CC BY
316
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2007. № 1 (10). С. 28-33. © С.Э. Маслей, 2007
УДК 342.25
ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО УЧЕТУ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЖИЛИЩНОГО ФОНДА
С.Э. МАСЛЕЙ
About features of legal regulation of the account of a municipal available housing normative legal certificates of institutions of local government.
Статья 14 Жилищного кодекса РФ к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений относит учет муниципального жилищного фонда. Новеллой федерального законодательства является правило, установленное ст. 50 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [1], о том, что порядок учета муниципального имущества должен быть установлен федеральным законом. Так как федеральный закон, регулирующий процедуру учета муниципального имущества, пока не принят, действует «старый» порядок учета указанного имущества: учет муниципального имущества осуществляется по правилам, установленным нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Принятые в муниципальных образованиях нормативные правовые акты основаны на принципах обязательности учета и внесения сведений об объектах учета в реестры муниципального имущества, достоверности и достаточности информации о каждом объекте, открытости внесенных сведений для любых заинтересованных лиц.
Учет имущества включает в себя описание объекта учета с указанием его индивидуальных особенностей, позволяющее однозначно отличить его от других объектов. При этом учет муниципального имущества может рассматриваться как деятельность, осуществляемая муниципальным образованием, и как результат деятельности, дающий возможность осуществлять управление имуществом [2]. Действия по учету имущества носят административно-правовой характер, и в результате этой деятельности конкретный объект «закрепляется» за му-
ниципальным образованием. Однако следует учитывать то, что учет объектов не означает возникновения права собственности на них, так как учет не носит правоустанавливающего характера, а имеет лишь регистрационное и информационное значение. Поэтому, например, в Кемерово [3] жилые дома включаются (исключаются) из справочника муниципального жилищного фонда после государственной регистрации на них права муниципальной собственности (перехода права собственности).
Учет муниципального имущества, в том числе жилищного фонда, осуществляется путем ведения реестра муниципального имущества. Под реестром понимается информационная система, представляющая собой совокупность баз данных, построенных на единых методологических и программно-технических принципах, содержащих перечни объектов учета и данные о них.
Реестр создается с целью: обеспечения полного учета объектов муниципального имущества; анализа состояния муниципального имущества и его использования в соответствии с интересами муниципального образования; обеспечения информацией об объектах муниципальной собственности любых заинтересованных лиц; совершенствования механизма управления и распоряжения этим имуществом.
Реестр обеспечивает решение следующих задач: анализ состояния, экономической и социальной эффективности использования имущества по целевому назначению в соответствии с интересами граждан; выработка рекомендаций по более рациональному использованию объектов муниципальной собственности в зависимости от изменений состояния экономики;
информационно-справочное обеспечение процесса подготовки и принятия решений по вопросам, касающимся муниципальной собственности; централизованное обеспечение информацией об объектах муниципальной собственности заинтересованных лиц.
Жилищный фонд (в качестве объекта учета) вносится в соответствующие разделы (или подразделы), и учитывается, как правило, по нескольким позициям, а именно: «Жилищный и нежилой фонд, находящийся в муниципальной собственности» (или «Перечень муниципальных объектов недвижимости»); «Муниципальное имущество, имеющееся на балансе юридического лица»; «Муниципальная казна» или «Жилые дома, специализированные дома»; «Квартиры, иные жилые помещения, пригодные для постоянного проживания»; «Перечень объектов муниципального жилищного фонда, находящихся на балансе».
Объектами учета могут быть:
- вновь построенные (в том числе в порядке участия в долевом строительстве), реконструированные и сданные в эксплуатацию жилые помещения, заказчиком (дольщиком) которых являлись Администрация города либо муниципальные предприятия (учреждения);
- жилые помещения, переданные в муниципальную собственность по различным гражданско-правовым сделкам, по решению суда или перешедшие по праву наследования к государству и переданные в муниципальную собственность либо признанные в установленном порядке бесхозяйными и переданные в муниципальную собственность;
- жилые помещения, переданные в фонд Администрации города государственными или муниципальными предприятиями при переходе этих предприятий в иную форму собственности, или при их ликвидации, а также жилые помещения, находящиеся в муниципальной собственности, изменившие свой статус в связи с переводом из нежилого фонда в жилой.
Процедура учета состоит из нескольких составляющих: ведение документации по учету имущества; проведение экспертизы данных об объекте учета; принятие решения о выдаче или об отказе в выдаче свидетельства о внесении в реестр имущества; оформление свидетельства, одновременно с которым может быть выдан
результат проведения процедуры учета (выписка из реестра) [4].
Для учета муниципального имущества, находящегося у юридических лиц, установлен заявительный порядок [5].Так, например, в Костроме [6] для учета муниципального имущества, имеющегося на балансе юридических лиц, юридическое лицо (заявитель) представляет в Комитет по управлению имуществом:
а) заявление за подписью руководителя юридического лица на получение свидетельства о внесении в реестр муниципального имущества объекта учета;
б) карту учета муниципального имущества, имеющегося у юридического лица, с перечнями объектов недвижимости (здания и сооружения, нежилые помещения, жилые помещения, инженерная инфраструктура и объекты благоустройства) и перечнем движимого имущества;
в) копии документов, подтверждающих приведенные в карте учета данные об объекте учета.
Комитет по управлению имуществом регистрирует заявление в день его представления и в месячный срок проводит экспертизу представленных данных и заносит их в реестр. В случае возникновения у Комитета по управлению имуществом сомнений в достоверности представленных данных он приостанавливает проведение учета и немедленно извещает об этом заявителя, который вправе в течение месяца представить дополнительные сведения, при этом срок проведения учета продлевается, но не более чем на месяц со дня представления дополнительных сведений. Если установлено, что объект учета не является муниципальным имуществом или заявитель в установленный срок не представил дополнительные сведения, либо если представленные материалы не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации, Комитет по управлению имуществом принимает решение об отказе в выдаче свидетельства. При принятии решения об отказе в выдаче свидетельства заявителю не позднее пяти дней после его принятия направляется сообщение об отказе (с указанием его причины). Отказ может быть обжалован заявителем.
Объекту учета, прошедшему процедуру учета, присваивается реестровый номер, а зая-
вителю направляется свидетельство не позднее пяти дней с даты его присвоения. В случае отказа в выдаче свидетельства объекту учета присваивается временный реестровый номер.
Положительной следует признать процедуру проведения учета имущества, находящегося у юридических лиц, осуществляемую в Ульяновске [7]. Там для учета муниципального имущества Комитет по управлению городским имуществом готовит и рассылает всем балансодержателям муниципального имущества карты учета муниципального имущества на каждый объект учета, принимает заполненные карты учета, проводит экспертизу представленных данных и организует занесение их в электронный банк данных с присвоением каждому объекту индивидуального реестрового номера. При этом все муниципальные предприятия и учреждения (балансодержатели) обязаны предоставлять Комитету полную и достоверную информацию, достаточную для создания и ведения Реестра, об имеющемся у них на балансе муниципальном имуществе. В постановлении, действующем в Томске [8], установлено следующее: администрации районов, учреждения,
предприятия и организации, расположенные в городской черте, независимо от ведомственной принадлежности, обязаны по запросам отделов департамента недвижимости администрации города Томска в десятидневный срок на некоммерческой основе представлять информацию, необходимую для ведения Реестра по реестровым формам.
Основаниями для внесения в реестр (или исключения из реестра) объектов являются: постановления мэра, решения суда, договоры мены, дарения, купли-продажи и иные гражданско-правовые сделки, иные основания в соответствии с законодательством. Включение (исключение) объекта муниципального имущества в Реестр (из Реестра) оформляется постановлением Мэра города. Акт приема - передачи объекта утверждается председателем Комитета по управлению городским имуществом.
Более детально, применительно к жилищному фонду, прописаны основания исключения из реестра объектов жилищного фонда в Кемерово.
Исключаются из учетных данных муниципального жилищного фонда: жилые помеще-
ния, переданные в собственность граждан в процессе приватизации; жилые помещения, перешедшие из муниципальной собственности в собственность юридических и физических лиц по гражданско-правовым сделкам или по решению суда; жилые помещения, находящиеся в муниципальной собственности, изменившие свой статус в связи с переводом из жилого фонда в нежилой; жилые дома, перешедшие в управление товариществ собственников жилья.
Данные реестра постоянно корректируются. Для этого юридические лица, получившие свидетельство, ежеквартально, в течение месяца, следующего за отчетным кварталом (двух месяцев с начала текущего года), представляют Реестродержателю копии балансовых отчетов и иных документов об изменении данных об объектах учета.
Муниципальное имущество, не внесенное в реестр, не может быть отчуждено или обременено.
Ведение реестра осуществляется на магнитных носителях, либо на магнитных и бумажных носителях, либо на магнитных носителях, с дублированием ежегодно на бумажных носителях.
Структурный состав реестра представлен разделами (подразделами). Например, в Губ-кинском [9] структура банка данных включает в себя разделы, а разделы Реестра включают в себя базы данных:
- справочник реестровых номеров;
- реестр по объектам учета:
а) объекты муниципального жилищного фонда, входящие в состав муниципальной казны города;
б) объекты муниципального жилищного фонда, закрепленные на праве оперативного управления за муниципальными учреждениями города;
в) объекты муниципального жилищного фонда, закрепленные на праве хозяйственного ведения за муниципальными унитарными предприятиями города;
- сведения о договорах социального найма;
- сведения о договорах купли-продажи;
- сведения о договорах мены;
- сведения о договорах инвестирования в строительство, реконструкцию, капитальный ремонт.
Объектами учета раздела Реестра являются: жилые дома (часть жилого дома), квартиры (часть квартиры), комнаты, жилые помещения специализированного жилищного фонда.
Реестр ведет Комитет (Департамент, Управление) городского (муниципального) имущества (муниципальной собственности) или администрация города, именуемая реестродержателем.
Реестродержатель: осуществляет методическое, организационное и программное обеспечение работ по ведению банка данных муниципального имущества; организацию защиты информации; несет ответственность за достоверность, полноту и сохранность информационного банка Реестра; имеет право запрашивать и получать от держателей других официальных реестров информацию в пределах реквизитов, учитываемых в Реестре; осуществляет сбор информации об объектах муниципальной собственности; проводит анализ эффективности использования объектов муниципальной собственности по их целевому назначению как собственными силами, так и с привлечением независимых экспертов.
В большинстве муниципальных актов в качестве собственника реестра названо муниципальное образование, в Костроме собственником реестра является население города, а право собственности от имени населения города в отношении реестра осуществляет в рамках своей компетенции городская Дума, Глава самоуправления города и комитет по управлению имуществом.
Порядок предоставления информации, содержащейся в реестре, в большинстве нормативных актах определен достаточно четко. Он заключается в следующем.
Реестр является открытым. Информация об объектах учета, содержащаяся в реестре, предоставляется любым заинтересованным лицам. Органам государственной власти, органам местного самоуправления, правоохранительным органам информация об объектах учета предоставляется по надлежаще оформленному запросу. Иным лицам информация об объектах учета предоставляется по их письменному заявлению при предъявлении физическим лицом документа, удостоверяющего личность, а уполномоченным представителем юридического
лица - документов, подтверждающих регистрацию юридического лица, и надлежаще оформленную доверенность. Информация предоставляется за плату. Плата за предоставление информации поступает в Комитет по управлению имуществом и подлежит перечислению в городской бюджет. Кроме того, Реестродержатель предоставляет юридическому лицу, имеющему свидетельство, по его запросу информацию о лицах, получивших сведения о его объекте учета. Информация об объектах учета сообщается в 15-дневный срок с момента получения запроса.
В Томске предоставление информации, содержащейся в реестре, осуществляется через рабочие станции локальной сети Департамента недвижимости администрации города (реестродержателя) в соответствии с уровнем доступа к информационным ресурсам, например, мэр и заместители мэра города, руководители департамента имеют право на полный доступ к данным Реестра. Отдельные пользователи, например, начальники отделов департамента, имеют доступ к аналитической информации, основанной на данных Реестра. Иные пользователи (внешние) получают справочную информацию из Реестрана бумажных или электронных носителях либо в виде выписок.
В целом, анализ муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы учета муниципального имущества и ведение реестра этого имущества, позволяет выявить некоторые проблемы.
1. Отсутствие единого акта, регулирующего процедуру учета и порядок ведения реестра муниципального имущества. В муниципальных образованиях по данному вопросу принимаются как минимум три акта. В одном определяется порядок учета муниципального имущества, во втором - порядок ведения реестра, в третьем
- орган, осуществляющий учет и ведущий реестр. В некоторых случаях дополнительно, отдельным актом утверждаются формы карт Реестра муниципальной собственности [10]. Следует также учесть и многочисленные акты, которыми вносятся изменения и дополнения в действующие нормативные правовые акты.
2. Учет объектов жилищного фонда ведется в большинстве случаев в рамках учета жилых и нежилых объектов недвижимости, что
не позволяет достаточно оперативно вносить информацию об изменении статуса и технических характеристик этих объектов. В отдельных актах не предусматриваются процедура проведения экспертизы представляемых данных, возможности приостановления процедуры учета, необходимой для предоставления дополнительных сведений об объекте, что в конечном счете приводит к отказу в выдаче свидетельства.
3. Заявительный порядок учета муниципального имущества, находящегося у юридических лиц, хотя следует отметить, что это проблема скорее федерального уровня.
4. Решение вопроса о юридическом значении включения объекта жилого фонда в реестр муниципальной собственности. Действующее федеральное законодательство [11] содержит правило о том, что имущество, не внесенное в реестр, не может быть отчуждено или обременено. Данное положение включено и в муниципальные акты. Следовательно, объекты, не включенные в реестр муниципальной собственности, не могут участвовать в гражданском обороте, т. е. жилые помещения не могут быть предоставлены по договору найма, приватизированы и т. д. Аналогичную позицию занимают высшие судебные органы. В Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации [12] указано, что документом, подтверждающим право собственности субъектов права федеральной, государственной и муниципальной собственности на отдельные объекты, является соответствующий реестр федеральной, государственной и муниципальной собственности. Данное положение обоснованно подвергается критике. Так, например, Д.В. Петров пишет, что ни в одном законодательном акте не содержится подобного императивного указания, да и вряд ли могло содержаться, так как учет всегда носит вторичный характер и является производным от действительных прав на соответствующее имущество. Поэтому отсутствие записи в реестре о конкретном объекте учета не влечет невозможности отнесения его к имуществу соответствующего публичного образования. Аналогичным образом, учет в таком реестре объектов, не принадлежащих государству, не может повлечь за собой прекращения
соответствующего права на него у действительного собственника [13].
5. Отсутствие единого критерия при включении объектов в разделы реестра. Например, объектами учета раздела Реестра являются: жилые дома, квартиры, комнаты и жилые помещения специализированного жилищного фонда.
1. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3882.
2. См.: Богданова И.С. Осуществление государством права собственности на недвижимое имущество казны: Дис. ... канд. юрид. наук. - Красноярск, 2006.
3. Положение об управлении муниципальным жилищным фондом и учете жилищного фонда в г. Кемерово. Утв. Решением Кемеровского городского Совета Народных Депутатов от 27 июня 1997 г. (с изменениями от 28.10.2005 г.) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Регион».
4. Распоряжение Министерства государственного имущества Российской Федерации от 19 апреля 1999 г. № 564-р «Об утверждении рекомендаций по проведению процедуры учета федерального имущества» (не опубликовано).
5. Заявительный порядок подвергается справедливой критике, так как такие действия носят необязательный характер, и юридическое лицо может заявлять о наличии у него муниципального имущества, а может и не заявлять. Поэтому следует согласиться с предложением о необходимости легального закрепления принципа обязательности занесения всех объектов в реестр муниципальной собственности. См. подробнее: Андреева Е.М. Правовой режим муниципальной недвижимости // Юридический мир. - 2001. -№ 4. - С. 45.
6. Положение об учете муниципального имущества и ведении реестра муниципального имущества города Костромы. Утв. Решением Думы города Костромы от 8 октября 1998 г. № 230 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Регион».
7. Положение об организации учета муниципального имущества и ведении реестра муниципального имущества г. Ульяновска. Утв. Решением Ульяновской городской Думы от 30 октября 2002 г. № 186 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Регион».
8. Положение о реестре муниципальной собственности г. Томска. Утв. Постановлением Мэра города Томска от 2 апреля 1998 г. № 234 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Регион».
9. Решение городской Думы от 28 сентября 2005 г. № 313«Об утверждении положения о порядке управления муниципальным жилищным фондом города Губкинский» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Регион».
10. Распоряжение Главы муниципального образования город Краснодар от 14 апреля 2005 г. № 228-р «О взаимодействии отраслевых и территориальных органов администрации муниципального образования город Краснодар при сборе и анализе материалов по инвентаризации муниципального имущества» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Регион».
11. Пункт 13 Постановления Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998 г. № 696
«Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества» // Собрание законодательства РФ. - 1998. -№ 28. - Ст. 3354.
12. Пункт 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 февраля 1998 г. № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» // Вестник ВАС РФ. - 1998. - № 10.
13. Петров Д. В. Правовой режим государственного имущества // Справочно-правовая система «Гарант».
