CC BY
51
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
Полномочия Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» в процессе заключения международных договоров
Курашвили Автандил Юрьевич,
кандидат юридических наук, Газпром ЭП Интернэшнл Сервисиз Б.В., заместитель начальника отдела правовой экспертизы договоров E-mail: avtand-reserv@yandex.ru
Изучение и освоение космического пространства полноценным образом возможны лишь в рамках международного договорного сотрудничества и тесной кооперации. Данная работа посвящена анализу правовых основ, определяющих полномочия Госкорпорации «Роскосмос» в процессе заключения международных договоров. Автором рассмотрены положения законов Российской Федерации, а также конвенционные нормы по заявленной теме. По общему правилу, полномочия представляют собой определенный набор прав и обязанностей соответствующей организации или органа по самостоятельному принятию решений, направленных на достижение поставленных целей. Российская Федерация, как основной участник сотрудничества в космической деятельности, является стороной большого числа международных договоров глобального и регионального уровней. Госкорпорация «Роскосмос» представляет государство в рамках международного сотрудничества, в том числе при заключении международных межведомственных договоров. Её полномочия достаточно широки и позволяют заключать договоры по большому объему задач межведомственного взаимодействия, а также оказывать влияние на договоры Российской Федерации высокого уровня. Благодаря международному договорному сотрудничеству в космической деятельности государство обладает доступом к наработкам других стран, а также имеет возможность продемонстрировать свои достижения. Статья может представлять интерес для лиц, занимающихся вопросами государственных корпораций, космического права и права международных договоров.
Ключевые слова: Госкорпорация «Роскосмос», заключение международных договоров, полномочия, космическая деятельность, космическое право, международное сотрудничество.
Люди с древних веков наблюдали за луной и звездами, пытаясь понять принципы взаимодействия небесных тел и их влияние на Землю. С течением времени накопленные астрономами знания перестали отвечать потребностям человечества. Возникла объективная необходимость в освоении ближайшего космического пространства и расширении границ видимой Вселенной. Запуск первого искусственного спутника Земли в середине ХХ века дал мощный импульс для космической деятельности и открыл перед странами новые горизонты.
Несмотря на значимость для государств национальных космических программ, научное исследование пространства за пределами земной атмосферы полноценным образом возможно лишь в рамках международного договорного сотрудничества и тесной кооперации. Такое сотрудничество продиктовано не только высокой стоимостью самих космических программ, но и необходимостью постоянного обмена знаниями и опытом в области освоения околоземной орбиты и дальнего космоса, так как реализация амбициозных космических проектов может касаться всего населения планеты.
Понятие космической деятельности содержится сразу в двух нормативных актах. В законе «О космической деятельности» подобная активность представляет собой любую деятельность, связанную с непосредственным проведением работ по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела [1, п. 1 ст. 2]. Там же сказано, что «космическая деятельность включает в себя создание (в том числе разработку, изготовление и испытания), использование (эксплуатацию) космической техники, космических материалов и космических технологий и оказание иных связанных с космической деятельностью услуг, а также использование результатов космической деятельности и международное сотрудничество Российской Федерации в области исследования и использования космического пространства» [1, п. 2 ст. 2]. Федеральный закон «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос»» (далее - Го- Р скорпорация «Роскосмос») также содержит в себе И дефиницию «космическая деятельность» [2, п. 1 Е ст. 2], которая практически полностью повторяет А формулировки термина из закона «О космической Н деятельности». у
Данные положения законов носят весьма широкий характер, что справедливо подталкивает многих авторов на более детальное описание отдельных аспектов деятельности государств в космосе [3, 4].
Целью настоящей статьи является анализ правовых основ, определяющих полномочия Госкорпорации «Роскосмос» в процессе заключения международных договоров.
Так как любое сотрудничество и кооперация предполагаются на добровольных и взаимовыгодных началах, то вполне логично, что основными источниками международного космического права являются договоры, которые формируют юридическую основу для выстраивания отношений между государствами и их уполномоченными организациями в области освоения космического пространства. Российская Федерация, как основной участник сотрудничества в космической деятельности, является стороной большого числа международных договоров глобального и регионального уровней в соответствующей сфере.
Для того чтобы оптимизировать управление и достичь значимые цели по особо важным направлениям своего развития Российская Федерация начинает учреждать государственные корпорации с 2007 года. Согласно действующему законодательству государственной корпорацией признается «не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией в соответствии с Федеральным законом о ее создании, на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций» [5, п. 1 ст. 7.1].
В 2015 году на основании федерального закона была создана Госкорпорация «Роскосмос», которая заменила собой Федеральное космическое агентство. Госкорпорация является «органом управления в области исследования, освоения и использования космического пространства, наделенным полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации государственное управление и руководство космической деятельностью..., а также нормативно-правовое регулирование в данной области» [2, п. 2 ст. 1]. Соответственно, данная организация представляет государство в рамках международного сотрудничества, в том числе при заключении международных межведомственных договоров. Подтверждение соответствующего статуса содержится и в законе «О космической деятельности» [1, ст. 6].
Госкорпорация «Роскосмос» обладает некоммерческим статусом, и получение прибыль для нее в данном случае не является основной целью. Но, практически как любое некоммерческое юридическое лицо, она вправе осуществлять ком-^ мерческую деятельность для достижения целей, 2 ради которых была создана. Таким образом, Госкорпорация «Роскосмос» может выполнять функ-еЗ ции одновременно частно-правового и публично-Л правового характера. В деятельности Госкорпо-
рации «Роскосмос» публично-правовое направление имеет преобладающее значение. Все выполняемые задачи носят специфический отраслевой характер и направлены в значительной степени на интересы государства и космической отрасли в целом, и только после этого на удовлетворение потребностей отдельных граждан и юридических лиц. Однако, в последнее время наблюдается тенденция по коммерциализации отношений, связанных с изучением космоса и использованием космических летательных аппаратов, при которой конечными бенефициарами являются физические лица и их объединения.
Для изучения правовой базы, определяющей полномочия Госкорпорации «Роскосмос» в процессе заключения международных договоров, наибольший интерес представляет публичная сторона ее деятельности.
Полномочия Госкорпорации «Роскосмос» в отношении заключения международных договоров закреплены сразу в нескольких законах [1, 2, 6].
По общему правилу, полномочия представляют собой определенный набор прав и обязанностей соответствующей организации или органа по самостоятельному принятию решений, направленных на достижение поставленных целей. Полномочия непосредственно выводятся из целей и зависят от них.
Закон «О космической деятельности» основными целями определяет, кроме всего прочего, развитие и расширение международного сотрудничества Российской Федерации в интересах дальнейшей интеграции Российской Федерации в систему мировых хозяйственных связей и обеспечения международной безопасности [1, ст. 3]. Немного больше целей по рассматриваемой нами теме содержится в федеральном законе о Госкорпорации «Роскосмос», а именно: координация работ по поддержанию, развитию и использованию глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС в интересах специальных, гражданских, в том числе коммерческих, потребителей и для расширения международного сотрудничества Российской Федерации в области спутниковых навигационных систем; а также осуществление международной деятельности по исследованию и использованию космического пространства [2, п. 4 и п. 5 ч. 1 ст. 4].
В современном международном праве договорные нормы в значительной степени превалируют над нормами обычного права. Международные договоры являются составной частью упомянутого выше международного сотрудничества, так как само сотрудничество осуществляется на добровольной, как правило, договорной основе.
Одними из последних заключенных договоров можно назвать Соглашение между Государственной корпорацией по космической деятельности «Роскосмос» и Китайской национальной космической администрацией о сотрудничестве в области создания объединенного Центра данных по исследованию Луны и дальнего космоса, подписанное
в сентябре 2019 года в Санкт-Петербурге. Также в январе 2020 года в Минске заключено Соглашение между Государственной корпорацией по космической деятельности «Роскосмос» и Национальной академией наук Беларуси о расширении возможностей действующей орбитальной группировки космических аппаратов дистанционного зондирования Земли и т.д.
Закон «О космической деятельности» в отношении полномочий по заключению международных договоров уполномоченной организацией содержит только одно положение, которое гласит, что Госкорпорация «Роскосмос» «взаимодействует с организациями других государств, а также с международными организациями по вопросам космической деятельности, заключает в установленном порядке соответствующие международные договоры» [1, ст. 6]. Каких-либо дополнительных пояснений в законе мы не находим.
В свою очередь федеральный закон о Госкорпорации «Роскосмос» предусмотрел, что уполномоченная организация «взаимодействует с органами государственной власти и организациями иностранных государств, а также с международными организациями по вопросам осуществления космической деятельности, заключает международные договоры межведомственного характера» [2, п. 48 ст. 7].
Также данный закон содержит положения о том, что Госкорпорация «в соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» ... заключает в пределах своей компетенции международные договоры Российской Федерации межведомственного характера в установленной сфере деятельности в соответствии с указанным Федеральным законом» [2, ч. 2 ст. 13].
Если мы рассмотрим федеральный закон «О международных договорах РФ», то увидим, что он наделяет министерства и ведомства, а также уполномоченные организации правом на принятие решения «о подписании международных договоров межведомственного характера. в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые такими договорами, по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации» [6, абз. 2 п. 3 ст. 11]. В данном случае хотели бы отметить разницу в терминологии между законами. Понятие «заключение международного договора» шире, чем понятие «подписание международного договора», так как не всегда подписанием заканчивается процесс заключения договоров.
При буквальном и систематическом толковании положений законов относительно заключения международных договоров, участие Госкорпорации «Роскосмос» в этом процессе можно разделить на две части. С одной стороны, Госкорпорация «Роскосмос» выступает в качестве уполномоченной экспертной организации, а также от лица государства подписывает международные договоры межведомственного характера. С другой сто-
роны, Госкорпорация «Роскосмос» привлекается только в качестве эксперта на отдельных стадиях заключения международного договора, а подписание производят вышестоящие государственные органы. Приведем пример, предложения о заключении международных договоров Российской Федерации до их представления Президенту Российской Федерации или в Правительство Российской Федерации согласовываются с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной власти Российской Федерации, уполномоченными организациями [6, абз. 1 п. 5 ст. 9].
В этой связи необходимо обратить внимание на следующее. Корпорация «Роскосмос» наделена правом вносить Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации не только проекты нормативных правовых актов Российской Федерации, но и другие документы по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности [2, ч. 4 ст. 8].
Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации», ставя во главу угла принцип координирующей роли МИД РФ в вопросах внешней политики государства, устанавливает общее правило о том, что федеральные органы власти и уполномоченные организации представляют президенту или правительству предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации или правительства страны по вопросам, входящим в их компетенцию, совместно с Министерством иностранных дел Российской Федерации или по согласованию с ним [6, абз. 2 п. 2 и абз. 2 п. 3 ст. 9].
Стоит отметить, что в соответствующих положениях законов о Госкорпорации «Роскосмос» и о космической деятельности МИД РФ не упоминается. По нашему мнению, являясь специальными законами, устанавливающими правовое положение, принципы организации и деятельности Госкорпорации, законы могли бы содержать в себе процедуру или основные ее положения по согласованию проектов международных договоров с Министерством иностранных дел РФ, так как такие вопросы могут иметь важное значение для дальнейшей имплементации и исполнения международных договоров.
В соответствии с действующим законодательством о международных договорах, решения о проведении переговоров о заключении международных межведомственных договоров принимаются правительством Российской Федерации. После того как будет принято положительное решение на правительственном уровне, вопрос о подписании международного договора межведомственного характера решается Генеральным р директором Госкорпорации «Роскосмос» [6, п. 3 Д ст. 11], который вправе в рамках своей компетен- Ч
m
ции подписать договор без предъявления полно- К мочий [6, п. 3 ст. 12]. При этом скажем, что феде- S ральный закон о Госкорпорации «Роскосмос» на- у прямую не предусматривает подписания междуна- А
родных договоров межведомственного характера руководителем Госкорпорации, и тем более без оформления полномочий. Формулировки носят обтекаемый характер, а именно, «генеральный директор действует от имени Корпорации и представляет без доверенности ее интересы в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, российскими, иностранными и международными организациями» [2, п. 1 ст. 26].
Иначе обстоит дело по международным конвенционным нормам, что порождает определенную правовую коллизию. Согласно положениям Венской конвенции о праве международных договоров, главы государств, главы правительств и министры иностранных дел, «в силу их функций и без необходимости предъявления полномочий считаются представляющими свое государство», в целях совершения всех актов, относящихся к заключению договора [7, п. 2 ст. 7]. Из этой формулировки следует вывод, что из всех министров, только глава МИД вправе совершать действия в отношении международных договоров без предъявления полномочий. Соответственно, возможные участники договора могут попросить руководителя Госкорпорации «Роскосмос» предъявить полномочия при заключении международного договора межведомственного характера.
Подводя итог скажем, что несмотря на непростые отношения с Западом, иногда разные подходы к космической деятельности с другими представителями мирового сообщества, Российской Федерации удалось сформировать значительный объем международных договоров на двустороннем и многостороннем уровнях.
Российская Федерация продолжает играть одну из главных ролей в освоении космического пространства. Основной организацией, содействующей такому освоению, является Госкорпорация «Роскосмос». Полномочия данной организации, закрепленные в действующем законодательстве, достаточно широки и позволяют ей заключать договоры по значительному количеству вопросов межведомственного взаимодействия, а также оказывать влияние на договоры Российской Федерации высокого уровня. Благодаря международному договорному сотрудничеству в космической деятельности государство может использовать результаты интеллектуальной деятельности разных стран, вовлеченных в глобальный космический процесс, а также дает возможность российским ученым делиться накопленными знаниями и опытом на мировой арене. Развитие космической деятельности в целом и космического права в частности постоянно встречает трудности на своем пути. Значительная политизация, связанная давним „ противостоянием Востока и Запада, постепенно 2 вытесняется коммерциализацией. Отсутствие баланса между публичным и частным может поме-еЗ шать динамичному развитию соответствующей ¿в договорной базы.
Проблема коммерческого использования космического пространства отмечается российскими исследователями. Например, справедливо отмечает О.А. Волынская, что необходимо найти комплексный подход, так как он «позволит предотвратить конфликт интересов государств как сообщества наций и отдельных коммерсантов, заинтересованных исключительно в получении прибыли, который назревает в настоящее время» [8, с. 153].
Влияние политики и коммерции на развитие космического права обсуждается и западными учеными. На наш взгляд верно говорил Н. Мате-еско Матте, что «технологические, экономические и политические вопросы оказывают, и будут оказывать существенное влияние на будущее развитие международного космического права... Правовой вакуум, связанный с космическим пространством, постепенно заполняется, и дальнейшее развитие космического права, вероятно, будет сложной перспективой» [9, с. 308].
Несмотря на все трудности, космическая отрасль движется вперед, а вместе с ней развивается соответствующая нормативная база, где Госкорпорации «Роскосмос» отведено центральное место. Наличие как внутренних, так и внешних работоспособных правовых механизмов позволит государствам реализовать основополагающий принцип международного публичного права pacta sunt servanda.
Литература
1. Закон «О космической деятельности» от 20.08.1993. № 5663-1 // ИПС «Консультант-Плюс».
2. Федеральный закон «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос»« от 13.07.2015. № 215-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 20.07.2015. № 29.
3. Беляков Г.П., Анищенко Ю.А., Сафро-нов М.В. Космическая деятельность: состояние, особенности и тенденции развития // Вестник СибГАУ. 2016. № 1. С. 218-222.
4. Ложковой П.Н. Суверенитет государства и планетарный характер дистанционного зондирования Земли из космоса // Современное право. 2017. № 5. С. 112-118.
5. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996. № 7-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 15.01.1996. № 3.
6. Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» от 15.07.1995. № 101-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 17.07.1995. № 29.
7. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 года // Ведомости ВС СССР. 10.09.1986.
8. Волынская О.А. Международные политико-правовые аспекты использования космических ресурсов // Журнал российского права. 2018. № 9. С. 145-154.
9. Mateesco Matte N. Space Law / Encyclopedia of Public International Law / Ed. Bernhardt R. Instalment 11. Amsterdam: Elsevier Science Publishers. 1989. P. 369.
POWERS OF THE STATE SPACE CORPORATION "ROSCOSMOS" IN THE PROCESS OF CONCLUDING TREATIES
Kurashvili A. Yu.
Gazprom EP International Services B.V.
The research and exploration of outer space in a full way is possible only with international cooperation based on treaties. This work is devoted to examination of the legal grounds that define the powers of the State Space Corporation "Roscosmos" in the process of concluding treaties. The author considered the provisions of Russian laws, as well as conventional norms on the declared topic. As a common rule, powers represent a certain set of rights and obligations of the relevant legal entity for independent decision-making aimed at achievement of goals. The Russian Federation, as the main participant of cooperation in space activities, is a party to a large number of treaties at the global and regional levels. The State Space Corporation "Roscosmos" represents the state in the framework of international cooperation, including entering into international interagency agreements. The powers of the Corporation are quite broad and allow it to conclude agreements within the large numbers of interagency cooperation tasks as well as to influence on high-level treaties of the Russian Federation. Due to international cooperation in space activities the state has access to the developments of other countries and can demonstrate its achievements. The article
may be of interest to persons engaged in issues of state corporations, space law and law of treaties.
Keywords: State Space Corporation "Roscosmos", conclusion of treaties, powers, space activities, space law, international cooperation.
References
1. Law «On space activities» dated 20.08.1993. № 5663-1 // ISS "ConsultantPlus"
2. Federal Law «On the State Space Corporation "Roscosmos" dated 13.07.2015. № 215-FZ // Collection of Legislative Acts of the Russian Federation. 20.07.2015. № 29.
3. Belyakov G.P., Anischenko Y.A., Safronov M.V. Space Activity: Condition, Features and Trends // Vestnik SibGAU. 2016. № 1. P. 218-222.
4. Lozhkovoy P.N. The State Sovereignty and the Global Character of Earth Remote Sensing from Outer Space // Modern Law. 2017. № 5. P. 112-118.
5. Federal Law "On Non-Commercial Organizations" dated 12.01.1996. № 7-FZ // Collection of Legislative Acts of the Russian Federation. 15.01.1996. № 3.
6. Federal Law "On Treaties of the Russian Federation" dated 15.07.1995. № 101-FZ // Collection of Legislative Acts of the Russian Federation. 17.07.1995. № 29.
7. Vienna Convention on the Law of Treaties. 1969 //Vedomosti of the Supreme Council of the USSR. 10.09.1986.
8. Volynskaya O.A. International Political and Legal Aspects of the Use of Space Resources // Journal of Russian Law. 2018. № 9. P. 145-154.
9. Mateesco Matte N. Space Law / Encyclopedia of Public International Law / Ed. Bernhardt R. Instalment 11. Amsterdam: Elsevier Science Publishers. 1989. P. 369.
