CC BY
7DOI 10.47643/1815-1337_2023_2_51 УДК 340.1
ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛЕСОПОЛЬЗОВАНИЯ
НА ЗЕМЛЯХ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ POLITICAL AND LEGAL ASPECTS OF FOREST MANAGEMENT REGULATION
ON AGRICULTURAL LANDS
РУМЯНЦЕВ Федор Полиектович,
доцент кафедры трудового и экологического права
Национально-исследовательского Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского. 603105, Россия, Нижегородская обл., г. Нижний Новгород, ул. Ашхабадская, 4. E-mail: odo-328@mail.ru;
RUMYANTSEV Fyodor Poliektovich,
Associate Professor of the Department of Labor and Environmental Law National Research Nizhny Novgorod State University named after N.I. Lobachevsky. 603105, Russia, Nizhny Novgorod region, Nizhny Novgorod, Ashkhabadskaya str., 4. E-mail: odo-328@mail.ru
Краткая аннотация: в статье обосновывается ряд предложений, направленных на предупреждение процесса выбытия сельхозугодий из целевого использования по причине их зарастания древесно-кустарниковой растительностью. Предлагается передача заросших лесным древостоем земельных участков сельскохозяйственного назначения в земли лесного фонда под управление Рослесхозу. Положительно оцениваются изменения условий для правообладателей земельных участков на их использование в целях заготовки лесных ресурсов.
Abstract: the article substantiates a number of proposals aimed at preventing the process of withdrawing agricultural land from its intended use due to their overgrowing with trees and shrubs. It is proposed to transfer agricultural land plots overgrown with forest stands to forest fund lands under the management of Rosleskhoz. Changes in the conditions for the right holders of land plots for their use for the purpose of harvesting forest resources are positively assessed.
Ключевые слова: заросшие лесом сельхозугодья, заготовка лесных ресурсов, перевод в земли лесного фонда, меры государственной поддержки.
Keywords: overgrown farmland, harvesting of forest resources, transfer to the lands of the forest fund, state support measures.
Для цитирования: Румянцев Ф.П. Политико-правовые аспекты регулирования лесопользования на землях сельскохозяйственного назначения //Право и государство: теория и практика. 2023. № 2(218). С. 51-53. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_2_51.
For citation: Rumyantsev F.P. Political and legal aspects of forest management regulation on agricultural lands // Law and state: theory and practice. 2023. No. 2(218). pp. 51-53. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_2_51.
Статья поступила в редакцию: 20.12.2022
Любая из масштабных земельных реформ, происходящих в истории России в большинстве случаев наряду с достижением намеченной базовой цели сопровождалась целым рядом сопутствующих результатов, в том числе и негативных, которые, как правило, имели длительные существенные хозяйственно-производственные и социально-общественные последствия не только для аграрного сектора, но и в целом для экономики страны. Не стала исключением и аграрная реформа 1990-ых годов, основная цель которой заключалось в передаче земель из пользования бывших колхозов и совхозов в частную собственность. Можно с уверенностью сказать, что аграрная реформа начала 1990-ых годов по своим последствиям стала одной из наиболее разрушительных для сельского хозяйства в истории России. Нормативно-правовая база реформы, особенно на ее первом этапе, отличалось крайней непоследовательностью и противоречивостью, передача сельхозугодий в частную собственность происходила без финансовой государственной поддержки на выполнение межевых работ по выделению земельных долей на местности. В правоустанавливающих свидетельствах доля указывалась либо в виде дроби, отражающей количество сособственников в общедолевом земельном участке, либо в виде балло-гектаров, расчет которых был весьма приблизителен, поскольку отсутствовала единая методика их установления. В силу перечисленных факторов в юридической литературе того периода высказывались мнения исследователей в области аграрного права об обязательственной природе самого понятия права на земельную долю в силу ее виртуальности1. Легальное определение понятия земельной доли было закреплено лишь спустя 10 лет с начала реформы в принятом 24 июля 2002 года Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Природа понятия земельной доли, безусловно, является вещно-правовой, поскольку не смотря на все сложности ее индивидуализация, собственник тем не менее знает о месторасположении самого общеконтурного земельного участка, в составе которого и находится его доля как часть общей вещи2. Следует отметить, что за весь период реформирования сельскохозяйственного землепользования именно процедура индивидуализация земельной доли из общедолевого земельного участка была наиболее трудно-реализуемой, поскольку вплоть до принятия 29 декабря 2010 года Федерального закона №435 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» обязательным условием реализации правомочия собственника на выдел причитающегося права на долю в общедолевом земельном участке было условие о проведении общего собрания сособственников, выполнить которое на практике было всегда крайне затруднительно. Одним из наиболее существенных негативных
1 Козырь М. И. Юридическая природа права на земельную долю / М. И. Козырь // Право и государство: теория и практика. - 2008. - № 11. - С. 78.
2 Устюкова В. В. Общая собственность граждан на земельные участки ельскохозяйственного назначения: миф или реальность? / В. В. Устюкова // Экологическое право. -2007. - № 2. - С. 19-24.
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2023. № 2(218)
итогов реформирования отечественного сельского хозяйства стало массовое разорение сельскохозяйственных предприятий1, сопровождающееся выбытием из целевого использования значительных площадей сельскохозяйственных угодий. По различным источникам площадь неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения составляет порядка 40 млн. гектаров, значительная часть которых заросла и продолжает зарастать древесно-кустарниковой растительностью. Однако с переоформлением таких земель в земли лесного фонда государство не предпринимало и не предпринимает надлежащих мер, они по-прежнему продолжают формально относится к землях сельскохозяйственного назначения, хотя никакого фактического сельхозпроизводства на них с начала зарастания древесно-кустарниковой растительностью не ведется. Исполнительная власть периодически принимает попытки установить критерии неиспользования сельхозугодий, основываясь на которые территориальные отделения Россельхознадзора могут ходатайствовать перед судом о принудительном прекращении права землепользования, однако эти меры не решают проблему с передачей таких сельхозугодий в земли лесного фонда. Одним из таковых нормативно-правовых актов было Постановление Правительства РФ от 18 сентября 2020 года №1482 «О признаках неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации», содержащим в перечне признаков неиспользования критерий зарастания участка на 50 и более процентов от его площади древесной растительностью высотой более 5 метров с постоянно сомкнутой кроной. В развитие положений указанного нормативно-правового акта Правительство РФ принимает 21.09.2020 года Постановление №1509 «Об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения», положения которого вызвали в субъектах Федерации весьма противоречивые оценки2. Причина многочисленных вопросов к содержанию указанного правительственного Постановления обуславливалась предписаниями, позволяющие правообладателям земельных участков со степенью зарастания в 50 и более процентов осуществлять в границах таких участков сплошные вырубки произрастающей древесной растительности. При этом заготовка лесных ресурсов разрешалась без их количественного и качественного учета, т.е. фактически как таковые требования по отчетности об объемах заготовленной древесины были отданы на усмотрение самого правообладателя такого участка. Не требовалось получения какого-либо разрешения на ведение такого использования сельхозугодий, правообладателю надлежало лишь уведомить региональное Министерство сельского хозяйства о своем намерении осуществлять заготовку лесных ресурсов. Безусловно, приведенный перечень упрощенного режима осуществления данного вида лесопользования не мог не вызвать появления высокого коммерческого интереса, в первую очередь у лиц, занимающихся лесным бизнесом, что наглядно подтверждалось официальном статистикой по количеству заявок на осуществление данного вида использования сельхозугодий. Следует отметить, что при надлежащей инициативе территориальных подразделений Россельхознадзора такие участки должны были подлежать принудительному прекращению прав у их собственников по основанию неиспользования по целевому назначению3, либо подобную инициативу обязаны были проявить органы местного самоуправления, которым Закон об обороте предписал сформировать списки невостребованных земельных долей и формировать из них земельные участки с последующей передачей по решению суда либо в государственную либо в муниципальную собственность 4. В этой связи считаю, что в Закон об обороте целесообразно внести изменение о передаче земельного участка сформированного за счет невостребованных земельных долей, заросших древесной растительностью исключительно в федеральную государственную собственность, поскольку, во-первых - такие невостребованные земельные доли должны выделяться в первую очередь за счет худших по качеству плодородия и иных показателей для целевого использования частей общедолевого земельного участка; во-вторых - предлагаемая законодательная поправка позволит решить проблему с массовым нарушением указанного предписания Закона об обороте, когда по факту на практике в счет невостребованных земельных долей выделяются лучшие по месту расположения участки с последующей их распродажей под коттеджную застройку; в третьих - фактически сформировавшиеся за 30 лет леса на бывших полевых землях потребуют проведения целого комплекса лесохозяйственных работ, включая выполнение лесоустройства, обеспечение мер по защите от пожаров, болезней, вредителей, надлежащей охране от самовольных порубок, постановке на государственный кадастровый учет и иных специальных мероприятий. Выполнение указанных и иных задач профессионально способны осуществлять только территориальные подразделения Рослесхоза, либо возрождать существовавшие в советское время межколхозлесхозы, которые осуществляли государственные функции по охране и рациональному использованию лесов, передаваемые для нужд сельскохозяйственных организаций. Также считаю целесообразной как дополнительную меру, которую следовало бы принять федеральному Правительству в целях предотвращения продолжающегося выбытия столь значительных площадей самой ценной категории земель из целевого использования - это выделение целевой финансовой поддержки районным управлениям сельского хозяйства на проведение через заключение последними подрядных договоров со специализированными организациями культур-технических работ в границах тех сельхозугодий, процесс зарастания которых можно еще вполне приостановить и сохранить тем самым возможность их целевого использования минимум на десять лет. Предлагаемая мера финансовой государственной поддержки должна быть адресной, поскольку в каждом муниципальном районе в этом случае, во-первых - будет один надлежащий ответчик по исполнению возложенных публичных обязательств; во-вторых - существенно упростится проведение финансового контроля по целевому расходованию выделенных государственных средств; в-третьих - районные управления сельского хозяйства будут напрямую отвечать за
1 Устюкова В.В. Развитие правового статуса сельскохозяйственных товаропроизводителей: поиски решений. В Материалах 11-ой Международной научно-практической конференции «Современные тенденции развития экологического, земельного и аграрного права».- М. : Институт государства и права РАН, 2020. -С. 309
2 Румянцев Ф.П. Преждевременное лесопользование// Право и государство: теория и практика. 2022. № 3 (207). С. 202-204.
3 Самончик О.А. Государственный земельный надзор в рамках реформы контрольной и надзорной деятельности. В Материалах 11-ой Международной научно-практической конференции «Современные тенденции развития экологического, земельного и аграрного права».- М. : Институт государства и права РАН, 2020. -С.231-238.
4 Липски С.А. "Работа" муниципалитетов с бывшими невостребованными земельными долями как фактор устойчивого развития сельских территорий. В сборнике: Роль местного самоуправления в развитии государства на современном этапе. Материалы VI Международной научно-практической конференции. Москва, 2021. С. 400-403.
фактическое достижение намеченных важных государственных целей. Особенно актуально сохранение сельхозугодий в целевом использовании на данный момент развития мировых общественных отношений, обязывающих органы государственной власти активнее предпринимать необходимые меры для гарантированного обеспечения продовольственной безопасности нашего государства в условиях беспрецедентного усиления всевозможных экономических, политических и иных непрекращающихся санкций со стороны многочисленных недружественных стран современного мира. Выделение государством не столь существенных финансовых средств на указанные цели многократно окупятся в будущем сохранением сельхозугодий как незаменимого средства производства. В границах же тех земельных массивов сельхозугодий, степень зарастания которых древесно-кустарниковой растительностью не позволяет достичь должного эффекта от проведения поверхностной мелиорации, то есть на этих землях уже сформировался такой высоты древостой, который по всем критериям лесного законодательства может быть квалифицирован как полноценный лесной покров, то в отношении этих площадей следует установить законодательную норму об их переводе из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель лесного фонда, предусмотрев при этом возложение обязанности по выявлению таких заросших лесом участков, измерению размеров их площадей, определению на местности их границ на территориальные подразделения Рослесхоза во взаимодействии с территориальными министерствами сельского хозяйства и органами местного самоуправления с предписанием разумных для исполнения сроков. Поскольку выгодоприобретателем от реализации предлагаемого законодательного регулирования будет Рос-лесхоз, предлагаю Лесной кодекс РФ дополнить нормой о возложении обязанностей по передаче лесов, произрастающих на землях сельскохозяйственного назначения в государственный лесной фонд указанный государственный орган исполнительной власти. В заключении необходимо отметить, что федеральное Правительство существенным образом пересмотрело свой подход к содержанию условий, предъявляемых к заинтересованным лицам на осуществление лесопользования на земельных участках, заросших на 50 и более процентов древесной растительностью в границах сельхозугодий, установленных в Постановлении №1509 от 21.09.2020 года «Об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения». Отмеченные не вполне обоснованные дозволения для правообладателей таких земельных участков были приведены в соответствие с требованиями лесного законодательства в принятом 8-го июня 2022года Постановлении Правительства РФ №1043 «О внесении изменений в Положение об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения». Уверен, что принятые поправки кардинально изменят заинтересованность в осуществлении указанного преждевременного лесопользования. Следующим шагом должно стать решение о передаче таких лесов в управление Рослесхозу и запретом на сплошные вырубки древостоя минимум на ближайшие 30 лет для лиственных и на 50 - для хвойных ценно-образующих пород.
Библиогра фия:
1. Козырь М. И. Юридическая природа права на земельную долю / М. И. Козырь // Право и государство: теория и практика. - 2008. - № 11. - С. 78.
2. Устюкова В. В. Общая собственность граждан на земельные участки ельскохозяйственного назначения: миф или реальность? / В. В. Устюкова // Экологическое право. - 2007. - № 2. - С. 19-24.
3. Устюкова В.В. Развитие правового статуса сельскохозяйственных товаропроизводителей: поиски решений. В Материалах 11-ой Международной научно-практической конференции «Современные тенденции развития экологического, земельного и аграрного права».- М. : Институт государства и права РАН, 2020. -С. 309
4. Румянцев Ф.П. Преждевременное лесопользование// Право и государство: теория и практика. 2022. № 3 (207). С. 202-204.
5. Самончик О.А. Государственный земельный надзор в рамках реформы контрольной и надзорной деятельности. В Материалах 11-ой Международной научно-практической конференции «Современные тенденции развития экологического, земельного и аграрного права».- М. : Институт государства и права РАН, 2020. -С.231-238.
6. Липски С.А. "Работа" муниципалитетов с бывшими невостребованными земельными долями как фактор устойчивого развития сельских территорий. В сборнике: Роль местного самоуправления в развитии государства на современном этапе. Материалы VI Международной научно-практической конференции. Москва, 2021. С. 400-403.
References:
1. Kozyr M. I. The legal nature of the right to a land share / M. I. Kozyr // Law and the State: theory and practice. - 2008. - No. 11. - p. 78.
2. Ustyukova V. V. Common ownership of agricultural land plots: myth or reality? / V. V. Ustyukova // Eco-logical law. - 2007. - No. 2. - pp. 19-24.
3. Ustyukova V.V. Development of the legal status of agricultural producers: search for solutions. In the Materials of the Il-th International Scientific and Practical Conference "Modern trends in the development of environmental, land and agrarian law".- Moscow : Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, 2020. - p. 309
4. Rumyantsev F.P. Premature forest management// Law and the State: theory and practice. 2022. No. 3 (207). pp. 202-204.
5. Samonchik O.A. State land supervision in the framework of the reform of control and supervisory activities. In the Materials of the II-th International Scientific and Practical Conference "Modern trends in the development of environmental, land and agrarian laW.- M. : Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, 2020. - pp.231 -238.
6. Lipsky S.A. "Work" of municipalities with former unclaimed land shares as a factor of sustainable development of rural areas. In the collection: The role of local self-government in the development of the state at the present stage. Materials of the VI International Scientific and Practical Conference. Moscow, 2021. pp. 400-403.
