования ФЗ «Об экологической экспертизе» и Земельного кодекса РФ, прежде всего это касается процедуры определения категории земель.
Акты органов местного самоуправления, определяющие режим земель, зачастую противоречат законодательству. Стоит подчеркнуть, что это касается не только формы документа, но и его содержания - зачастую документальная принадлежность земельного участка к определенной категории не соответствует действительности. Как правило, причинами такого явления могут служить недостаточная компетентность соответствующих органов или же их непосредственная заинтересованность [7].
Протесты прокурора способствуют отмене правовых актов, которые не отвечают требованиям закона [6, с. 189]. Они подаются вышестоящему должностному лицу или органу. Протест является властным средством прокурорского реагирования. Орган или должностное лицо, которому принесен протест, должны рассмотреть его в установленный законом срок и принять меры по его отмене или изменению, о чем уведомить прокурора в письменной форме.
Так, например, в 2019 г. Департаментом природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа по результатам рассмотрения предложений прокуратуры округа, направленных в порядке ст. 9 ФЗ «О прокуратуре РФ», внесены изменения в восемь Положений об особо охраняемых природных территориях регионального значения в части организации природоохранной и туристической деятельности. В целях защиты прав коренных и малочисленных народов Севера прокуратурой округа было акцентировано внимание Департамента на необходимости указания в Положениях об особо охраняемых природных территориях, созданных в 2017 г., что «объявление территории заказника не влечет за собой изъятие земельных участков у пользователей, владельцев и собственников земельных участков».
Следующий акт прокурорского реагирования - представление. Стоит подчеркнуть, что представления направлены на устранение не только нарушений в природоохранной сфере, но и их причин, а также способствующих им условий.
Как правило, особенностью представлений можно считать то, что в них ставится вопрос об устранении экологических правонарушений, допускаемых в форме бездействия, в отличие от протестов.
Представление должно быть рассмотрено тем органом или тем должностным лицом, в адрес которого оно внесено. По итогам процедуры должно быть принято решение об определённых мерах по устранению экологических правонарушений, указанных прокурором. Соответствующий уполномоченный орган или же должностное лицо должны сообщить прокурору о принятом решении и о реализуемых мерах в письменном виде [3, с. 69].
Кроме того, существует ещё одна форма представления прокурора. Исходя из имеющихся материалов, касающихся наиболее частых нарушений в природоохранной сфере, а также на основе анализа исполнения законов в рассматриваемой сфере, прокуроры обладают правом вносить обобщенные представления в органы представительной и исполнительной власти, а также в вышестоящие органы, компетенция которых предусматривает формирование нормативно-правой базы в природоохранной сфере [2, с. 95].
Как правило, подобные представления имеют рекомендательный характер; в большинстве своём они направлены на предупреждение, предотвращение подобных нарушений впредь, а не на пресечение определённого нарушения в экологической сфере.
Например, прокуратурой Ненецкого автономного округа в 2017 г. были приняты меры к ликвидации загрязнений земли. Так, МУП «Амдерма-сервис» допустило разлив дизельного топлива на грунт при перекачке. По результатам проверки данное предприятие привлечено к административной ответственности по ст. 9.1 КоАП РФ. Руководителю предприятия внесено представление об устранении нарушений закона, по результатам рассмотрения которого приняты меры к устранению нарушений, виновное должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности.
В Кодексе об административных правонарушениях отдельная глава, состоящая из 41 статьи, посвящена ответственности за нарушение экологического законодательства.
Согласно ст. 28.4 КоАП РФ, в ситуациях, когда появляется необходимость привлечения виновных должностных лиц за правонарушения в природоохранной сфере к административной ответственности, и данный вопрос не был поставлен в другом акте реагирования, прокурор выносит постановление о возбуждении дела об административном
EURASIAN ADVOCACY
1 (66) 2024
правонарушении. В постановлении прокурор даёт правовую квалификацию содеянного. За совершение административных экологических правонарушений, как правило, предусмотрен административный штраф. В качестве дополнительного наказания также применяется конфискация.
Стоит отметить, что подобное постановление может выноситься не только в отношении должностных лиц, но и юридических лиц и граждан [2, с. 95]. Важно подчеркнуть, что прокурор обладает правом вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, однако не имеет права самостоятельно рассматривать его; этим занимается соответствующий орган государственной власти.
В ситуации, когда деяние содержит признаки преступления, предусмотренного Уголовным кодексом, прокурор должен вынести постановление о направлении в органы предварительного расследования соответствующих материалов для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства. В УК РФ имеется целая глава, состоящая из 18 статей, посвященная экологическим преступлениям [4].
Специфика прокурорского реагирования на совершение экологических преступлений состоит в том, что оно должно быть быстрым [5, с. 7]. Дело в том, что подобные правонарушения могут нанести большой вред окружающей среде, а он, в свою очередь, может негативно воздействовать на людей.
В декабре 2017 г. Волгоградская межрайонная природоохранная прокуратура провела проверку исполнения водоохранного законодательства в деятельности комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области. По итогам проверки было установлено, в нарушение требований закона региональный орган власти не исполнил обязательства в части установления границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водного объекта.
С целью устранения нарушений закона природоохранный прокурор внёс представление председателю комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области. В связи с неустранением нарушений закона прокурор обратился с иском в суд об обязании регионального органа власти определить ширину водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки Ахтуба. Решением суда требования прокурора удовлетворены в полном объеме. Таким образом, только после вмешательства природоохранного прокурора нарушения закона
устранены: в настоящее время описаны и отображены на картографическом материале границы водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы реки.
Как правило, основными причинами для обращения прокурора в суд являются: причинение вреда природным объектам; невыполнение органами публичной власти определенных мероприятий, предписанных законодательством; незаконное использование организациями, предприятиями природных ресурсов; нарушение требований при использовании природных ресурсов [1, с. 360].
Еще одним средством прокурорского реагирования при осуществлении прокурорского надзора за исполнением природоохранного и экологического законодательства является предостережение о недопустимости нарушения закона. По сути оно является самой мягкой правовой формой прокурорского реагирования.
Применяя предостережение и, таким образом, напрямую обращаясь к правонарушителям, прокурор обладает широким кругом возможностей для осуществления профилактической работы в индивидуальном порядке. При этом он разъясняет требования соответствующих норм, нарушенных этим лицом. Важно отметить, что направление предостережения возможно только в тех случаях, когда прокурор обладает проверенной информацией о том, что правонарушение может быть совершено.
Таким образом, предостережение прокурора - начальная форма прокурорского реагирования; оно направляется еще до того, как будет совершено экологическое нарушение. Основным отличием данного средства прокурорского реагирования от других является время совершения правонарушения: протест, постановление, представление прокурора выносится во время или после совершения правонарушения, а предостережение о недопустимости нарушения закона - до его совершения.
Следует отметить, что предостережение может быть адресовано только лишь к должностным лицам; оно не может применяться в отношении гражданина или юридического лица. Оно также может объявляться руководителям и другим работникам коммерческих организаций [4].
Если должностное лицо не исполнило требования, изложенные в предостережении, оно может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Безусловно, средства прокурорского реагирования являются важнейшим инструментом, важ-
ной частью системы соблюдения законности в нашем государстве. В силу того, что их применение достаточно оперативное, они способны разрешить множество проблем ещё на ранней стадии, а это существенным образом снижает вред, причиняемый нарушениями нормативно-правовых актов в сфере охраны окружающей среды.
Основное и наиболее действенное гражданско-правовое средство защиты интересов граждан на благоприятную среду обитания - реализация прокурором права на обращение в суд с исковыми заявлениями, направленными на устранение нарушений в экологической сфере [4].
Анализ количественных показателей надзорной деятельности органов прокуратуры за соблюдением природоохранного и экологического законодательства говорит о принципиальной позиции прокуроров в вопросе принятия исчерпывающих мер реагирования, направленных на устранение нарушений соответствующих нормативно-правовых актов и привлечение виновных лиц к ответственности [1, с. 360].
При выборе мер прокурорского реагирования для устранения нарушений природоохранного и экологического законодательства в каждом конкретном случае прокурорам необходимо оценивать возможные негативные последствия исполнения их же требований. Прежде всего, прокурорам необходимо принимать во внимание тот факт, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений в сфере природоохраны и экологии, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством в сфере охраны окружающей среды.
Список источников
1. Батурина Г.К., Добрецов Д.Г., Суслова Н.В. Надзор прокуратуры за исполнением законов, регулирующих права человека и гражданина в сфере экологии // Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан: сборник методических материалов. М.: Изд-во Ген. прокуратуры РФ, Академия Ген. прокуратуры РФ, 2013. С. 360-389.
2. Воронин О. В. К вопросу о содержании современного прокурорского надзора // Вестник Томского государственного университета. Право. 2011. № 346. С. 95-97.
3. Дёмина Е.П. Особенности взаимодействие института Уполномоченного по правам человека РФ со следственным комитетом РФ // Закон и право. 2023. № 4. С. 69-72.
4. Маташева О.Д. Место прокуратуры в системе органов, осуществляющих надзор в сфере экологии // Правовая инициатива. 2013. № 3.
5. Сергиенко А. Надзор за исполнением законодательства об экологической безопасности // Законность. 2007. № 8. С. 7-9.
6. Осипов Г.И. Деятельность органов прокуратуры по реализации экологического законодательства для обеспечения экологической безопасности // Грачев В.А., Кудрина И.А., Лопатин В.Н. Экологическая безопасность России: проблемы правоприменительной практики / ред.: В.Н. Лопатин. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, 2003.
7. Ризаева Д., Манна А.А.К. Согласие потерпевшего как обстоятельство, исключающее преступность деяния в англо-саксонской системе права // Правозащитник. 2017. № 2.
References
1. Baturina G.K., Dobreczov D.G., Suslova N.V. Nad-zor prokuratury" za ispolneniem zakonov, reguliruyush-hix prava cheloveka i grazhdanina v sfere e"kologii // Prokurorskij nadzor za soblyudeniem sodal"ny"x prav grazhdan: sbornik metodicheskix materialov. M.: Izd-vo Gen. prokuratury" RF, Akademiya Gen. prokuratury" RF, 2013. S. 360-389.
2. Voronin O. V. K voprosu o soderzhanii sovremen-nogo prokurorskogo nadzora // Vestnik Tomskogo gosu-darstvennogo universiteta. Pravo. 2011. № 346. S. 95-97.
3. Dyomina E.P. Osobennosti vzaimodejstvie insti-tuta Upolnomochennogo po pravam cheloveka RF so sledstvenny"m komitetom RF // Zakon i pravo. 2023. № 4. S. 69-72.
4. Matasheva O.D. Mesto prokuratury" v sisteme or-ganov, osushhestvlyayushhix nadzor v sfere e"kologii // Pravovaya iniciativa. 2013. № 3.
5. Sergienko A. Nadzor za ispolneniem zakonodatel"stva ob e"kologicheskoj bezopasnosti // Za-konnost". 2007. № 8. S. 7-9.
6. Osipov G.I. Deyatel"nost" organov prokuratury" po realizacii e"kologicheskogo zakonodatel"stva dlya obe-specheniya e"kologicheskoj bezopasnosti // Grachev V.A., Kudrina I.A., Lopatin V.N. E"kologicheskaya bezopasnost" Rossii: problemy" pravoprimenitel"noj praktiki / red.: V.N. Lopatin. M.: NII problem ukrepleniya zakonnosti i pravoporyadka pri General"noj prokurature Rossijskoj Federacii, 2003.
7. Rizaeva D., Manna A.A.K. Soglasie poterpevshego kak obstoyatel"stvo, isklyuchayushhee prestupnost" deya-niya v anglo-saksonskoj sisteme prava // Pravozashhitnik. 2017. № 2.
Статья поступила в редакцию 14.12.2023; одобрена после рецензирования 18.12.2023; принята к публикации 18.12.2023.
The article was submitted 14.12.2023; approved after reviewing 18.12.2023; accepted for publication 18.12.2023.
