CC BY
22
Полномочия муниципальных органов управления -инструмент экономического развития территории
А.П. КУЛАЕВ, кандидат экономическмх наук, Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, Новосибирск. E-mail: apkulaev@mail.ru
Современные реалии развития России требуют поиска и применения новых подходов к формированию и использованию ее экономического потенциала. Особую роль в этом процессе играют местные власти, находящиеся в непосредственном взаимодействии с населением. Рассмотрены потенциальные и реальные возможности органов местной власти оказывать влияние на социальные и экономические процессы на конкретной территории на примере Новосибирска. Ключевые слова: история России, местное самоуправление, доходы, полномочия, законодательные изменения
Исторический экскурс и параллели
Самоуправленческие начала в организации местной жизни были присущи народам России с давних времен1. Одной из первых форм территориального самоуправления Древней Руси были соседские общины-верви. Вервь объединяла несколько семей одного племени и входила в состав волости, которая тяготела к определенному стольному городу. Главным способом самоуправления была вечевая демократия, которая выросла из племенных собраний. В средневековой Руси примером самоуправления могут служить земские избы, существовавшие в городах и волостях. В их ведении были сбор налогов, хозяйственные и судебные дела. Земской староста, земской дьяк и целовальники избирались из зажиточных посадских людей и государственных (черносошных) крестьян на один-два года или на неопределенный срок. В выборах участвовало все тяглое население, посадские люди, крестьяне. В число избирателей не входили служилые люди, не находившиеся под властью земских изб.
1 ЮдахинаИ.В. Становление местного самоуправления в России (исторический опыт и современные тенденции) // Армия и общество. - 2009. - № 4. иЯ1_: Шр://суЬег1ешпка.ги/аг^с1е/п^апоу1еше-те8^одо-8атоиргау1ешуа-у-г0881ы8^псИе8к1у-0руН-80Угетеппуе^епс1ег^8и
ЭКО. - 2014. - №9 КУЛАЕВ А.П.
Общественная самодеятельность на уровне местных структур до XVI в. не была нормирована законом и фактически развивалась на основе народного обычая, сложившихся традиций. Отсчет российского опыта местного самоуправления, по мнению большинства историков и правоведов, начинается с Ивана IV2.
Классическими образцами самоуправляющихся городских общин Древней Руси являются Новгород и Псков. Их жители выработали стабильную форму полномочного народного собрания. Согласно грамотам тех лет, для признания вече нужен был определенный состав участников. Однако инициаторами созыва вече могли выступать как народ в целом, князья, так и отдельные частные лица.
Указ Ивана IV под названием «Приговор царской о кормлениях и о службах» (1555-1556 гг.) фактически определял проведение земской реформы и ликвидацию системы «кормлений», что способствовало повсеместному учреждению земских властей. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать «излюбленных голов» (старост) и «лучших людей» - земских судей, целовальников. Делопроизводство вел выборный земский дьяк.
Справочно. Кормление - вид пожалования великих и удельных князей своим должностным лицам, по которому княжеская администрация содержалась за счёт местного населения. Князья посылали в города и волости бояр в качестве наместников и волостелей, других служилых людей - тиунами, и население обязывалось их содержать («кормить») в течение всего срока службы. При вступлении кормленщика в должность население платило ему «въезжий корм». «Корм» давали обычно три раза в году - на Рождество, Пасху и Петров день - натурой: хлебом, мясом, сыром и т. д.; для лошадей поставлялись овёс, сено. Кроме того, кормленщики собирали в свою пользу различные пошлины: судебные, за клеймение («пятнание») и продажу лошадей, «полавочное», мыт и др. За счёт этих сборов они жили и содержали свою челядь. Наибольшего развития система кормлений достигла в XIV-XV веках.
2 иЯ1_: http://www.salavatsovet.ru/istoriya-razvitiya/
Кормления порождали произвол и злоупотребления местных властей, заинтересованных в обогащении в период пребывания в кормленщиках. Поэтому уже с XV века московские великие князья регламентировали их доходы путём выдачи специальных «кормленных» и уставных грамот. В конце XV - начале XVI века происходил перевод натуральных кормов в денежные.
Наиболее значительные преобразования произошли в начале 60-х г. XIX в.: вскоре после отмены крепостного права Александр II подписал указ о введении с 1 января 1864 г. Положения о земских учреждениях. Зарождению земства способствовал указ от 19 февраля 1861 г, согласно которому более 20 млн крепостных крестьян получили «вольную». Земская (1864) и городская (1870) реформы преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России.
В основе реформ лежало два принципа. Первый - выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и были под контролем не только избирателей, но и представительной власти, а обе ветви власти контролировал закон. Второй - местное самоуправление должно было иметь реальную финансовую основу своей деятельности. В XIX в. до 60% всех собираемых с территорий платежей оставалось в распоряжении земства, т. е. городов и уездов, по 20% уходило в госказну и губернию. Такое распределение доходов позволяло местному самоуправлению быть реальной властью на территории и успешно решать вопросы местного значения. Сегодня ситуация противоположная.
Данная реформа была направлена на укрепление самостоятельности местных обществ, их органов, объединение различных групп населения, сословий в решении общих задач по месту жительства. Земское самоуправление рассматривалось как обособленное публичное управление, лишь опекаемое и контролируемое в известных пределах государством.
Органы земств по Положению 1864 г. - уездные и губернские земские собрания (представительные и распорядительные органы) - избирались на три года, уездные и губернские земские управы (коллегиальные исполнительные органы) избирались из своего состава уездными, губернскими собраниями на тот же срок. Органы городского самоуправления по Положе-
нию 1870 г - городские избирательные собрания, городские думы (представительные и распорядительные органы) - избирались на четыре года, а городские управы (коллегиальные исполнительные органы) - на срок их полномочий городскими думами.
Земские и городские учреждения образовывались как органы всесословные, но с учетом сословного деления населения. Для производства выборов уездных земских собраний избиратели уезда делились на три группы (курии): уездных землевладельцев, горожан (собственников недвижимого имущества) и крестьян. Выборы гласных осуществлялись куриями на их съездах раздельно. Губернские собрания избирались уездными собраниями путем тайного голосования, в рамках многоступенчатых выборов.
Губернские, уездные земские органы занимались делами, относящимися к хозяйственным нуждам соответствующих губерний, уездов. Земства ведали своими имуществами, капиталами, денежными сборами, благотворительными заведениями, а также устройством и содержанием принадлежащих им зданий, сооружений, путей сообщения, обеспечением народного продовольствия, прекращением нищенства, управлением взаимным земским страхованием имущества. Они участвовали в попечении о народном образовании, здравоохранении, содействовали развитию местной торговли и промышленности, предупреждению падежей скота, охране хлебных посевов. Аналогичные вопросы, как в части местных, так и государственных задач, решали органы городского самоуправления с учетом своеобразия городских поселений. Так, на них возлагалось обеспечение благоустройства городов, воинского постоя, содержание городских коммуникаций, все это - прототипы сегодняшних вопросов местного значения.
Позднее данные законодательные акты были изменены Александром III в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» от 12 июня 1890 г. и «Городовом положении» от 11 июня 1892 г. Предпринятые изменения обычно именуют контрреформами. В целом они сводились к усилению государственного контроля над земствами, закреплению их положения как особого звена государственных учреждений, расширению представительства в них дворян. По сути, похожие процессы
можно наблюдать в современном законодательстве о местном самоуправлении в России.
После Октябрьской революции 1917 г. все представительные органы сверху донизу входили в единую систему государственной власти. Это, естественно, изменило представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало низовым звеном единого государственного аппарата.
К идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х годов в связи с реформой государственной власти в стране, а также под воздействием движения молодежных жилищных комплексов (МЖК). В январе 1989 г. МЖК Сибири и Дальнего Востока учредили «Союз движения за создание территориально-социальных комплексов (ТСК)». ТСК создавались на базе МЖК и развивались в первичные звенья местного самоуправления на территориях микрорайонов. Затем это движение при поддержке местных органов власти трансформировалось в территориальное общественное самоуправление (ТОСы). На Съезде народных депутатов СССР депутат Верховного Совета СССР академик В.А. Коптюг выступил с предложением внести в Конституцию СССР положения, закладывающие основу развития местного самоуправления. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990), закон РСФСР «О местном самоуправлении» (1991) сыграли большую роль в становлении этой ветви власти. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления.
В 1993 г. в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 г.
Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г., закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры входящих в него органов. В 1995 г. принят федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В 1997 г. и 2000 г. к нему
принимались существенные поправки о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности соответствующих органов и их должностных лиц.
Новый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 г, положил начало муниципальной реформе, которая должна была закончиться к 2009 г. Однако, по признанию Д.А. Медведева, реальное самоуправление в России не было создано даже к 2011 г.: «Муниципалитеты - это органы местного самоуправления. Формально не государственные, но мы же понимаем, что это такое же государство»3.
В мае 2014 г. введены два новых типа муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением, внутригородской район - муниципальное образование на части территории такого городского округа. Процесс изменений в сфере местного самоуправления продолжается.
Современные проблемы местного самоуправления на примере Новосибирска
Крупные города являются локомотивами развития регионов и федеральных округов России. Они - центры агломераций, в них концентрируется научно-исследовательская база страны и формируется технологическая основа для освоения инноваций в бизнесе и производстве. Однако из-за несовершенства законодательства о муниципальных образованиях и межбюджетных отношениях, не обеспечивающего необходимой корреляции между расходными обязательствами органов местного самоуправления и получаемыми налогами, города испытывают значительные трудности, в первую очередь в отношении развития инфраструктуры, включая систему образования, здравоохранение, ЖКХ, жилой фонд, дороги и мостовые переходы. Покажем это на примере Новосибирска, который по площади и численности жителей (более 1,5 млн чел.) является самым крупным муниципальным образованием в России и третьим городом после Москвы и Санкт-Петербурга. На территории Новосибирска
3 Цит. по: 1Ж1_: http://ru.wikipeCia.org/wiki/%D0%9C%D0%B5%D1%81%D 1%82%D0%BD%D0%BE%D0%B5_%D1%81%D0%B0%D0%BC%D0%BE%D1 %83%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0% B8%D0%B5_%D0%B2_%D0%A0%D0%BE%D1%81%D1%81%D0%B8%D0%B8
сосредоточен мощный научно-технический, образовательный, культурный, транспортно-логистический потенциал.
Анализ тенденций, сформировавшихся при использовании городского менеджмента, который сложился к концу 1990-х годов и опирался на ресурсы города с ориентацией на поддержку бюджета субъекта Федерации и ресурсы, выделяемые в рамках федеральных проектов, показывает следующее. За последнее десятилетие меняется структура доходов городского бюджета и растет внутренний долг, поскольку поддержка со стороны бюджета субъекта Федерации и федерального бюджета во многом зависит от состояния последних.
Объем имущества, используемого для привлечения доходов в городской бюджет, сократился почти в 5 раз - с 31,5 млрд руб. в 2007 г. до 6,48 млрд руб. в 2013 г. Снизились и доходы от использования муниципального имущества в целом. В 2007 г. доля доходов бюджета города от использования имущества составляла 11,4%, в 2013 г. - 7,1%, а в 2016 г. прогнозируется на уровне всего 2,6%. В то же время увеличение объемов имущества, используемого для осуществления полномочий местного самоуправления (находящееся на балансе муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений), с 37,9 млрд руб в 2007 г. до 82,2 млрд руб. в 2013 г. приводит к росту налогового бремени на муниципальный бюджет. При таких двух противоположных тенденциях муниципальное имущество превращается из экономической основы местного самоуправления в обременение. Расчетная максимальная сумма налога на имущество организаций выросла с 909 млн руб. в 2007 г. до 1973 млн руб. в 2013 г. В результате требуется принятие решений о льготах по налогу на имущество организаций муниципальной собственности.
Меняется в худшую сторону и структура собственности в земельной сфере, что уже сейчас отражается на доходах городского бюджета от использования земельных ресурсов города. Так, с 2007 по 2013 гг. площадь земель, переданных в пользование и владение, выросла на 27,2%, а сдаваемых городом в аренду - сократилась на 27,4%, площадь земель, находящихся в собственности граждан, увеличилась в 3,8 раза, в собственности юридических лиц - почти в 2,26 раза. При этом общая площадь используемых земель за эти годы выросла на 43,6%.
Наблюдается относительное снижение доходности использования земельных ресурсов. Доходы бюджета от продажи земельных участков, сдачи в аренду, земельного налога в абсолютном выражении в 2007 г. составляли 5739,0 млн руб., по прогнозу на 2016 г. - 5974,3 млн руб. Таким образом, с учетом инфляции абсолютное значение доходов от использования земельных ресурсов Новосибирска сокращается. Удельная доходность (отношение доходов от использования к площади земельных ресурсов) тоже снижается: с 0,3787 млн руб/га в 2007 г. до 0,2645 млн руб./га в 2013 г. И это - объективные закономерности в условиях существующего правового поля.
Меняется роль городского бюджета в развитии и обеспечении жизнедеятельности города. Падает доля городского бюджета и бюджета развития Новосибирска в общем объеме финансовых ресурсов (сумма доходов бюджета города, прибыли прибыльных предприятий, инвестиций в основной капитал, фонда заработной платы, суммы пенсионных выплат) с 12% в 2007 г. до 5,7% в прогнозе на 2016 г. Возможности использования бюджета как инструмента управления развитием и жизнедеятельностью города и, как следствие, роль местного самоуправления в жизни города уменьшаются. Так, доля инвестиций в основной капитал города за счет всех источников финансирования от инвестиций в основной капитал в целом по городу сократилась с 10% в 2008 г. до 2,9% в 2013 г.
В структуре доходов исполненных бюджетов наблюдаются тенденции, свидетельствующие о возрастании роли вышестоящих бюджетов в формировании городского бюджета и в развитии города и о снижении доли неналоговых доходов. Так, доля неналоговых доходов сократилась с 30,8% в 2008 г. до 18,3% в 2013 г. и по прогнозам до 2016 г. будет падать. Доля налоговых доходов возрастает, причем за счет налогооблагаемой базы, не регулируемой муниципальными органами власти. Налоговые доходы, подведомственные городу, либо не растут, либо имеют тенденцию к снижению.
При этом за последние годы число вопросов местного значения городского округа, по которым у органов местного самоуправления имеются расходные полномочия, выросло. На момент принятия закона ФЗ № 131 в ведении у городского округа был, за
исключением общих управленческих, 21 такой вопрос (оказание скорой и первичной медицинской помощи, помощи женщинам в период беременности, во время родов и после родов, обеспечение потребления различных услуг на территории (транспорт, энергоснабжение, торговля, досуг и развлечения и др.), общего образования, захоронения, санитарное и техническое содержание территории).
К 2013 г. число вопросов местного значения возросло до 45. Дополнительно были включены вопросы, касающиеся сохранения культурных традиций, развития территории и ее внешнего вида, территориальной и гражданской обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций, мобилизационной подготовки территории, развития рынка продовольствия, малого и среднего предпринимательства, воспитания подрастающего поколения и другие, бывшие ранее прерогативой государственных органов власти.
Необходимость решения острейших вопросов развития и жизнедеятельности города Новосибирска, таких, как развитие транспортной инфраструктуры, строительство детских дошкольных учреждений и школ, капитальный ремонт объектов образования и здравоохранения, благоустройство дворовых территорий и капитальный ремонт жилого фонда и т.д., вынуждает город заимствовать финансовые ресурсы, что приводит к росту нагрузки на текущие бюджеты и бюджеты будущих периодов. Внутренний долг города и соответственно затраты на его обслуживание продолжают расти: в 2013 г. он составил 54,0% от собственных доходов городского бюджета, в 2015 г. прогнозируется на уровне 59,7%.
Таким образом, анализ состояния экономической основы развития города Новосибирска показывает, что при сохранении существующих тенденций неизбежны негативные последствия:
• рост числа вопросов местного значения;
• уменьшение доходов городского бюджета от использования муниципального имущества и земельных ресурсов;
• снижение доли доходов городского бюджета в общей сумме финансовых ресурсов города;
• сокращение доли инвестиций в основной капитал города за счет всех источников в общем объеме инвестиций в основной капитал по городу в целом;
• рост внутреннего долга города и затрат на его обслуживание.
Очевидно, что продолжение существующих тенденций в дальнейшем отрицательно скажется на социально-экономическом положении города и приведет к серьезным противоречиям между возрастающим числом расходных полномочий местного самоуправления и сокращающейся ролью его экономической основы в реализации этих полномочий, между задачами экономического развития города и полномочиями городского самоуправления. Будут нарастать диспропорции в развитии социально-бытовой, инженерной и транспортной инфраструктуры, замедлится реализация конкурентных преимуществ города.
Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ. По существу, при действующем порядке формирования бюджета города это означает, что местное самоуправление будет испытывать постоянный дефицит финансовых средств на решение вопросов местного значения даже по перечню, утвержденному федеральным законом. Реальная практика бюджетного планирования такова, что муниципальным бюджетам приходится участвовать в «дофинансировании» выполнения обязательств субъекта Российской Федерации и федерального уровня.
Ситуацию можно несколько смягчить за счет изменения расходных полномочий и использования резервов дополнительных доходов и более жесткой экономии бюджетных средств. Первое направление - передача части ресурсоемких полномочий на уровень субъекта Федерации. Сейчас реализуются такие решения по передаче здравоохранения в городе Новосибирске. Существуют реальные предпосылки к принятию аналогичных решений и в сфере образования. Государство в лице субъекта Федерации передало в муниципальный бюджет максимально возможную
в рамках федерального законодательства долю налога на доходы физических лиц.
Второе - реализация мер, направленных на наполнение доходной части бюджета города путем более жесткого подхода к использованию базы муниципальных налогов и за счет передачи ряда налогов в муниципальный бюджет. Особого внимания заслуживают земельный налог и налог на имущество физических лиц. Сегодня в Новосибирске при массовом строительстве нового жилья суммы налога на имущество физических лиц растут непропорционально. Кроме того, действующий сегодня порядок налогообложения имущества физических лиц не учитывает социальную сущность жилья в современной России, что приводит к стремлению собственников уйти от налогообложения, используя недостатки законодательства. При адекватной деятельности органов налогового надзора, по предварительным расчетам, можно за счет увеличения сбора налогов значительно пополнить доходы городского бюджета. И это реализуемо в рамках существующего правового пространства.
Однако перспективные планы развития городской инфраструктуры, необходимость ремонта материально-технической базы города сегодня невозможны без использования заемных средств, что в перспективе приведет к возрастанию внутреннего долга. Поэтому в средне- и долгосрочной перспективе необходимы меры, позволяющие активно использовать другие инструменты решения проблемы. Нужны новые инициативы и подходы.
Укрепление экономической основы местных бюджетов
Для ускорения экономического развития города потребуются новые подходы и инструменты и новые управленческие решения, которые должны опираться на социальный и человеческий капитал. Необходимы механизмы формирования, инициирования и реализации различных экономических, социальных и других проектов с привлечением инвестиций, которые позволят увеличить объемы производства с последующим пополнением доходов бюджета через возрастающие налоги, доходы от использования земли и т.д.
Приведем примеры. Новосибирская агломерация расположена на юге Западной Сибири, в относительно благоприятных для развития сельского хозяйства условиях. Потенциал производства сельскохозяйственной продукции превышает потребности населения Новосибирской области. Здесь складывается благоприятная конъюнктура для пищевой промышленности и глубокой переработки сельхозпродукции, комплексного использования сельскохозяйственного сырья, микробиологической отрасли.
Город Новосибирск обладает потенциалом для развития внутреннего пространства. Так, из 50667 га территории города используется только 39,1%, в том числе 7,8% занимают садоводческие общества, трансформирующиеся в зоны малоэтажной жилой застройки. Большие возможности существуют и для развития рекреационных зон, расположенных на территории города или непосредственно к нему примыкающих. Эти объекты обладают высоким потенциалом привлечения инвестиционных ресурсов в развитие жилищного строительства, производства, физической культуры, спорта и отдыха.
Использование этих и других возможностей развития города требует изменений в сфере планирования и подготовки решений, в частности разработки перспективных концепций развития территорий (микрорайонов, жилых зон) города, учитывающих их особенности и ориентированных на создание комфортной среды жизнедеятельности, инфраструктурных паспортов территорий города как инструмента мониторинга внутренних пропорций и комплексного развития социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры, а также введения сводного территориального планирования.
Наряду со стратегическим планом устойчивого развития Новосибирска и генеральным планом должна создаваться пространственная концепция, которая будет использоваться для разработки и корректировки генерального плана города и перспективных отраслевых планов. В ее основу могут быть положены комплексные целевые программы, генеральные схемы развития транспортной и инженерной инфраструктуры и их элементы. На основе данной концепции будут разрабатываться пространственные схемы развития и размещения основных отраслей городского хозяйства и производства,
инфраструктурные паспорта районов и микрорайонов. Отсутствие таких схем часто приводит к принятию решений по использованию земельных участков исходя из текущих задач, что вступает порой в противоречие с перспективами развития города.
Необходим проектный подход к развитию и реновации промышленных зон, зон застроенных и не освоенных территорий, отдельных площадок и др.
Очень важно вовлечение через развитие коммуникаций, краудсорсинг, конкурсы, гранты и т п. креативных жителей и экспертных сообществ в формирование перспективных направлений, проектов развития отдельных территорий, объектов города (в области градоустроительства, реновации промышленных зон, застроенных территорий, внутренних рекреационных зон города, микротерриторий, развитии и оформлении дворовых территорий и др.).
Иными словами, необходимо развивать инструменты, направленные на поиск конкурентных преимуществ и потенциалов территории, которые в дальнейшем трансформировать в экономические и инвестиционные проекты.
Для развития экономической основы местного самоуправления целесообразно расширение полномочий городских округов в области экономической и промышленной политики и формирования доходов бюджета в следующих направлениях.
• Увеличить в 1,5-2 раза (ст. 61.2. Бюджетного кодекса РФ) норматив зачисляемого в бюджеты городских округов федерального налога на доходы физических лиц.
• Внести в федеральный закон РФ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» поправку о наделении крупных городских округов правами и возможностями осуществлять на своей территории научную, промышленную, инновационную и кадровую политику, предусмотрев также в Бюджетном кодексе РФ зачисление в бюджеты этих городских округов по определенному нормативу части налога на прибыль организаций. Это создаст мотивацию местных властей к модернизации промышленности и развитию малого и среднего научно-производственного бизнеса.
• Внести в Бюджетный кодекс РФ поправку, предусматривающую зачисление в бюджеты городских округов части
транспортного налога и налога на имущество организаций в полном объеме, так как городские округа сегодня несут существенное бремя по развитию и содержанию улично-дорожной сети и благоустройству территории города.
• Законодательно наделить органы местного самоуправления правом инициировать и активно участвовать в формировании кадастровой стоимости земли и недвижимости.
• Разработать федеральный закон о городах-технополисах как точках роста инновационной экономики страны. Реализация этих предложений существенно укрепит экономические основы местного самоуправления.
Баланс задач и полномочий
Законодательство, предусматривающее многообразие муниципальных образований, не отражает их особенности в части перечня вопросов местного значения и, как следствие, по кругу полномочий органов местного самоуправления.
Перечень вопросов, которые относятся или должны относиться к вопросам местного значения, зависит от многих факторов: от площади территории муниципального образования, численности населения, производственного, научно-технического, образовательного, культурного потенциалов, экономико-географического положения, исторических особенностей формирования и многих других специфических факторов. При этом происходящее сокращение круга вопросов местного самоуправления в экономической и социальной сферах становится серьезным тормозом экономического и социального развития.
Новосибирск - яркий пример муниципального образования, на территории которого может решаться круг вопросов, существенно более широкий, чем перечень, предусмотренный ст. 16 ФЗ № 131. Однако активного участия в регулировании многих процессов и использовании их результатов для социального и экономического развития территории и населения местные органы власти принять не могут: по федеральному законодательству перечень вопросов местного значения может быть изменен только путем внесения изменений и дополнений в федеральный закон. Проблема перманентного несоответствия
норм права реальным процессам, происходящим в обществе и в экономике, неизбежна при всяком развитии, однако это не должно быть тормозом в развитии России.
По данным Союза российских городов, в большинстве городских округов наблюдаются тенденции, аналогичные новосибирским. Такие процессы вызывают необходимость постоянной адаптации структуры органов местного самоуправления и использования новых инструментов управления развитием города и местного сообщества.
Для расширения возможностей муниципальной власти в решении возникающих проблем целесообразно предусмотреть нормы права, позволяющие органам местного самоуправления выходить за пределы ограниченных полномочий для решения актуальных вопросов развития местного сообщества и территории с последующим принятием соответствующих положений законодательства по результатам деятельности этих органов.
Муниципальные органы власти должны иметь механизмы, позволяющие адаптировать законодательство к реальным условиям в интересах граждан. После доказательства их жизнеспособности такие изменения будут становиться нормой права, обеспечивающей местному самоуправлению возможности активного выявления конкурентных преимуществ и потенциалов территории и использования полномочий по их реализации.
В соответствии с действующим порядком предложения и обращения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательно рассматриваются теми органами государственной власти, организациями и учреждениями, куда они направлены. Рассмотрение вопроса о предоставлении местному самоуправлению дополнительных полномочий предусматривает пять этапов (реально их гораздо больше, с учетом согласований, публичных слушаний, экспертизы и т.д.). В условиях существования противоречивых интересов у различных субъектов государственной и муниципальной власти и при отсутствии четких процедур и механизмов согласования этих интересов пройти все этапы в разумные интервалы времени практически невозможно, что является серьезным доводом в пользу формирования в рамках муниципального права специфических механизмов
предоставления органам местного самоуправления дополнительных полномочий.
Ст. 132 Конституции Российской Федерации предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное, новое для российской практики условие, гарантирующее выполнение местным самоуправлением присущих ему главных функций.
* * *
Приведенный анализ развития экономической основы местного самоуправления Новосибирска демонстрирует проблемы, с которыми город столкнулся в последние годы. В первую очередь это - дисбаланс между перечнем задач местного значения, которые необходимо решать, и наличием ресурсов. Продолжение существующих тенденций неминуемо приведет к системному кризису во всех сферах муниципального управления. Чтобы предотвратить его, необходимы изменения в федеральном законодательстве, регулирующем полномочия и экономические основы местного самоуправления крупных городских округов. Понимание этого и видение конкретных мер позволит Новосибирску, как и другим муниципальным образованиям, уверенно развиваться в будущем.
