CC BY
61
Татьяна ЦЫРЕНОВА
ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОХРАНЫ ВОДНЫХ РЕСУРСОВ В МОНГОЛИИ
В статье рассматриваются основные попитико-правовые принципы охраны водных ресурсов в Монголии.
The main political legal principles of water resources protection in Mongolia are presented in the article.
Ключевые слова:
охрана и рациональное использование водных ресурсов, водные отношения, государственное регулирование водных отношений; water resources protection and rational using, water relations, political regulation of water relations.
В современных условиях трансформации системы международных отношений, вызванной глобализационными процессами, все более усиливаются политико-правовые принципы сотрудничества между государствами. За последнее время в связи с возрастанием роли ряда стран Центральной и Восточной Азии на мировой арене, обусловливающим динамику развития современного мира, значительно вырос восточный вектор внешней политики Российской Федерации. Важным направлением для России представляется сотрудничество с Монголией, которое имеет длительную историю. И как показывает практика, оно взаимовыгодно и имеет стратегическую значимость.
Взаимная выгода и стратегическая значимость российско-монгольского сотрудничества вызвана, в первую очередь, непосредственным территориальным соседством и большой протяженностью общих границ.
Современные темпы промышленного производства Монголии, развитие стратегических направлений ее экономики, в первую очередь гидроэлектроэнергетики, и связанное с этим планирование строительства различных гидроэлектростанций на притоках трансграничной р. Селенги — основного водопритока озера Байкал, обусловливают возрастание значимости проблемы охраны окружающей среды. Это особенно важно для России, т.к. на всем протяжении общих границ оба государства имеют общие природные ресурсы, общие интересы в их эксплуатации.
Охрана окружающей среды составляет важнейшую часть Концепции национальной безопасности Монголии1, утвержденной в 1995 г. постановлением Великого Хурала Монголии. В ней экологическая безопасность предполагает обеспечение условий для предотвращения негативных воздействий на среду обитания человека и экономику в результате экологических и климатических изменений, нерационального использования и недостаточной охраны природных ресурсов.
Экологическая безопасность в этом документе охватывает практически все направления национальной безопасности Монголии. Факторы, которые могут неблагоприятно воздействовать на ее обеспечение, могут быть как внешними, так и внутренними. К внешним факторам относятся: интенсификация опустынивания; изменение уровня и распределения выпадения осадков; возросшая частота засух и буранов в результате глобальных климатических сдвигов; истончение озонного слоя; превращение Монголии в поставщика сырья для производства галлюциногенов или психотропных и иных
ЦЫРЕНОВА
Татьяна
Батомункуевна — к.филол.н., доцент, докторант кафедры философии Бурятского государственного университета tstаtiаnа [email protected]
1 Концепция национальной безопасности Монголии // The Mongolian Journal of International Affairs. — Ulaanbaatar, 1995, № 2.
веществ, вредных для человеческого интеллекта и здоровья.
К внутренним факторам относятся: нарушение экологического баланса, увеличение эрозии почвы, уничтожение и истощение генофонда растений и животных; истощение растительности и лесов, высыхание рек и озер, осушение подземных вод и иссушение пастбищ; нерациональное использование природных ресурсов; увеличение производства в отраслях, дающих опасные отходы1.
В соответствии с этим в Концепции национальной безопасности Монголии определены пути и средства ее обеспечения. Среди них — мероприятия, направленные на возрождение национальных традиций охраны окружающей среды, использование принципов обеспечения основных человеческих потребностей в рамках возобновляемых природных ресурсов и использование невозобновляемых или постепенно возобновляемых ресурсов в качестве дополнительных факторов для развития страны; развитие экологически ориентированной экономики и т.д.
В 2004 г. был принят Водный кодекс Монголии, целью которого является регулирование отношений в области охраны, восстановления и рационального использования водных ресурсов2. Настоящий Кодекс определяет основные направления деятельности по развитию водохозяйственного комплекса Монголии, обеспечивающие устойчивое водопользование, охрану водных объектов, защиту от негативного воздействия вод.
Основу водного законодательства Монголии составляют конституция и законы Монголии в области охраны окружающей среды и использования природных, в т.ч. и водных, ресурсов, другие законы, регламентирующие природопользование, в частности водопользование, а также международные договоры Монголии в области охраны и использования водных ресурсов3.
Водное законодательство Монголии и изданные в соответствии с ним нормативно-правовые акты основываются на ряде принципов, среди которых можно выделить: принцип значимости водных
1 Там же, гл. 10.
2 Монгол Улсын Хууль «Усны тухай» // Байгаль орчин. Эрх зуйн баримт бичгийн эмхтгэл. — Улаанбаатар хот, 2005 он.
3 Там же, с. 322.
объектов в качестве основы жизни и деятельности человека; принцип приоритета охраны водных объектов перед их использованием; принцип присвоения статуса особо охраняемых водным объектам, ограничение или запрет использования которых устанавливается законами; принцип участия граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране водных объектов; принцип регулирования водных отношений в границах бассейновых округов и т.д.
Из этих принципов следует, что использование водных объектов, вне зависимости от их видов и разновидностей, должно быть подчинено экологическим интересам.
Целевое использование водного объекта в Монголии во многом созвучно основным принципам водного и земельного законодательства в России. Однако, так же как и в Российской Федерации, в отличие от земельного фонда, водные ресурсы не подразделяются на категории по правовым режимам, отвечающим целевому назначению. Так, один и тот же водный объект или даже его часть могут быть использованы в разных целях, что предполагает комплексный характер его использования. Принцип целевого использования водных объектов находит свое выражение в гл. 3 Водного кодекса Монголии 2004 г. «Использование водных ресурсов». Так, приоритетной целью является использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения4. В силу принципа гласности контроль общественности за водопользованием обеспечивает принцип участия граждан и общественных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране вод. В частности, согласно ст. 17 Водного кодекса Монголии, граждане и общественные организации могут принимать участие в подготовке решений, которые могут использоваться в разработке управленческих решений по вопросам использования и охраны водных ресурсов. В свою очередь, органы государственной власти и местного самоуправления, а также субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого
4 Там же, с. 332-334.
участия1. Учитывает специфику водного фонда и давно апробированный во многих странах бассейновый подход к регулированию водных отношений. Известно, что водные объекты группируются по гидрографическим районам, имеющим разные водные режимы. Данный подход реализуется через деятельность бассейновых советов.
Центральным аспектом совершенствования системы государственного регулирования водных отношений в Монголии является укрепление и расширение сфер деятельности бассейновых советов, передача на бассейновый уровень отдельной части полномочий государственных органов управления водными отношениями. В соответствии с положениями Водного кодекса Монголии бассейновые советы представляют собой общественные организации, в которых обеспечивается представительство исполнительных органов аймаков и сомонов Монголии, союзов и объединений водопользователей, общественности. В их полномочия входят: разработка плана мероприятий по рациональному использованию, охране и восстановлению водных ресурсов речного бассейна (бассейнового округа); разработка отдельных рекомендаций в области использования и охраны водных объектов; контроль за исполнением обязанностей водопользователей, расположенных в границах соответствующих речных бассейнов (бассейновых округов) — основных единиц управления в области использования и охраны водных объектов. В настоящее время в Монголии насчитывается около девятнадцати бассейновых советов2.
Разработка обоснованных управленческих решений в области водных отношений требует своевременной, достоверной и полной информации о состоянии водных объектов и их водосборных территорий, мероприятиях по их охране и использованию, а также о чрезвычайных ситуациях на водных объектах и мерах по их предотвращению и ликвидации.
В Водном кодексе Монголии в качестве основы управления водными ресурсами установлен бассейновый принцип, для реализации которого предусмотрено создание новых информационных управляющих систем, таких как единый план
1 Там же, с. 329.
2 Там же, с. 330.
менеджмента водных ресурсов, государственный водный реестр, государственный мониторинг3.
План менеджмента водных ресурсов Монголии является основным инструментом управления водными ресурсами и в соответствии со ст. 10 Водного кодекса Монголии представляет собой систематизированные материалы о состоянии водных объектов и их использовании. В их состав планируется ввести целевые показатели качества воды, водохозяйственные и водоохранные мероприятия, водохозяйственные балансы, квоты, лимиты изъятия водных ресурсов и сброса сточных вод, целевые показатели уменьшения негативных последствий наводнений, комплексные технические мероприятия на период до 2020 г.4
Важнейшие направления государственной политики Монголии на период с 2007 по 2021 гг. в области охраны и рационального использования водных ресурсов сформулированы также в Стратегии развития Монголии в новом тысячелетии, принятой постановлением Великого Хурала Монголии № 12 от 31 января 2008 г. К ним относятся: охрана и рациональное использование водных ресурсов; совершенствование системы государственного управления водными отношениями, включая разработку единого плана менеджмента водных ресурсов; обеспечение потребностей населения и объектов экономики в водных ресурсах5.
В развитие положений Водного кодекса Монголии и для реализации положений Стратегии развития Монголии в новом тысячелетии постановлением Великого Хурала Монголии № 24 от 20 мая 2010 г. была утверждена национальная программа «О воде»6, разработанная в целях формирования эффективного механизма государственного управления водохозяйственным комплексом Монголии для обес-
3 Там же, с. 332-337.
4 Там же, с. 325; Монгол Улсын Байгаль Орчны Сайдын Тушаал, дугаар 187, 2006 оны 06 сарын 09 одор. — Улаанбаатар хот.
5 Монгол УЛсын мянганы хогжлийн зорилтод суурилсан ундэсний хогжлийн цогц бодлого // Монгол Улсын Их Хурлын Тогтоол, дугаар 12,
2008 оны 01 сарын 31 одор. — Ториийн ордон, Улаанбаатар хот. — Х. 37.
6 «Ус» ундэсний хотолбор батлах тухай // Монгол Улсын Их Хурлын Тогтоол, дуаар 24,
2009 оны 05 сарын 20 одор. — Ториийн ордон, Улаанбаатар хот.
печения устойчивого водопользования и создания благоприятной экологической обстановки в бассейнах водных объектов.
Реализацию мероприятий национальной программы «О воде» намечается осуществить в два этапа: первый этап - с 2010 по 2015 г., второй — с 2016 по 2021 г.
Первый этап предполагает осуществление неотложных и первоочередных мероприятий по восстановлению, охране и рациональному использованию водных ресурсов, совершенствованию механизма государственного регулирования водных отношений и т.д.
Второй этап предполагает реализацию перспективных мероприятий, обеспечивающих рациональное комплексное использование водных ресурсов и их воспроизводство, восстановление водных объектов и их экосистем, предупреждение и ликвидацию вредного воздействия вод, совершенствование и развитие водохозяйственного комплекса.
Основой национальной программы является система взаимоувязанных научноисследовательских, социально-экономических, производственных и организационно-хозяйственных мероприятий, реализация которых обеспечит достижение поставленных целей.
Важнейшим направлением государст-
венной политики в сфере водных отношений является также активное международное сотрудничество по вопросам рационального использования и охраны трансграничных водных объектов, которое предполагает развитие трансграничного сотрудничества, создание двусторонней и многосторонней договорной базы о совместном использовании и охране трансграничных водотоков.
В настоящее время в Монголии завершается процесс формирования нормативно-правовой базы, обеспечивающей реализацию положений Водного кодекса и основ водного законодательства, создана система органов государственной власти, осуществляющих в установленном порядке реализацию полномочий в области водных отношений. Вместе с тем институциональная структура и система современного управления требуют своего дальнейшего развития и повышения их эффективности. Недостаточной пока остается разработка подзаконных актов, нормативно-правовых документов и методических рекомендаций по реализации основных положений Водного кодекса Монголии, в частности, отмечается отсутствие методических рекомендаций по разработке единого плана менеджмента водных ресурсов.
