CC BY
24
УДК 342.951+614.8(616.89)
ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРАТУРЫ ПО ДОПУСКУ К СВЕДЕНИЯМ О СОСТОЯНИИ ЗДОРОВЬЯ ВОДИТЕЛЕЙ ТРАНСПОРТНЫХ СРЕДСТВ
К.С. Баканов1, С.В. Шпорт2
1ФКУ «Научный центр БДД МВД России» 2ФГБУ «Национальный медицинский исследовательский центр психиатрии и наркологии им. В.П. Сербского» Минздрава России
Одним из требований обеспечения безопасности дорожного движения является отсутствие у водителей (кандидатов в водители) медицинских противопоказаний к управлению транспортным средством (далее - ТС).
При этом информация о состоянии здоровья водителей ТС в соответствии со ст.13 Федерального закона от 21.11.2011 №323-ФЗ ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» является врачебной тайной, разглашение которой не допускается (далее - ФЗ «Об основах здравоохранения»).
В настоящее время на территории Российской Федерации отсутствует единая база лиц, находящихся на диспансерном наблюдении в наркологических и психоневрологических диспансерах или имеющих другие медицинские противопоказания.
Отсутствие такой единой базы данных [2] привело к тому, что имеют место случаи получения положительных медицинских заключений лицами, имеющими соответствующие противопоказания.
В этой связи возникает обоснованная необходимость, во-первых, подтверждения законности выдачи медицинского заключения (наличие лицензии у медицинской организации, факта выдачи такого заключения, соблюдения установленного порядка), а во-вторых, проведения проверки по местам предыдущего жительства на предмет наличия в отношении кандидата в водители диспансерного наблюдения или наличия других заболеваний, относящихся к медицинским противопоказаниям.
Одновременно с этим, предоставление сведений, составляющих врачебную тайну, возможно только либо с согласия гражданина, либо в строго определенных в ч.2 ст.13 Федерального закона от 21.11.2011 №323-ФЗ «Об основах охраны граждан в Российской Федерации» случаях, среди которых отсутствуют специальные основания, связанные с обеспечением безопасности дорожного движения.
В соответствии с ч.1 ст.10 Федерального закона от 27.07.2006 №152-ФЗ «О персональных данных» (далее - ФЗ «О персональных данных») информация о состоянии здоровья относится к специальной категории персональных данных.
Обработка персональных данных строго ограничена и может осуществляться либо с согласия лица, либо в случаях, предусмотренных ч.2 ст.10 ФЗ «О персональных данных».
Рассматривая роль прокуратуры в решении указанных вопросов, стоит отметить, что по общему правилу в соответствии с п.2 ст.6, ст.21, ст.22 Федерального закона от 17 января 1992 года №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее -ФЗ «О прокуратуре РФ») при осуществлении надзора прокуроры вправе иметь доступ к документам, материалам и иным сведениям.
Первоначально в ч.2 ст.13 Федерального закона от 21.11.2011 №323-ФЗ «Об основах охраны граждан в Российской Федерации» такие случаи не были указаны, в результате чего сложилась противоречивая правоприменительная практика.
В целях разрешения этой проблемы в ФЗ «О прокуратуре РФ», ФЗ «Об основах охраны граждан в Российской Федерации» и ФЗ «О персональных данных» внесены соответствующие изменения, конкретизирующие полномочия прокуратуры.
В результате, в настоящее время одним из оснований представления данных, являющихся врачебной тайной, в соответствии с ч.2 ст.13 ФЗ «Об основах охраны граждан в Российской Федерации» является запрос органов прокуратуры в связи с осуществлением ими прокурорского надзора.
Кроме того, в соответствии со ст.10 Федерального закона от 27.07.2006 №152-ФЗ «О персональных данных» допускается обработка персональных данных органами прокуратуры в связи с осуществлением ими прокурорского надзора.
Конкретизируются полномочия прокурора в ст.22 ФЗ РФ «О прокуратуре РФ». Так, прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений.
В ч.2.1 ст.4 Федерального закона «О прокуратуре РФ» конкретизируется, что органы прокуратуры при осуществлении прокурорского надзора вправе получать в установленных случаях доступ к необходимой им для осуществления прокурорского надзора информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами, в том числе осуществлять обработку персональных данных.
Однако и такие изменения не решили всех указанных проблем, а органы прокуратуры и здравоохранения по-разному смотрят на решение рассматриваемых вопросов, обосновывая это конкуренцией норм федерального законодательства, так как первые отдают приоритет законодательству о прокуратуре, а вторые - в сфере здравоохранения.
Рассмотрим порядок получения такой информации через призму действующего законодательства и складывающуюся правоприменительную практику.
Ввиду того, что доступ к рассматриваемой информации возможен только в рамках осуществления прокурорского надзора, следует отметить, что законодательство о Прокуратуре выделяет следующие виды прокурорского надзора:
1) за исполнением законов;
2) за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
3) за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
4) за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Ввиду того, что последние два вида надзора достаточно конкретизированы и мало имеют отношения к обеспечению безопасности дорожного движения, применительно к теме исследования интерес представляют два первых вида надзора.
Предмет и объект проверки
Ввиду того, что первые два вида надзора выделяются на основе различий предмета и объекта надзора, а порядок проведения прокурорских проверок в рамках указанных видов надзора идентичен, нами первоначально будет уделено внимание предметам и объектам надзора, а затем остановимся на порядке проведения проверок и конкретных полномочий.
Традиционно под предметом проверки понимаются требования законодательства, исполнение которых и подлежит проверке, а под объектом - орган или организация, подлежащие проверки, которые
собственно и должны исполнять требования указанного законодательства.
Надзор за исполнением законов. Как отмечает Конституционный Суд Российской Федерации (далее - КС РФ), осуществляемая прокуратурой функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается - путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности -неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России1.
Рассматривая вопросы надзора за исполнением законодательства в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, а именно законодательства, посвящённого выявлению и исключению из участия в дорожном движения в качестве водителей транспортных средств лиц, имеющих медицинские противопоказания к водительской деятельности, стоит отметить, что данное законодательство следует разделить на три самостоятельных группы.
Первая группа - это законодательство, регулирующее обязательное медицинское освидетельствование водителей (кандидатов в водители) транспортных средств, в рамках которых осуществляется медицинский допуск к управлению ТС. Основным нарушением в этом случае является выдача уполномоченной медицинской организацией положительного медицинского заключения водителю (кандидату в водители) при наличии медицинских противопоказаний к управлению ТС.
В данном случае должно проверяться исполнение законодательства о безопасности дорожного движения в части соблюдения Порядка проведения обязательного медицинского освидетельствования водителей транспортных средств (кандидатов в водители транспортных средств), утвержденного приказом Минздрава России от 15.06.2015 № 344н2.
Объектом проверки должны выступать медицинские организации, имеющие лицензию на обязательное медицинское освидетельствование кандидатов в водители.
1 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П
2 Приказ Минздрава России от 15.06.2015 № 344н (ред. от 25.12.2020) «О проведении обязательного медицинского освидетельствования водителей транспортных средств (кандидатов в водители транспортных средств)» (вместе с «Порядком проведения обязательного медицинского освидетельствования водителей транспортных средств (кандидатов в водители транспортных средств)», «Порядком выдачи медицинского заключения о наличии (об отсутствии) у водителей транспортных средств (кандидатов в водители транспортных средств) медицинских противопоказаний, медицинских показаний или медицинских ограничений к управлению транспортными средствами»). (Зарегистрировано в Минюсте России 11.03.2016 № 41376). «Российская газета», № 58, 21.03.2016.
Ввиду того что п.7 ст.23 ФЗ о безопасности дорожного движения (далее - БДД) закреплена особенность, что обследование врачом-психиатром, врачом психиатром-наркологом осуществляется только в специализированных медицинских организациях государственной и муниципальной систем здравоохранения по месту жительства либо месту пребывания кандидата в водители транспортного средства, такие специализированные организации также могут выступать в роли дополнительного объекта проверки.
Главным вопросом, на который должна ответить такая проверка, является вопрос о том, не получил ли водитель медицинское заключение о допуске к управлению ТС при наличии медицинских противопоказаний, а также кто допустил такое нарушение.
Вторая группа - это законодательство, регулирующее периодический медицинский осмотр3 и внеочередное обязательное медицинское освидетельствование (далее - МО)4, прохождению которых подлежат профессиональные водители, а также процедуру аннулирования медицинского заключения.
В данном случае должно проверяться исполнение законодательства о безопасности дорожного движения в части соблюдения порядка периодического медицинского осмотра5 и внеочередного обязательного МО, а также, процедуры аннулирования медицинского заключения.
3 Приказ Минздрава России от 28.01.2021 № 29н. «Об утверждении Порядка проведения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров работников, предусмотренных частью четвертой статьи 213 Трудового кодекса Российской Федерации, перечня медицинских противопоказаний к осуществлению работ с вредными и (или) опасными производственными факторами, а также работам, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры». (Зарегистрировано в Минюсте России 29.01.2021 N 62277). Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 29.01.2021.
4 Приказ Минздрава России от 15.06.2015 № 342н «Об утверждении порядка направления на внеочередное обязательное медицинское освидетельствование водителей транспортных средств, а также порядка приостановления действия и аннулирования медицинского заключения о наличии (об отсутствии) у водителей транспортных средств (кандидатов в водители транспортных средств) медицинских противопоказаний, медицинских показаний или медицинских ограничений к управлению транспортными средствами». (Зарегистрировано в Минюсте России 15.10.2015 № 39324). «Российская газета», № 241, 26.10.2015.
5 Приказ Минздрава России от 28.01.2021 № 29н.
«Об утверждении Порядка проведения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров работников, предусмотренных частью четвертой статьи 213 Трудового кодекса Российской Федерации, перечня медицинских противопоказаний к осуществлению работ с вредными и (или) опасными производственными факторами, а также работам, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры». (Зарегистрировано в Минюсте России 29.01.2021 N 62277). Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 29.01.2021.
Объектом проверки должны выступать медицинские организации, имеющие лицензию на соответствующий вид медицинской деятельности, в том числе психоневрологические и наркологические диспансеры государственной и муниципальной систем здравоохранения.
Главным вопросом, на который должна ответить такая проверка, является вопрос о том, не получил ли водитель медицинский допуск к управлению ТС после прохождения периодического медицинского осмотра6 и (или) внеочередного обязательного МО7 при наличии медицинских противопоказаний, а также кто допустил такое нарушение.
Третья группа - это законодательство, регулирующее общие требования к состоянию здоровья водителя и оснований для прекращения действия права управления. В этом случае происходит выявление водителей, у которых противопоказания появились после прохождения обязательного медицинского освидетельствования или периодического осмотра.
Однако в настоящее время отсутствует законодательство, регулирующее процедуру выявления таких водителей, порядок взаимодействия органов здравоохранения и правоохранительных органов, кроме того, отсутствует орган или организация, ответственные за осуществление такой деятельности. В этом случае фактически отсутствует предмет и объект проверки исполнения требований законодательства.
Вместе с тем, имеется факт нарушения федерального законодательства: лицо имеет статус водителя, более не соответствующий ему по состоянию здоровья.
Однако ввиду того, что в настоящее время фактически отсутствует соответствующая правовая обязанность медицинских организаций и их должностных лиц предпринимать какие-либо действия в отношении таких лиц, в том числе уточнять, являются ли
6 Приказ Минздрава России от 28.01.2021 № 29н. «Об утверждении Порядка проведения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров работников, предусмотренных частью четвертой статьи 213 Трудового кодекса Российской Федерации, перечня медицинских противопоказаний к осуществлению работ с вредными и (или) опасными производственными факторами, а также работам, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры». (Зарегистрировано в Минюсте России 29.01.2021 N 62277). Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 29.01.2021.
7 Приказ Минздрава России от 15.06.2015 № 342н «Об утверждении порядка направления на внеочередное обязательное медицинское освидетельствование водителей транспортных средств, а также порядка приостановления действия и аннулирования медицинского заключения о наличии (об отсутствии) у водителей транспортных средств (кандидатов в водители транспортных средств) медицинских противопоказаний, медицинских показаний или медицинских ограничений к управлению транспортными средствами». (Зарегистрировано в Минюсте России 15.10.2015 № 39324). «Российская газета», № 241, 26.10.2015.
они водителями в принципе, и тем более передавать или иным образом реализовать такую информацию, образовался правовой вакуум, в результате которого у компетентного органа отсутствует обязанность принять меры к недопущению такого рода нарушений и сама процедура взаимодействия медицинских и правоохранительных органов по рассматриваемым вопросам.
Следовательно, ввиду имеющегося правового пробела единственным виновным лицом, не исполнившим требования федерального законодательства, может быть только сам водитель.
Данный пробел образован в результате отсутствия целого ряда подзаконных актов несмотря на то, что на необходимость их издания есть прямое указание в федеральном законе.
Во-первых, разработанный Порядок направления на внеочередное обязательное медицинское освидетельствование и порядок приостановления действия и аннулирования медицинского заключения распространяется только на профессиональных водителей8, в то время как положения ФЗ о БДД такие разграничения не предусматривали. Следовательно, можно говорить о том, что до настоящего времени не реализованы положения данного закона в полном объеме, а именно в части распространения такого порядка на водителей «любителей».
Во-вторых, в соответствии с п.1 ст.28 ФЗ «О безопасности дорожного движения» Правительством Российской Федерации должен быть определен Порядок прекращения действия права на управление транспортными средствами при наличии медицинских противопоказаний или медицинских ограничений к управлению транспортными средствами, который до настоящего времени отсутствует.
В-третьих, в соответствии с п.4 ст.13 ФЗ «О полиции» МВД России и Минздравом России должен быть определен порядок получения от медицинских организаций сведений о гражданах, имеющих медицинские противопоказания или ограничения к води-
8 Приказ Минздрава России от 15.06.2015 № 342н «Об утверждении порядка направления на внеочередное обязательное медицинское освидетельствование водителей транспортных средств, а также порядка приостановления действия и аннулирования медицинского заключения о наличии (об отсутствии) у водителей транспортных средств (кандидатов в водители транспортных средств) медицинских противопоказаний, медицинских показаний или медицинских ограничений к управлению транспортными средствами» // Российская газета, № 241, 26.10.2015; приказ Минздравсоцразвития России от 12.04.2011 № 302н (ред. от 18.05.2020) «Об утверждении перечней вредных и (или) опасных производственных факторов и работ, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования), и «Порядка проведения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда» (зарегистрировано в Минюсте России 21.10.2011 № 22111) // Российская газета, № 243, 28.10.2011.
тельской деятельности в определенном порядке9, который также до сих пор не разработан.
Фактически прокуратура закрывает своими полномочиями указанный правовой пробел в виде отсутствия механизма взаимодействия подразделений Госавтоинспекции с медицинскими организациями и (или) медицинскими организациями между собой, в том числе и обязанности уполномоченных должностных лиц и организаций передавать такую информацию между собой в целях исключения из участия в дорожном движении водителей, более не соответствующих требованиям, предъявляемым к состоянию здоровья.
Вместе с тем, анализ правоприменительной практики показывает, что в настоящее время проверки, проводимые органами прокуратуры, в части определения предмета проверки ограничиваются общими фразами, а именно проверка соблюдения законодательства о безопасности дорожного движения, транспортной безопасности, об обороте наркотических веществ и т.д. без конкретизации каких именно положений законодательства, что фактически смешивает между собой все три рассмотренных группы.
Участие в дорожном движении лиц, более не соответствующим требованиям, предъявляемым к здоровью водителей транспортных средств, создает угрозы жизни и здоровья неопределенному кругу -участникам дорожного движения.
При этом, стоит отметить, что в соответствии со ст.3 ФЗ «О безопасности дорожного движения» одним из основополагающих принципов обеспечения безопасности дорожного движения является приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении.
Следовательно, исключение из участия в дорожном движении в качестве водителей таких лиц, это в первую очередь обязанность государства, а не водителя, не соответствующего по состоянию здоровью требованиям безопасности.
Таким образом, применительно к третьей группе корректней говорить не о надзоре за исполнением законодательства, а о надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина неопределенного круга (участников дорожного движения).
Надзор за соблюдение прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с п.1 ст.26 ФЗ «О Прокуратуре РФ» предметом указанного вида надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина органами публичной власти, коммерческих и некоммерческих организаций и др.
Как мы видим, хотя конкретный орган власти, ответственный за исключение из участия в дорожном движении в качестве водителей лиц, более не соответствующих требованиям к состоянию здоровья,
9 Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 29.12.2020) «О полиции» // Собрание законодательства РФ, 14.02.2011, №
7, ст. 900.
кроме случаев, указанных в первой и второй группах, не определен. Исходя из приведенных выше положений законодательных актов, следует говорить о соблюдении прав и свобод человека и гражданина в части обеспечения безопасности дорожного движения не конкретным органом или организацией, а государством в целом.
В результате, рассматривая объект проверки, следует говорить не о конкретном органе или организации, а о совокупности органов и организаций, задействованных в обеспечении безопасности дорожного движения.
Проведение прокурором проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина осуществляется с учетом положений, регулирующих проведение проверки при надзоре за исполнением закона.
В соответствии со ст.27 ФЗ «О Прокуратуре РФ» прокурор при осуществлении данного вида надзора в том числе принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба, а также использует полномочия, предусмотренные в рамках надзора за исполнением законодательства.
Кроме того, в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского и административного судопроизводства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает иск в суде.
В настоящее время в соответствии со ст.28 ФЗ «О безопасности дорожного движения» выявление в рамках обязательного медицинского освидетельствования медицинские противопоказания являются одним из оснований прекращения права управления10. Вместе с тем, существующие правовые и организационные проблемы обусловили сложившуюся практику прекращения права управления в случае выявления медицинских противопоказаний не только в рамках обязательного медицинского освидетельствования состояния опьянения, но и при выявлении информации о наличии у водителя заболеваний, относящихся к указанным противопоказаниям.
В целях устранения таких угроз безопасности дорожного движения прокурор в соответствии с ч.1 ст.39 Кодекса административного судопроизводства (КАС) РФ вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации11.
10 Федеральный закон от 10.12.1995 № 196-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «О безопасности дорожного движения». «Собрание законодательства РФ», 11.12.1995, № 50, ст. 4873.
11 Кодекс административного судопроизводства Российской
Федерации» от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 08.12.2020) // «Собрание законодательства РФ», 09.03.2015, № 10, ст. 1391.
По нашему мнению, исходя из действующего законодательства, именно в рамках надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина посредством обращения в суд с административным исковым заявлением в защиту неопределенного кругу лиц -участников дорожного движения прокурору может быть необходима информация о водителях ТС, имеющих медицинские противопоказания, кроме указанных выше случаев проверки соблюдения законодательства.
В этой связи, следует констатировать, что прокурор уполномочен запрашивать информацию у медицинских организаций вне зависимости от подведомственности или формы собственности о наличии заболеваний, являющихся медицинскими противопоказаниями к водительской деятельности как в рамках надзора за исполнением законодательства, так и в рамках соблюдения прав и свобод человека и гражданина, при наличии оснований и соблюдении порядка осуществления соответствующего вида надзора и обработки персональных данных.
Порядок проведения проверки
Основания проведения проверки. В соответствии с ч.2 ст.21 ФЗ о Прокуратуре проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурорского реагирования. Вместе с тем, как отмечает Конституционный суд (КС) РФ, органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях, из чего следует, что в действующем законодательстве допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов как в связи с конкретными обращениями (инцидентные основания), так и в инициативном порядке. При этом основания и поводы для инициативных проверок не могут определяться произвольно, они должны быть связаны с конкретными сведениями, указывающими на наличие в деятельности организации признаков нарушений законов12.
В этой связи в п.6 приказа Генпрокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» было конкретизировано, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях. В качестве повода для прокурорских проверок должны рассматриваться материалы уголовных, граждан-
12 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 №2-П.
ских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона13.
В соответствии с п.3 ст.21 ФЗ «О Прокуратуре Российской Федерации» в решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки. Кроме того, в типовом решении о проведении проверки, утвержденного приказом Генпрокуратуры РФ от 17 марта 2017 г. №172, также указывается объект проверки, сроки и конкретные должностные лица, уполномоченные для проведения проверки.
Как справедливо отмечает КС РФ, основания прокурорской проверки обусловливают предмет и пределы ее проведения, в связи с чем реализация прокурором предоставленных ему в рамках функции надзора полномочий вне оснований конкретной проверки исполнения законов по общему правилу недопустима14.
Кроме того, обязательные для исполнения требования прокурора о представлении необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений должны распространяться лишь на те документы и материалы, ознакомление с которыми необходимо для подтверждения или опровержения имеющихся у органов прокуратуры и послуживших основанием для проведения проверки сведений, указывающих на наличие в деятельности данной организации признаков нарушений законов15.
13 Приказ Генпрокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
14 Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 №2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений «Агора», межрегиональной общественной организации «Правозащитный центр «Мемориал», международной общественной организации «Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал», региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие», автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг «Забайкальский правозащитный центр», регионального общественного фонда «Международный стандарт» в Республике Башкортостан и гражданки С.А.Ганнушкиной». «Собрание законодательства РФ», 02.03.2015, №9, ст. 1389.
15 Постановление Конституционного Суда РФ от
17.02.2015 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1
статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений «Агора», межрегиональной общественной организации «Правозащитный центр «Мемориал», международной общественной организации «Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал», региональной общественной благотворительной организации
Переходя непосредственно к рассмотрению судебной практики, стоит отметить, что концептуально право допуска органов прокуратуры к информации, относящейся к категории врачебной тайны, судами не ставится под сомнение. Разногласия, обнаруженные при анализе судебной практики, как правило, касались соблюдения порядка осуществления прокурорского надзора и формы представления запрашиваемой информации.
Конституционный суд указывает, несмотря на то, что законодательство жестко не связывает прокурора какой-либо конкретной формой реализации доступа к таким документам и материалам (в виде ознакомления с оригиналами, получения копий и т.п.), это не предполагает возможность осуществления прокурором этого полномочия произвольно по субъективному усмотрению 16.
В этой связи в п.15 приказа Генпрокуратуры Российской Федерации от 7 декабря 2007 года №195 установлен запрет на истребование излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены прокурорами непосредственно в ходе проверки с выходом на место и запретом возложения на проверяемые организации и их должностных лиц обязанности по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за ее пределы, а также не требуемых законодательством статистических данных.
Сокрытие информации в рассматриваемых случаях при наличии законного основания для доступа к ней под предлогом сохранения врачебной тайны рассматривается судами как злоупотребление правом, так как нарушает право неопределенного круга лиц на охрану жизни, здоровья, имущества17.
помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие», автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг «Забайкальский правозащитный центр», регионального общественного фонда «Международный стандарт» в Республике Башкортостан и гражданки С.А.Ганнушкиной». «Собрание законодательства РФ», 02.03.2015, №9, ст. 1389.
16 Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 №2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений «Агора», межрегиональной общественной организации «Правозащитный центр «Мемориал», международной общественной организации «Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал», региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие», автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг «Забайкальский правозащитный центр», регионального общественного фонда «Международный стандарт» в Республике Башкортостан и гражданки С.А.Ганнушкиной». «Собрание законодательства РФ», 02.03.2015, №9, ст. 1389.
17 Апелляционное определение Самарского областного суда от 29.08.2014 по делу №33-8526/2014.
В судебной практике также встает вопрос о том, могут ли прокуроры запрашивать такую информацию не по конкретным лицам (персонализировано) и требовать раскрыть информацию обо всех лицах, имеющих определенные заболевания, в виду того, что персонализированный подход не обеспечит полное устранение имеющихся угроз жизни и здоровья граждан, судами признается законным запрос сведений о неограниченном круге лиц18.
Аргумент о том, что запрашиваемая информация в рамках проверки исполнения законодательства о безопасности дорожного движения, может быть, касается не только лиц, имеющих права управления транспортным средством, также признается судом несостоятельным19.
Судебные органы, как правило, строго стоят на позиции, что органы прокуратуры не вправе запрашивать документы, которые орган или организация не обязана иметь в соответствии с законодательством, в том числе требовать формирования документов, не имеющихся на момент предъявления такого требования, систематизировать ее, осуществлять ведение реестров20, что не исключает представление такой информации в добровольном порядке21.
Так, например, суд, отказывая в удовлетворении требований прокурора и освобождая руководителя медицинской организации от ответственности, предусмотренной статьей 17.7 Кодекса административных правонарушений (КоАП) РФ за невыполнение законного требования прокурора, указал, что, во-первых, ответчик обязан лишь предоставить документы, материалы и статистические сведения, а также доступ к имеющейся у него информации, но не систематизировать ее, а во-вторых, прокурор в своем требовании фактически обязал ответчика провести обработку персональных данных, то есть систематизировать сведения о пациентах по запрашиваемой форме, вместе с тем прокурор сам обладает правом такую обработку провести22.
Стоит отметить, что в письме главного внештатного специалиста психиатра-нарколога Минздрава России отмечено, что реализация данного полномочия прокурора связана только с рассмотрением
18 Апелляционное определение Тамбовского областного суда от 26.08.2015 по делу №33-2375/2015. Апелляционное определение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 04.08.2014 по делу №33-2626/14. Решение Оренбургского областного суда дело №33-6492/2017 от 12 сентября 2017 года. Решение Алтайского краевого суда по гражданскому делу 33-5092/2017 от 16.05.2017.
19 Постановление №5-116/2019 от 27 июня 2019 г. по делу №5-116/2019.
20 Решение Центрального районного суда г.Барнаула - Гражданское дело 2-3462/2020 ~ М-3130/2020, 31.08.2020. Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Оренбургского областного суда по делу №33-1447/2018 от 27 февраля 2018 года.
21 Апелляционное определение Оренбургского областного суда от 27.02.2018 по делу №33-1447/2018.
22 Апелляционное определение Оренбургского областного
суда от 27.02.2018 по делу №33-1447/2018.
в порядке прокурорского надзора, а требование органов прокуратуры о предоставлении персональных данных всех лиц, страдающих заболеваниями и состоящих на диспансерном наблюдении, тем более возведение его в статус отчетного, оценивается, как несоответствующее положениям федерального законодательства [1].
Ввиду того, что реализация рассматриваемых полномочий в рамках соответствующих видов надзора, проводимых посредством прокурорских проверок, ограниченных по времени и проводимых на основе конкретных оснований, требования о периодическом представление интересующей информации не может, по нашему мнению, считаться законным.
Подводя итог, экспресс анализу судебной практики, стоит отметить, что не были обнаружены прецеденты об удовлетворении исков граждан или привлечение к ответственности за незаконное разглашение врачебной тайны медицинских организаций в случае раскрытия такой информации по требованию органов прокуратуры в целях обеспечения безопасности.
Вместе с тем, имеют место прецеденты привлечения к ответственности медицинских организаций за непредставление запрашиваемой информации, в том числе относящейся к врачебной тайне по законным требованиям прокуратуры23.
В заключении следует отметить, что по нашему мнению прокурор уполномочен запрашивать информацию у медицинских организаций вне зависимости от подведомственности или формы собственности о наличии заболеваний, являющихся медицинскими противопоказаниями к водительской деятельности как в рамках надзора за исполнением законодательства, так и в рамках соблюдения прав и свобод человека и гражданина при наличии оснований и соблюдении порядка осуществления соответствующего вида надзора и проведения прокурорской проверки, а также обработки персональных данных.
Вместе с тем, существующие правовые пробелы, отсутствие порядка взаимодействия медицинских организаций между собой, а также с правоохранительными органами, во-первых, создают угрозу жизни и здоровья всем участникам дорожного движения, во-вторых, порождает разногласия между участники этих процессов, в-третьих, создают угрозу распространения персональных данных, в том числе о состоянии здоровья, и создает предпосылки к злоупотреблению правом со стороны всех участников этих правоотношении.
23 Апелляционное определение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 04.08.2014 по делу №33-2626/14. Постановление Оричевского районного суда Кировской области №5-116/2019 от 27 июня 2019 г. по делу №5-116/2019. Решение Оричевского районного суда Кировской области №12-64/2019 от 19 августа 2019 г. по делу №12-64/2019.
С учетом изложенного, законодательство в сфере здравоохранения и безопасности дорожного движения до лжно быть гармонизировано между собой, обеспечив баланс интересов безопас-
ности дорожного движения и неприкосновенности личности, что в последующем позволит определить порядок получения от медицинских организаций сведений о водителях транспортных средств.
ЛИТЕРАТУРА
1. Письмо Минздрава России от 30.08.2013 №306/13 «О предоставлении сведений по запросам прокуратуры, касающихся персональных данных лиц, страдающими наркологическими заболеваниями и прочих сведений, составляющих врачебную тайну».
2. Поручение Президента Российской Федерации от 20 февраля 2015 года №Пр-287 о создании на территории Российской Федерации единой информационной базы, содержащей сведения о гражданах, у которых выявлены медицинские противопоказания или медицинские ограничения к управлению транспортными средствами.
ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРАТУРЫ ПО ДОПУСКУ К СВЕДЕНИЯМ О СОСТОЯНИИ ЗДОРОВЬЯ
ВОДИТЕЛЕЙ ТРАНСПОРТНЫХ СРЕДСТВ
К.С. Баканов, С.В. Шпорт
В статье обсуждаются вопросы законодательства в сфере здравоохранения и безопасности дорожного движения. Отмечается, что оно должно быть гармонизировано, обеспечив баланс интересов безопасности дорожного движения и неприкосновенности личности,
что в последующем позволит определить порядок получения от медицинских организаций сведений о водителях транспортных средств.
Ключевые слова: безопасность дорожного движения, персональные данные, законодательство.
POWERS OF THE PROSECUTOR'S OFFICE TO OBTAIN ACCESS TO INFORMATION ABOUT THE HEALTH STATUS OF VEHICLES DRIVERS
K.S. Bakanov, S.V. Shport
The article discusses the issues of legislation in the field of health and allow determining the procedure for obtaining information about drivers road safety. It is noted that it should be harmonized, ensuring a balance of vehicles from medical organizations. of interests of road safety and personal integrity, which in the future will Key words: road safety, personal data, legislation.
Баканов Кирилл Сергеевич - кандидат юридических наук, начальник отдела ФКУ «Научный центр БДД МВД России» Шпорт Светлана Вячеславовна - кандидат медицинских наук, Ученый секретарь ФгБу «Национальный медицинский исследовательский центр психиатрии и наркологии им. В.П.Сербского» Минздрава России; email: [email protected]
