CC BY
36
Вопросы теории и истории государства и права
УДК 34:332.133.6
ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ
АСПЕКТЫ ПОНЯТИЯ «ТЕРРИТОРИЯ»
КАК ФАКТОРА КОМПЛЕКСНОГО РАЗВИТИЯ. ЧАСТЬ 2*
© Арзуманов И. А., Шишкин С. И., 2017
Иркутский государственный университет, г. Иркутск
Исследуется специфика процессов правового регулирования территориального зонирования как основной формы организации деятельности органов государственной власти и органов власти местного самоуправления по развитию территорий. За основу анализа взята конструкция конституционно-правового статуса территорий в проекции понятий «экономическое пространство», «единое экономическое пространство».
Ключевые слова: территория; комплексное развитие; конституционно-правовой статус территории; экономическое пространство; единое экономическое пространство.
Правовое выражение уровней и соотношений органов власти и управления, участвующих в разработке и принятии программы территориального развития определяется нормами общеправовых законодательных актов (Конституция РФ) и системой нормативных правовых актов отраслевого уровня (ФКЗ о Правительстве РФ, КоАП РФ, ФЗ о системе государственной службы), межотраслевых правовых комплексов, имеющих в своем составе нормы, регулирующие общественные отношения в сфере государственного управления развитием территорий (Таможенный, Налоговый, Лесной кодексы, а также международные правовые акты).
Природа пространственно-территориальных федеративных отношений обусловлена нормами гл. 3 («Федеративное устройство») Конституции РФ, определяющей ведение государственных органов власти и управления в зависимости от их уровня.
Правовые формы реализации функций государства в сфере управленческой деятельности обеспечивают выполнение ряда задач (функций), связанных с вопросами ведения и совместного ведения федеральных органов власти и управления и субъектов РФ (рис. 1). К основным из них, в свете анализа основ организации процессов территориального развития, относятся пра-
воисполнительная, правотворческая, правоохранительная, организационная и координационная функции. Одной из основных форм осуществления власти народа является местное самоуправление, непосредственно касающееся вопросов территориальной организации власти в процессах управления с учетом интересов, «исторических и иных местных традиций» [1].
Согласно ст. 71 (п. «в» и «д»), ст. 72 (п. «в» и «д») в ведении РФ, а также в совместном ведении с субъектами РФ находятся вопросы:
_^— _ _\'_
владения, пользования охраны окружающей
и распоряжения» среды и обеспечения
землей, недрами, экологической
водными и другими безопасности природными ресурсами, а также вопросы
природопользования _
Рис. 1
Статьей 2 ФЗ «Об общих принципах орга изации стн го моупр ления в Росс йской Федерации» определяются вид территориальной стратификации исхо я из видов органов местного ам -упра ления (рис. 2).
охраны особо охраняемых природных территорий и памятников истории и культуры
* Продолжение. Начало см.: Сибирский юридический вестник. 2016. № 3.
Виды территориальной стратификации по типам органов местного самоуправления
Рис. 2
Данная спецификация важна при рассмотрении принципов организации взаимодействия различных территориальных органов власти и управления в рамках реализации конституционных положений об основах федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития России (ст. 71 Конституции РФ). В проекте ФЗ «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации» [2] среди базовых понятий, отражающих процессы государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации, под «регионом» понимается часть территории РФ, характеризуемая соответствующим социальным, природным, экономическим, инфраструктурным, национально-культурным потенциалом. Разработчики проекта отмечали, что регион может как совпадать с границами территории субъекта РФ, так и объединять территории нескольких субъектов РФ.
Последнее на практике означает, что вопросы понимания природы территорий непосредственно касаются проблем организации их развития, поскольку территориальная организация государственной власти отражает взаимодействия данных органов с иными субъектами процессов социально-экономического развития территорий.
Вопрос о регионе как наиболее крупной территориальной единице (если рассматривать его и в контексте макроэкономических целей развития — объединение в рамках одного региона нескольких субъектов РФ или даже ряда государств, и в контексте развития одного субъекта РФ, или даже его части) непосредственно касается объекта государственного регулирования региональ-
ного развития. Под объектом в упомянутом проекте достаточно четко обозначена сфера социальной, культурной, экономической жизни населения в регионе РФ. В отношении данной сферы осуществляется установленное федеральным законодательством (и принятыми в соответствии с ним другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ), а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ правовое регулирование.
В основе понятия «территориальное развитие Российской Федерации» лежит понятие социально-экономического развития, определяемое как функциональное и объективное изменение алгоритмов взаимодействия систем жизнедеятельности всех регионов РФ. Оно обусловлено рядом факторов — миграционными процессами и в целом демографической ситуацией, уровнем качеством жизни населения, наличием (или отсутствием) связей между регионами и качественным состоянием региональных сегментов экономического пространства. Проведенный анализ территориальных дефиниций позволяет говорить о том, что единого понятия «территория» в юридической науке нет. Как следствие, чаще всего оно рассматривается в пространственных границах региона и административно-территориальных единиц, и в контексте территориального развития может носить и трансграничный характер.
На современном этапе становления пространственно-территориальной политики РФ можно выделить такое понятие, как «федеральный округ». В его состав входят несколько субъектов РФ. С одной стороны, данное понятие является видом политической стратификации территории РФ, а с другой — федеральный округ не входит в число конституционно обоснованных административно-территориальных единиц РФ. Федеральные округа в РФ сформированы на основании Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. [3], согласно которому был введен институт полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах. Цель данных преобразований — повышение эффективности процессов реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий и в целом повышение эффективности управления федеральными структурами государственной власти территориями РФ.
Институт федеральных округов является одним из основных элементов политики территориального социально-экономического развития.
Институт полномочного представителя Президента РФ, возглавляющего федеральный округ, характерен тем, что согласно Положению о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе, полномочный представитель в пределах территории федерального округа участвует в разработке программ социального и экономического развития территорий [4].
С одной стороны, федеральный округ — тип территориальной стратификации, выводящий ее на уровень укрупненного звена структуры президентского управления. С другой — федеральный округ в рамках президентских полномочий является интегрирующим звеном управления процессами формирования единого экономического пространства.
В связи с этим конституционные территориальные дефиниции (в частности, уже приводимые положения ст. 8 и 72) о едином экономическом пространстве должны быть раскрыты через его динамические и функциональные признаки и характеристики. Прежде всего конституционные положения о едином экономическом пространстве рассматриваются с позиций социально-юридических.
С данных позиций мы должны рассматривать экономическое пространство в качестве единой социально-правовой базы, выравнивания темпов развития тех или иных регионов как в макропроекции межгосударственных связей (к примеру, стран СНГ. В пределах этого союза (экономической зоны) создаются предпосылки для единой экономической политики), так и проблем регионального развития собственно территорий РФ. Понятие экономического пространства означает и наличие взаиморасположенных и взаимоувязанных объектов данного пространства. К таковым объектам, создающим пространственные группировки, относятся населенные пункты, промышленные предприятия, выступающие в роли хозяйствующих субъектов, органы государственной власти и управления, а также органы местного самоуправления всех уровней [5].
Таким образом, экономическое пространство выступает в качестве базового явления, включающего в себя и все остальные виды
взаимосвязанных пространств — социального, информационного, технологического, финансового и пр. (рис. 3). Каждое из этих пространств и все они в совокупности, состоят из субъектов. Субъектами экономического пространства могут являться физические, юридические лица, вступающие в экономические отношения в целях реализации экономических потребностей, выражающихся в экономических интересах, а также физические и нефизические объекты, являющиеся источником экономических интересов и отношений [6].
Рис. 3. Экономическое пространство
Структура единого экономического про-транства, рассматри аемая с позиций дминистративно-терр ториального дел -ия Ф, обусловлена необходимостью ыравнивания экономического разв тия субъектов РФ. Тактика процессов реализа-ии данных задач ра ви ается в русле диф ренциации территорий на виды, кажд й з кото ых выражен в различных моди аци х правового режима своего существ -ания [7]. По еднее, с учетом хара те равоотношений возникаю и в про ссе заимодействия бъектов э номического ространства, д ет возможно ть проециро-ать понимание экономического простран-ва с позиций функционального подхода. В частности, О. В. Бияков указывает на то, что экономическое пространство — это фактически системное пространство отношений и связей, обусловленных ими процессов, возникающих между его хозяйствующими субъектами. Данная система связей структурируется в процессах общественного производства, воспроизводства и преимущественно касается реализации частных экономических интересов [8].
Этот подход с точки зрения методологии исследования отношений, связанных с процессами развития территорий, является
наиболее продуктивным, поскольку позволяет рассматривать различные по своей природе отношения, связанные с планированием социально-экономического развития всех территорий того или иного региона. Политико-юридические характеристики региональной структуризации территории в международном и внутригосударственном планировании развития представляет территориальное зонирование.
Территориальное зонирование представлено двумя видами территорий: свободные экономические зоны (далее — СЭЗ) и осо бые экономические зоны (далее — ОЭЗ) Основы их создания, субъектного состава и видовой стратификации имеют как общие черты, так и различия. Создание СЭЗ обусловлено углублением международного и межгосударственного разделения труда, взаимоинтеграцией национально-государст венных хозяйственных систем, интернацио нализацией экономических и финансовых отношений.
Суть СЭЗ как одной из форм территори альной организации экономического про странства заключается в том, что они соз даются в целях привлечения иностранных инвестиций для развития региональной эко номики. С. А. Чернова выделяет государст венную политику зонирования как вид деятельности государства, включающий в себя социальные, организационные, правовые меры, направленные на формирование особых территориальных зон внутри какой-либо страны [9]. Международная практика зонирования достаточно масштабна. Ею охвачены 82 страны. Всего насчитывают более 5 тыс. СЭЗ различных типов [10].
Критерии классификации СЭЗ различны, но в качестве основных исследователи выделяют хозяйственную специализацию, размеры зонируемой территории, количество участников — стран-субъектов международного права, порядок организации и правовой режим доступа на территорию СЭЗ, а также различие территориального или функционального подходов при организации СЭЗ (рис. 4).
В Российской Федерации СЭЗ стали возникать с начала 90-х гг. XX в., и, как отмечают исследователи, данное направление управленческой деятельности государства не было систематизировано и не являлось результатом четкого стратегического планирования. В частности, одно из базовых отличий СЭЗ от ОЭЗ заключается
в том, что функционирование СЭЗ обеспечивалось не федеральным законодательством, а актами правотворчества исполнительной и законодательной власти федерального уровня. Как следствие, в реальной практике правореализации данные правовые акты сталкивались с нормами ФКЗ и ФЗ, регулирующими общественные отношения в налоговой, банковской, финансовой, таможенной сферах.
Рис. 4
Ситуация меняется после вступления в силу (27 августа 2005 г.) ФЗ «Об особых экономических зонах Российской Федерации». Со вступлением в силу данного нормативного правового акта все созданные до него СЭЗ и ОЭЗ прекратили свое существование.
Согласно данному ФЗ территориальное зонирование проходит в рамках двух его основных типов: 1) промышленно-про-изводственные ОЭЗ; 2) технико-внедренческие ОЭЗ.
Таким образом, территориальное зонирование является основной формой организации деятельности органов государственной власти и органов власти местного самоуправления по развитию территорий. Более детальная прорисовка территориальной специфики, связанной с процессами социального и экономического развития, дана в нормах ФЗ .№ 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» от 29 декабря 2014 г. Предмет регулирования
данного ФЗ обусловлен необходимостью установления особого правового режима территорий, определяемых как территории опережающего социально-экономического развития, принятия необходимых мер поддержки государством и установления порядка деятельности на данных территориях [11].
Под данным видом территорий понимаются какие-либо территориальные части субъектов РФ, не исключая закрытые административно-территориальные образования, на которых на основании решения Правительства РФ предпринимательская и иная деятельность осуществляется в особом правовом режиме [12]. Основная цель установления такого рода режима заключается в формировании условий, благоприятствующих привлечению инвестиций, призванных обеспечить активизацию социально-экономического развития и создание комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения.
Таким образом, специфика территорий опережающего социально-экономического развития заключается в особом правовом режиме деятельности предпринимателей и других резидентов, осуществляемой в целях создания комфортных условий для ожидаемого роста эффективности территориального развития.
Особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности на территории опережающего социально-экономического развития включает в себя: особенности регулирования отдельных отношений, связанных с функционированием территории опережающего социально-экономического развития; установление резидентам территории льготных ставок арендной платы; особенности налогообложения резидентов территории; особенности осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля; приоритетное подключение к объектам инфраструктуры; предоставление государственных услуг на территории; применение таможенной процедуры свободной таможенной зоны; освобождение в соответствии с законодательством РФ (субъектов РФ) о налогах и сборах от уплаты налогов на имущество организаций и земельного налога
Необходимо отметить, что отраженный еще на стадии формирования СЭЗ в 90-е гг. XX в. такой вид территориального зонирования, как «комплексные территории»,
является одним из ведущих на современном этапе. Вопрос о комплексном характере развития территорий — один из ключевых при рассмотрении методологии организации процессов планирования и реализации федеральных комплексных программ по социально-экономическому развитию. ^
1. О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации : федер. закон от 29 дек. 2014 г. № 473-Ф3 // Собр. законодательства РФ. 2015. № 1 (ч. 1). Ст. 26; См.: Быстрова Д. А. Территория в конституционном праве Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 25; Арзуманов И. А. Политико-правовые и методологические аспекты курса «Политика и религия». Часть 1 // Изв. Иркут. гос. ун-та. Сер. Политология. Религиоведение. 2013. № 1. С. 127.
2. Согласно Постановлению Госдумы РФ Федерального Собрания РФ от 10 окт. 2001 г. № 1936-III ГД «О проекте Федерального закона № 18259-3 «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации», принятом в первом чтении (Собр. законодательства РФ. 2001. № 43. Ст. 4041). См.: Маясов Д. Ю. Конституционные основы территорий с особым статусом в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 27; Ромашев П. А. Административно-территориальная единица с особым статусом (конституционно-правовое исследование) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2008. С. 17.
3. О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе : указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 // Собр. законодательства РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.
4. Там же. П. 6.
5. В частности, производственно-технологические и транспортные связи, финансово-банковская, кредитная и налоговая системы отмечаются в качестве составляющих единого экономического пространства РФ. См.: Концепция национальной безопасности Российской Федерации : утв. Указом Президента РФ № 24 от 10 янв. 2000 г. URL: http://archive.mid.ru// ns-osndoc.nsf; Хайритидинов Р. Р. Об использовании категории «устойчивое развитие территорий» в международном российском законодательстве // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2009. № 3. С. 45; Цымляков Ю. И. О некоторых теоретических проблемах планирования социального развития территориального комплекса // Вестн. ЛГУ. Сер. экономики, философии и права. 1977. Вып. 1. № 5. С. 30; Арзуманов И. А. Политико-правовые и методологические аспекты курса «Политика и религия». Часть 3 // Изв. Иркут. гос. ун-та. Сер. Политология. Религиоведение. 2014. Т. 8. С. 159.
6. Голева О. И. Понятие экономического пространства в исследовании финансовой инфраструктуры региона. URL: http://www.rae.ru/ snt/? section=content&op=show_artic-le&article_id=2901; Анисимов А. П., Мельников Н. Н. Правовой режим земельных участков особых экономических зон и зон территориального развития // Юрист. 2012. № 24. С. 30; Шишкин С. И. Некоторые вопросы развития регионального законодательства о местном самоуправлении // Сиб. юрид. вестн. 1998. № 1. С. 24; Он же. Закон о местном самоуправлении Иркутской области: комментарий к общим положениям // Сиб. юрид. вестн. 1998. № 2. С. 38; Он же. О трансформациях статуса главы муниципального образования // Сиб. юрид. вестн. 1999. № 1. С. 22.
7. Бияков О. А. Теория экономического пространства: методологический и региональный аспекты. Томск, 2004. С. 36.; Арзуманов И. А. Трансформация конфессионального поля Забайкалья в свете религиозных инноваций (XX—XXI вв.) : дис. ... канд. филос. наук. Чита, 2004. С. 85; Личичан О. П. Административно-территориальные единицы с особым статусом — территориальные автономии? // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 6. С. 7; Он же. Современные тенденции развития регио-
нальных правовых систем / / Конституционное и муниципальное право. 2009. № 14. С. 12.
8. Там же. С. 45; Чернова С. А. Проблемы развития особых экономических зон РФ с позиций формирования общего экономического пространства (ОЭП) с участием России [Электронный ресурс]. URL: http://riep.ru/upload/iblock/ 405/4051f24ebfc5 c1de69f5b684e 799d3aa.pdf.
9. Там же.
10. О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации : федер. закон. Гл. 1.
11. В форме постановления.
12. О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации : федер. закон. Гл. 1. Ст. 1. П. 2.
список литературы
О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации : федер. закон от 29 дек. 2014 г. № 473-Ф3 // Собр. законодательства РФ. - 2015. - № 1 (ч. 1). - Ст. 26.
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-Ф3 (ред. от 29 июня 2015 г.) // Собр. законодательства РФ. — 2003. — № 40. - Ст. 3822; 2015. - № 27. - Ст. 3995.
О внесении изменений в Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утв. Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 : указ Президента РФ от 20 окт. 2015 г. № 521 // Собр. законодательства РФ. - 2015. -№ 43. - Ст. 5946.
О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе : указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 // Собр. законодательства РФ. - 2000. - № 20. - Ст. 2112.
О проекте Федерального закона № 18259-3 «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации : постановление Гос. Думы Федер. Собр. РФ от 10 окт. 2001 г. № 1936-III ГД // Собр. законодательства РФ. -2001. - № 43. - Ст. 4041.
Концепция национальной безопасности Российской Федерации [Электронный ресурс] : утв. указом Президента РФ от 10 янв. 2000 г. № 24. - URL: http://archive.mid.ru//ns-osndoc.nsf (дата обращения: 5.11.2015).
Анисимов А. П. Правовой режим земельных участков особых экономических зон и зон территориального развития / А. П. Анисимов, Н. Н. Мельников // Юрист. - 2012. - № 24. - С. 30-35.
Арзуманов И. А. Политико-правовые и методологические аспекты курса «Политика и религия». Часть 1 // Изв. Иркут. гос. ун-та. Сер. Политология. Религиоведение. - 2013. - № 1. - С. 123-130.
Арзуманов И. А. Политико-правовые и методологические аспекты курса «Политика и религия». Часть 3 // Изв. Иркут. гос. ун-та. Сер. Политология. Религиоведение. - 2014. - Т. 8. - С. 152-160.
Арзуманов И. А. Трансформация конфессионального поля Забайкалья в свете религиозных инноваций (XX-XXI вв.) : дис. ... канд. филос. наук / И. А. Арзуманов. - Чита, 2004. - 140 с.
Бияков О. А. Теория экономического пространства: методологический и региональный аспекты / О. А. Бияков. - Томск : Изд-во Том. ун-та, 2004. -152 с.
Быстрова Д. А. Территория в конституционном праве Российской Федерации : автореф. дис. . канд. юрид. наук / Д. А. Быстрова. - М., 2010. - 34 с.
Голева О. И. Понятие экономического пространства в исследовании финансовой инфраструктуры региона [Электронный ресурс]. - URL: http:/ / www.rae.ru/ snt/?section=content&op=show_a rticle&article_id=2901 (дата обращения: 05.11.2015).
Личичан О. П. Административно-территориальные единицы с особым статусом - территориальные автономии? // Государственная власть и местное самоуправление. - 2012. - № 6. - С. 5-8.
Личичан О. П. Современные тенденции развития региональных правовых систем // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 14. - С. 10-13.
Маясов Д. Ю. Конституционные основы территорий с особым статусом в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Д. Ю. Маясов. -М., 2013. - 31 с.
Ромашев П. А. Административно-территориальная единица с особым статусом (конституционно-правовое исследование) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / П. А. Ромашев. - Тюмень, 2008. - 25 с.
Хайритидинов Р. Р. Об использовании категории «устойчивое развитие территорий» в международном российском законодательстве // «Черные дыры» в российском законодательстве. - 2009. - № 3. -С. 45-48.
Цымляков Ю. И. О некоторых теоретических проблемах планирования социального развития территориального комплекса // Вестн. ЛГУ. Сер. экономики, философии и права. - 1977. - Вып. 1. -№ 5. - С. 30-36.
Чернова С. А. Проблемы развития особых экономических зон РФ с позиций формирования общего экономического пространства (ОЭП) с участием России [Электронный ресурс]. - URL: http://riep.ru/upload/iblock/405/4051f24ebfc5c1 de69f5b684e799d3aa.pdf (дата обращения: 01.10.2015.).
Шишкин С. И. Закон о местном самоуправлении Иркутской области: комментарий к общим положениям // Сиб. юрид. вестн. - 1998. - № 2. -С. 35-38.
Шишкин С. И. Некоторые вопросы развития регионального законодательства о местном самоуправлении // Сиб. юрид. вестн. - 1998. - № 1. -С. 24-27.
Шишкин С. И. О трансформациях статуса главы муниципального образования // Сиб. юрид. вестн. -1999. - № 1. - С. 19-24.
Political, Legal and Socio-economic Aspects of the Concept of Territory as a Factor in Comprehensive Development. Part II
© Arzumanov I., Shishkin S., 2017
The paper examines the processes of legal regulation of territorial zoning as the main form of organization of public and local government authorities for the development of territories. The study is based on the construction of constitutional and legal status of territories within the projection of the concepts of economic space and single economic space.
Key words: territory; comprehensive development; constitutional and legal status of a territory; economic space; single economic space.
