CC BY
233
Правовые и политические аспекты управления
Косоруков А.А.
Политико-административная элита современного
государства
Косоруков Артем Андреевич — кандидат политических наук, старший преподаватель, факультет государственного управления, МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, РФ. E-mail: artem- [email protected] SPIN-код РИНЦ: 2205-9375
Аннотация
Выбор темы статьи обусловлен необходимостью более точного определения понятия «политико-административная элита», изучения границ политико-административной элиты современного государства, отличий данного понятия от смежных — «политическая элита» и «административная элита», выделения факторов, поддерживающих ее обособленность и факторов, способствующих ее проницаемости. Различия между понятиями «политическая элита» и «административная элита» анализируются в рамках дихотомии ценностного и структурно-функционального подходов, после чего делается вывод о том, что политико-административная элита современного государства представляет собой группу лиц, которые в силу своего стратегического положения в более или менее значимых государственных и частных организациях и движениях способны регулярно и существенно влиять на политические решения государства, а также лиц, обладающих организованной способностью последовательно решать актуальные политические проблемы.
В статье также обозначена важность самоопределения, или элитной идентичности, политической и административной элит как фактора проницаемости границ между ними. Выделены два взгляда на политико-административную элитарную дихотомию, связанную с определенными видами труда («рабочих» и «белых воротничков»), который является основой для политического поведения неэлиты и присоединения к сторонникам тех или иных политических позиций: статусное отношение к власти у первого вида, административное отношение у второго вида труда. Помимо элитарной дихотомии выделены те факторы, которые обусловливают существование границы между политико-административной элитой и неэлитой: фактор происхождения, фактор обладания знаниями, умениями и навыками и фактор выборности. Обозначена важность исследования подотчетности представителей политико-административной элиты, зависящей от различий в путях ее формирования и функционирования, связанных со степенью ее формальной и фактической политизации, с уровнем социального капитала, с подходом ее представителей к своим профессиональным обязанностям, а также с личностными мотиваторами своей профессиональной деятельности.
Ключевые слова
Политико-административная элита, ценностный и структурно-функциональный подход, факторы, идентичность, подотчетность.
Исторически как элитистские, так и во многом эгалитаристские, установки, объясняющие процессы развития общества, вплоть до рубежа Х1Х-ХХ веков развивались в рамках философских учений и доктрин, однако уже в конце XIX века стало зарождаться самостоятельное научное направление — элитология в качестве теоретического подхода, описывающего социальное неравенство и расслоение общества на группы в условиях феномена восстания масс. В рамках данного подхода
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.
одним из ключевых вопросов стало само понятие «элита». Если в конце XIX —
XX веке элитология развивалась в рамках институциональной парадигмы, то со второй
половины 20-х до первой половины 40-х годов элитизм развивается в рамках
бихейвиоралистской и системной парадигм и пытается адаптироваться к ценностям
буржуазной демократии; со второй половины 40-х и до конца 60-х годов на него
оказывают влияние либерально-демократическая теория, теории элитного плюрализма
и полиархии; в 70-90-е годы на смену элитизму приходит неоэлитизм, отражающий
элитарную структуру политической системы США и многих западных стран,
стремящихся расширить ее на политическое пространство других стран1. Дальнейшее
развитие различных подходов к определению понятия элиты предоставляет
исследователям возможность апробации новых методологических подходов при
изучении различных социальных групп, в частности элиты2.
В этой связи выбор темы статьи обусловлен поиском нового методологического подхода при изучении элиты, а также необходимостью более точного определения относительно нового понятия «политико-административная элита», его отличий от понятий «политическая элита» и «административная элита», проведения более точной границы политико-административной элиты современного государства, факторов, поддерживающих ее обособленность, и факторов, способствующих ее проницаемости, — того, что в настоящее время порождает активные споры в научных элитологических дискуссиях.
Для более глубокого понимания содержания понятия, вынесенного в название статьи, следует обратиться к истории изучения элиты. Все многообразие подходов можно условно разделить на две группы — ценностные и структурно-функциональные. Одним из первых различение элит и неэлит по структурно-функциональному признаку (в отличие от олигархического принципа Р. Михельса) провел в 1939 году в своей работе «Правящий класс» Г. Моска, писавший что в любом обществе существует правящее меньшинство («политический класс», или элита) и подвластное ему большинство3. Элита реализует по отношению к населению в основном политические функции, используя властный механизм. Моска не ограничивается рамками структурно-функционального подхода и пишет, что данное правящее меньшинство, которое имеет
1 Ашин Г.К., Понеделков А.В., Старостин А.М., Кислицын С.А. Основы политической элитологии. Изд. 3-е, доп. М.: ЛЕНАНД, 2015. С. 74.
2 Мохов В.П. Региональная политическая элита России (1945-1991 годы). Пермь: Пермское книжное издательство, 2003.
3 Моска Г. Правящий класс / пер. Т.Н. Самсоновой // Социологические исследования. 1994. № 10. С. 187-198.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.
решающее влияние на экономику, должно обладать материальным и моральным
превосходством над управляемым обществом, нести в себе определенные качества: не
только аристократические — стремление передать свои привилегии по наследству, но и
демократические — рекрутирование новых членов элиты в ходе выборов.
В 1965 году Ш. Эйзенштадт, отталкиваясь от структурно-функционального подхода Г. Моска к элите, одним из первых предложил свою модель политико-административной элитарной дихотомии с тремя вариантами взаимодействия между политиками и бюрократами — для традиционного, модернизирующегося и переходного обществ4. В традиционной модели административная служба ориентирована на максимизацию власти (политики стремятся выполнять функции чиновников), в модернизационной модели — на общество (чиновники стремятся выполнять функции политиков), а в переходной — на удовлетворение своих собственных интересов (чиновники замыкаются на своих групповых интересах, политики не выполняют или плохо выполняют свои функции).
В 1980-е годы Дж. Эбербах, Р. Патнем и Б. Рокман, развивая структурно-функциональный подход, проанализировали соотношение политических и административных элит в современном государстве, выделив четыре модели взаимодействия в зависимости от вклада в процесс принятия решений:
- идеальная (политики правят, а чиновники управляют);
- реальная (политики и чиновники совместно разрабатывают и принимают решения, выполняя при этом разные функции);
- конвергирующая (и политики, и чиновники участвуют в принятии решений);
- гибридная (различия между чиновниками и политиками практически перестают существовать)5.
В дальнейшем исследователи, вполне оправданно признавая дихотомию политико-административной элиты, начали уделять внимание вопросам моделирования взаимоотношений между политической и административной элитами, ее составляющими. Так, Б. Петерс выделяет пять сценариев взаимодействий между политической и административной элитами: в соответствии с первым сценарием политики действительно командуют, а бюрократы выполняют их требования; в пятом
4 Eisenstadt S.N. Tradition, Change and Modernity. New York: John Wiley & Sons, 1973 (написана в 1965 году). P. 47-72.
5 Aberbach J.D., Putnam R.D., Rockman B.A. Bureaucrats and Politicians in Western Democracies. Cambridge, Mass.; London: Harvard University Press, 1981.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.
сценарии — бюрократы все контролируют и управляют в качестве экспертов6. Три
другие модели Петерса представляют собой две формы кооперации и одну форму
конфликта между политиками и чиновниками. Все описанные модели очень близки к
реальности, и все авторы указывают на сложное взаимодействие бюрократических и
политических элитарных интересов.
Ряд исследователей, например современный американский исследователь
политико-административной элиты профессор Дж. Хигли, преодолевает разрыв между
структурно-функциональным и ценностным подходами7. Он говорит, что
формирующаяся в любом государстве политико-административная элита представляет
достаточно интегрированное образование, ответственное за принятие решений, занимая
при этом стратегически важное и социально значимое положение. Оно состоит из лиц,
занимающих влиятельные политические и административные позиции, а также из тех
лиц, у которых есть организационная возможность создать серьезные политические
проблемы, если их быстро не остановить. В этом смысле в элиту входят не только
«утвердившиеся» лидеры, занимающие престижные позиции: ведущие политики,
влиятельные бизнесмены, занимающие высокие должности государственные
служащие, военное руководство, — но также, в различной степени в том или ином
обществе, из достаточно временных и менее лично известных лидеров и руководителей
массовых организаций, в частности профсоюзов, церквей и других важных
добровольных ассоциаций и массовых движений.
Переходя к современным российским исследованиям политико-
административной элиты, следует упомянуть работы А.В. Лифанова и А.И. Степанова.
Они защищают тезис о том, что невозможно точно определить, где заканчивается сфера
деятельности политического чиновника и начинается сфера свободного от политики
администрирования8. Административная элита не только стремится отстоять свои
корпоративные интересы, частично перевоплощаясь в политическую элиту, но и
существенно ослабляет властные позиции политической элиты. Подобные тенденции, с
одной стороны, способствуют более высокой степени сплоченности и устойчивости
властвующей элиты в целом, а с другой стороны, участие в процессе принятия
6 Peters B.G. After Managerialism What? The Return to Political and Strategic Priorities // Croatian and Comparative Public Administration (HKJU — CCPA). 2011. Br. 3. Str. 605-625.
URL: http://en.iju.hr/ccpa/ccpa/downloads files/2011-03%20Peters.pdf (12.12.2014).
7 Хигли Дж. Элиты, массовые группы и пределы политики: методология и практика сравнительного анализа // Сравнительная политика. 2010. № 1. С. 50-72.
URL: http://www.mgimo.ru/files2/z03 2013/higley.pdf (12.12.2014).
8 Лифанов А.В., Степанов А.И. Политическая элита либерально-демократического типа: структурно-функциональная модель. Новосибирск: Новосибирский государственный университет, 2007.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.
политических решений чиновников опасно политизацией государственной службы и
бюрократизацией процесса выработки политического курса развития страны.
Использование авторитарного стиля управления и бюрократических механизмов и
способов реализации принятых решений не позволяют надеяться на решение
социально-экономических проблем, от которых зависит успех дальнейших реформ во
всех сферах общества.
Интересную трактовку политико-административных элит, отчасти снимающую обозначенную А.В. Лифановым и А.И. Степановым проблему различения двух типов элит, предложил российский политолог С.Е. Кургинян9. Элита как некое преимущественно политическое сообщество, по его мнению, должна обладать определенными качествами: игровой рефлексией, или способностью схватить существо игры, (политическая элита) и игровым ресурсом, или обладанием средствами ведения игры (административная элита). Игрок или представитель элиты является суммой игровой рефлексии и средств ведения игры. Тест на игровую дееспособность является одновременно тестом на вхождение в элиту, игровая субъектность — это решающий фактор при вхождении в элиту. То есть административная элита так же в состоянии быть элитой, как и политическая, однако при этом она подвергается риску перестать выполнять свои прямые обязанности, отклонившись от контроля за игровым ресурсом в сторону игровой рефлекции.
О.В. Гаман-Голутвина продолжает в целом функциональную линию при анализе элиты и отчасти подтверждает позицию Дж. Хигли и С.Е. Кургиняна, подчеркивая, что политико-административная элита — это сообщество лиц, принимающих стратегические политико-управленческие решения10. Но если функция политико-административной элиты — принятие политико-управленческих решений, то ее миссия — это производство смыслов, целей и стратегий движения ведомого ею общества. Политическая сущность элиты проявляется тогда, когда она способна к продуцированию общезначимых смыслов и стратегий. Именно здесь обнаружились главные проблемы: элита эффективна в производстве приватных, а не общезначимых смыслов и стратегий. Что касается подходов к решению политико-административной
9 Кургинян С.Е. Роль элит в смене парадигм социально-экономического развития России // Роль элит в смене парадигм социально-экономического развития России (1991 г., 2000 г., 2008 г. —?). Материалы научного семинара / под ред. В.И. Якунина. М.: Научный эксперт, 2008. Вып. 2 (16). С. 10-36. URL: http://rusrand.ru/files/13/07/24/130724111837 Seminar gos upr 2%2816%29.pdf (12.12.2014).
10 Гаман-Голутвина О.В. Элиты и империи // Роль элит в смене парадигм социально-экономического развития России (1991 г., 2000 г., 2008 г. —?). Материалы научного семинара / под ред. В.И. Якунина. М.: Научный эксперт, 2008. Вып. 2 (16). С. 37-49.
URL: http://rusrand.ru/files/13/07/24/130724111837 Seminar gos upr 2%2816%29.pdf (12.12.2014).
дихотомии, то О.В. Гаман-Голутвина дополняет функциональный подход ценностным (культурно-историческим). Функциональный, или структурно-функциональный, подход к элитам касается процесса принятия решений на административном уровне, но элиминация ценностного подхода на политическом уровне реалистически непродуктивна. Оказывается, что элита, которая вынесена за рамки ценностей и смысла, неэффективна в управленческом смысле.
Дополняя подход О.В. Гама-Голутвиной позиционным, А.В. Шентякова подчеркивает, что под административной элитой понимается не весь аппарат управления, а лишь та его часть, которая связана с принятием управленческих решений (например, члены кабинета министров, руководители департаментов и ведомств, чиновники категории А и Б и т. д.)11. Являясь главным источником информации для политиков, государственные служащие эффективно контролируют информационный поток и тем самым влияют на принимаемые политические решения. Политическая элита включает в свой состав лиц, которые приходят во власть в результате выборов, то есть те, кто были не назначены на свои должности (лидеры политических партий и объединений, депутаты Государственной Думы и т. д.).
Важно также обозначить важность самоопределения двух элит как фактора проницаемости границ между политической и административной элитами. В.В. Рудой, А.В. Понеделков, A.M. Старостин, Л.Г. Швец в коллективной статье обращают внимание на понятие «элитной идентичности», которое содержит в себе ощущение принадлежности к политико-административному слою, своей избранности, а равно и ответственности за реализуемую политику и осознание своего предназначения на всех уровнях: местных, региональных, общенациональных, наконец, мировых. Это внутреннее самоосознание и самоощущение политико-административной элиты имеет огромное значение для властвующих элит, представителей самых различных базовых видов деятельности — экономической, научной, культурной, религиозной. Здесь первостепенное значение начинает играть ощущение (осознание) своей инаковости, своих качественно новых возможностей и миссии, определяемой этим положением. Подобное чувство можно считать типичным для любого представителя,
Шентякова А.В. Политическая и административная элита: качественный состав и каналы рекрутирования // Российские властные институты и элиты в трансформации: Материалы восьмого Всероссийского семинара «Социологические проблемы институтов власти в условиях российской трансформации» / отв. ред. А.В. Дука. СПб.: Интерсоцис, 2011. С. 145-167.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.
укоренившегося в элитном слое»12. Понимание того, как политики и администраторы
сами определяют выполняемые ими роли, позволяет разрешить проблему степени, с
которой администраторы соответствуют классическому неполитическому стилю
поведения, которая часто является предметом дискуссий в практической деятельности
и в научной среде. Кроме того, появляется возможность внести ясность в вопрос о роли
политиков, в частности, о степени, с которой политические деятели действуют для
общего блага или же ориентируются в своем поведении на удовлетворение
партикулярных или узких интересов.
Можно также выделить два взгляда на политико-административную элитарную дихотомию, связанную с определенными видами труда, которые являются основой для политического поведения неэлиты и присоединения к сторонникам тех или иных политических позиций.
1) Статусное отношение к власти. Оно свойственно рабочим, которые либо считают, что для ежедневного выполнения своей работы они не нуждаются во власти, либо полагают, что в отношениях властвующий — подвластный они всегда принадлежат ко второй группе. Принимая во внимание, что бюрократические задачи и задачи по предоставлению услуг не могут быть реализованы без повсеместного, но осмотрительного и целенаправленного использования власти, это работающее население гораздо менее склонно расценивать специфические властные действия с точки зрения «права» тех, кто обладают властью, действовать соответствующим образом. Для них вопрос заключается не в том, соответствуют ли действия какого-либо лица его или ее личному статусу, но служит ли использование власти целям и задачам организации или отправления услуг.
2) Административное отношение. Оно характерно «белым воротничкам», то есть административным и офисным работникам, занятым умственным трудом, которые видят в осуществлении властных полномочий важное и необходимое средство для постоянного и эффективного осуществления своих рабочих задач. Работники, разделяющие административное отношение к власти, не обращают внимания на легитимность статусного порядка, существующего в обществе. Такие работники полагают, что в любых рабочих условиях, сходных с их собственными, различные люди обладают различной полнотой власти, и по-другому на сложно организованных
12 Рудой В.В., Понеделков А.В., Старостин A.M., Швец Л.Г. Политические элиты современной России: идеология, ценности, идентичность современных российских политических элит // Науковедение. 2010. Вып. 2. URL: http://naukovedenie.ru/sbornik1/3-3.pdf (15.09.2014).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.
предприятиях и в социальных контекстах, в которых предоставляются безличные
услуги, не может быть.
Политико-административная элита может представлять собой лишь протоэлитное образование. Так, А.В. Понеделков, анализируя российскую специфику политико-административной дихотомии, отмечает, что современные российские элиты выступают в роли подобного образования13. Однако его состав, стиль управленческой деятельности и легитимность до сих пор не устоялись. В другой своей статье исследователь пишет: «Пути и механизмы коррекции состава и деятельности элит в целом известны, но они нередко блокируются влиятельными группами самого же элитного сообщества. Надежды на разблокирование подобных действий респонденты передоверяют высшим руководителям страны. Это, например, проблемы выявления "элитной субстанции", поскольку в современной российской действительности в глаза бросается принципиальная "неэлитарность" социального слоя, включаемого в состав элит». Следует согласиться с Понеделковым в том, что в российских условиях функционирования элит главную роль в их создании играют определенные «операторы», которые могут интегрировать в состав элит практически любого индивида. Далее ученый заключает: «Отсюда в современных российских элитологических исследованиях делается акцент на методы позиционного анализа, ориентацию на статусные позиции элит и лидеров. Анализ картины элитного сообщества, составленной с использованием композиции основных методов (позиционный, репутационный, биографический, изучение конфидентных и конституэнтных сетей), показывает гетерогенный характер элитного сообщества, действие разнородных механизмов генерирования лидерских и элитных групп и несформированность социального влияния, позволяющего консолидировать общество». В результате А.В. Понеделков дает определение политико-административной элите, которая выступает «социально-управленческим слоем высшего государственного управления, который всегда играл главную роль в политической жизни страны на всех этапах истории. Необходимым условием повышения уровня властной элиты является легитимный путь ее формирования свободным волеизъявлением всех граждан»14.
13 Понеделков А.В. Региональные административно-политические элиты России в зеркале социологии // Государственное и муниципальное управление: ученые записки СКАГС. 2013. № 1. С. 113-120.
14 Понеделков А.В., Змияк С.С. Элита науки — об элитах России // Власть. 2008. № 3. С. 96.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.
Несмотря на различия во взглядах на политико-административную дихотомию, порой даже на несформированность политико-административного элитарного образования, следует выделить ряд факторов, определяющих существование границы между политико-административной элитой и неэлитой15.
1) Фактор происхождения: первый подход предполагает, что формирование политико-административной элиты происходит в рамках классического образа элит, согласно которому ее представители доминируют в ведущих общественных классах и ограничивают доступ к элите другим классам. Ограничения на доступ проистекают из деления общества на классы, при котором в факте существования ведущих классов отражено стремление членов элиты укреплять свой социально-экономический статус. Крайним выражением ограничения на попадание в классы элит является происхождение, которое отражает участие членов их семей в работе политических / административных институтов и учреждений. Другими словами, членство в политическо-административной элите в значительной степени зависит от членства родителей в таких классах. Данный подход в равной мере описывает формирование и политической, и административной элиты.
2) Фактор обладания знаниями, умениями и навыками: второй подход видит ограничения для членства в политико-административной элите в обладании навыками, которые сами по себе требуют длительной подготовки и образования. То есть те, кто достигает элитного статуса, например, в местных органах власти, являются лицами, которые на основе своих возможностей и способностей, приобретенных за счет учебы в образовательных учреждениях, в наибольшей степени претендуют на то, чтобы выполнять эти функции. Это меритократическое видение элиты, имеет два варианта:
- более элитарный вариант, который предполагает, что к приобретению навыков с помощью образования чаще склоняются дети высших классов, так как их семьи в состоянии себе это позволить в течение длительного промежутка времени, что встречается относительно редко среди низших классов, а также потому, что существует тенденция рекрутирования новых членов элиты из потомства существующих элит;
- более демократическим вариантом меритократической точки зрения является предположение о том, что современное общество с его акцентом на равные возможности позволяет всем людям с развитыми базовыми способностями получить
15 Cusack T.R. Local Political / Administrative Elites: Roots and Roles / Project on Democracy and Local Governance in Germany: An East-West Comparison of Local Government. Wissenschaftszentrum Berlin fur Sozialforschung, 1996. URL: http://www.wzb.eu/sites/default/files/%2Bwzb/bal/usi/backdocf.pdf (12.12.2014).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.
обширное образование и войти в элиту. Данный подход в большей мере описывает
формирование административной элиты.
3) фактор выборности: третий подход является демократическим. Доступ к членству в элите не ограничивается ни действием социальных, экономических или политических традиций классовой гегемонии, ни предубеждениями меритократических сил. Лидеры выходят из представителей народа, от всех его групп. Члены данной элиты и заинтересованные граждане мотивированы к участию в гражданских делах своих общин, им не препятствуют участвовать посторонними ограничениями. Ни рождение, ни образование не играют заметную роль в процессе отбора, с помощью которого люди входят в элиту. Данный подход в большей степени описывает формирование политической элиты.
Отталкиваясь от вышеперечисленных подходов, следует определить понятие политико-административной элиты современного государства. Политико-административная элита современного государства представляет собой группу лиц, которые в силу своего стратегического положения в более или менее значимых государственных и частных организациях и движениях способны регулярно и существенно влиять на политические решения государства, а также лиц, обладающих организованной способностью последовательно решать актуальные политические проблемы. Политико-административная элита состоит не только из престижных и признанных лидеров — ведущих политиков, высших административных чиновников и крупных бизнесменов, но и из лиц, являющихся лидерами общественных организаций, таких как профсоюзы, общественные объединения, политические движения и др. Важно подчеркнуть, что это определение выделяет в основном политический аспект элиты, ограниченной теми лицами, которые находятся на вершине пирамид или в центре сетей политической, экономической и социальной власти. Оно практически не учитывает тех людей в обществе, которые обладают высоким профессиональным или образовательным статусом и могут принадлежать к политико-административной элите. В соответствии с определением, политико-административная элита государства немногочисленна. Дж. Перри заметил, что вся британская элита могла бы с легкостью разместиться на футбольном стадионе16.
16 Perry J.L., Porter L. W. Factors Affecting the Context for Motivation in Public Organizations // The Academy of Management Review. 1982. Vol. 7. No 1. P. 89-98.
URL: http://www.indiana.edu/~ilpweb/papers/Factors%20Affecting%20the%20Context%20for%20Motivation %20in%20public%200rgs Perry%20&%20Porter AMR 1982.pdf (12.12.2014).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.
Политико-административная элита современного государства, как и любые другие сообщества, включает в себя группы индивидов и представляет собой своеобразную иерархию: те, кто находится на ее верху, теоретически обладают большей властью и большим влиянием, чем те, кто находится внизу. Данная пирамида существует практически в любом государстве как в политической, так и в административной элитах, неразрывно взаимосвязанных между собой. Элита представляет собой пересекающиеся сетевые структуры, которые пронизывают пирамиду на различных уровнях и в различных измерениях17. В связи с этим О.В. Михайлова выделяет «политическую или административную модели подотчетности, характерные для государственного сектора, и модель подотчетности, типичную для частного или некоммерческого секторов, однако в отношении сетей действует так называемый "гибридный режим" подотчетности, инкорпорирующий специфику моделей подотчетности государственного и негосударственного секторов [и отражающейся на элите. — А.К.]... В традиционной управленческой модели политики в большей степени отстранены от решения конкретных задач, перекладывая их на административные органы. Сетевое управление усложняет их деятельность, инкорпорируя в политико-административный процесс, стимулируя приобретение навыков воздействия на поведение участников без использования аппарата принуждения. И все же властные полномочия и легитимное насилие могут быть активированы в любой момент взаимодействия для пресечения действий, идущих в разрез с нормами права и подрывающими нормы демократического правления»18.
Подотчетность элиты зависит также от различий в формировании и функционировании политико-административной элиты. Эти различия связаны со степенью ее формальной и фактической политизации, уровнем социального капитала, подходом ее представителей к своим профессиональным обязанностям, а также с личностными мотиваторами их профессиональной деятельности.
По степени формальной политизации высшие административные чиновники в политико-административной элите могут быть условно разделены на две группы: более политизированную и менее политизированную. Для оценки степени формальной
17 Купряшин Г.Л. Подотчетность как свойство политической сети // Государственное управление: Российская Федерация в современном мире. Материалы XII Международной конференции (29-31 мая 2014 г.). М.: Инфра-М, 2014.
18 Михайлова О.В. Возможности государства по управлению сетевыми альянсами // Государственное управление. Электронный вестник. 2013. № 38. С. 144-152. URL: http://e-
iournal.spa.msu.ru/uploads/vestnik/2013/vipusk 38. iiiin 2013 g. /pravovie i polititcheskie aspekti upravle nija/mikhailova.pdf (10.08.2014).
политизации высших административных чиновников могут использоваться различные
критерии, однако административные чиновники с более продолжительным периодом
работы в государственном управлении, то есть с меньшим количеством в их биографии
политических должностей, менее политизированы, и наоборот. Для того чтобы понять,
какая степень политизации преобладает в данной административной элите, следует
изучить текущие правовые нормы, регулирующие рекрутирование новых членов в ее
административные структуры19. Данные нормы устанавливают, какие позиции в
административной структуре должны быть заняты политическими чиновниками, а
какие — на основе поэтапной профессиональной карьеры. Помимо этого, в нормах
должно быть точно указано количество таких должностей.
Что касается степени фактической политизации высших административных чиновников в политико-административной элите, то необходимо выйти за пределы сугубо нормативного или количественного измерений — следует определить, какие критерии используются для рекрутирования новых кандидатов на политически назначаемые позиции. Для получения данной информации нужно провести индивидуальный анализ всех лиц, занимающих административные должности, а затем исследовать их карьерный путь. Первым и основным фактором, который принимается в расчет, является политическая принадлежность, или аффилиация лиц, занимающих административные должности. Административную структуру, в которой позиции занимают лица, принадлежащие к правящей партии или коалиции партий, можно рассматривать как в большей степени политизированную, чем ту, в которой больше мест занимают представители оппозиции. Вторым фактором выступает профессиональный карьерный путь: администрация, в которой высшие политические чиновники имели опыт работы в частном секторе или на выборных государственных должностях, как правило, более политизирована, чем администрация, в которой государственные должности замещаются чиновниками на основе их опыта работы на государственной службе. Различие между формальной и фактической политизацией высших чиновников административной элиты позволяет выделить среди них прослойку политической элиты государства.
Уровень социального капитала политико-административной элиты также влияет на подотчетность ее представителей. Как показал Р. Патнэм, различия между
19 Matas J. Public Administration and the Recruitment of Political Elites: Formal and Material Politicization in Catalonia / Universidad de Barcelona. Working Paper No 104. Barcelona, 1995. URL: http://new.icps.cat/archiv os/WorkingPapers/WP I 104.pdf (12.12.2014).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.
представителями политико-административной элиты государства зависят от их
способности сотрудничать с другими членами элиты и своим сообществом20. Имея это
в виду, следует оценивать степень и характер связей представителей элиты с
доминирующими среди них сообществами, для чего исследуются вопросы членства
представителей элиты в ассоциациях, поддерживаемых элитами и отдельными лицами,
на которых эти элиты полагаются, определяется уровень интегрированности элит в
свои сообщества, выявляются виды организационных и ассоциативных связей,
существующих у них. При этом необходимо выяснить свойства связей: широкие или
узкие, отражают ли они основные социально-экономические характеристики
сторонников партий, к которым принадлежат члены элиты или они представляют все
сообщество, чьи интересы отстаивают эти элиты при принятии решений, ищут ли они
совета, поддержки и помощи в рамках сообщества или извне, полагаются ли они на
других политиков / администраторов или же они обращаются к организованным
интересам, средствам массовой информации или к менее организованным участникам
политического процесса. Оба вопроса — природа ассоциативной принадлежности и
форма зависимости — должны пролить свет на способность представителей элиты
отражать интересы своих сограждан и принимать участие в кооперативном поведении,
необходимом для создания хорошо функционирующей системы управления.
Различия в подотчетности политико-административной элиты зависит и от различного подхода ее представителей к своим профессиональным обязанностям21. Роли, взятые на себя политиками и администраторами, показывают их принадлежность к различным группам элиты, ограничения их элитарных позиций, контекст, в котором они работают, а также целый ряд факторов, характеризующих их происхождение. С одной стороны, есть формальные различия между подходом и непосредственным выполнением профессиональных представителей политической и административной групп элиты на локальном, региональном и государственном уровнях. С другой стороны, административные группы элиты порой выходят за границы своих традиционных обязанностей и занимаются деятельностью политического характера. Для преимущественно политических групп элиты также существует соответствующее деление, которое часто выходит на первый план. Они считают себя не только
20 Putnam R. E Pluribus Unum: Diversity and Community in the Twenty-first Century. The 2006 Johan Skytte Prize Lecture // Scandinavian Political Studies. 2007. No 30 (2). P. 137-174.
21 Aberbach J., Mezger D., Rockman B. Bureaucrats and Politicians: A Report on the Administrative Elites Project // Australian Journal of Public Administration. 1991. Vol. 50. Issue 2. P. 203-217.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.
представителями интересов широких сообществ, но и склонны видеть себя в качестве
представителей специальных и узких интересов.
Личностные мотиваторы с самого начала профессиональной карьеры определяют то отношение и качество подотчетности, которые будут демонстрировать представители политико-административной элиты на протяжении всей своей карьеры.
Участники административных групп элиты считают важным личностным мотивом заинтересованность в разработке и принятии решений на самом высоком уровне. Это отчасти включает мотивацию политических групп элиты. Однако администраторы гораздо более точно относят свои навыки и способности к содержанию своей работы. По сравнению с политиками, администраторы чаще мотивированы своим личным вкладом и гордостью за то, что они обладают для этого необходимыми навыками и опытом.
Для представителей политических групп элиты призыв к ним со стороны различных социальных групп является более важным мотиватором. Кроме того, только политики, и особенно политики в исполнительных органах власти, мотивированы обладанием ценными навыками и опытом, которые они должны периодически использовать во имя общества. Они хотят быть частью чего-то большего, чем они сами. Они руководствуются самоуверенностью и тщеславием как минимум так же, как классическим самоотверженным этосом государственной службы. Политически назначенные министры, в частности, мотивированы возможностью управлять и решать конкретные политические проблемы в зависимости от их идеологической позиции: как министры они в состоянии действительно формировать политику в тех областях, где они могут изменить ситуацию. Таким образом, возможность оказывать влияние и власть руководят политическими группами элиты, которые чувствуют себя в состоянии изменить ситуацию в течение своего срока и изменить общество в соответствии со своим мировоззрением. Политические группы элиты действуют по внешним и внутренним побуждениям, а не только корыстью или альтруизмом. Тем не менее политиков больше, чем административных служащих, мотивирует привлекаемое к государственным должностям внимание, они стремятся к увеличению политического влияния, а не только к максимальному удовлетворению личных интересов, а также стремятся работать на общество в целом, которое в свою очередь мотивирует их продолжать деятельность в политике.
В заключение анализа следует отметить, что ценностная и структурно-функциональная трактовки понятия политико-административной элиты не лишены
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.
своих недостатков, так как сам феномен, изучаемый с помощью данных методов,
выходит за рамки аналитических возможностей и процедур методов. Поэтому
предлагается поставить вопрос о примирении обоих подходов и выработке нового,
более широкого, подхода, учитывающего осуществляемые элитой в ее политическом и
административном измерениях властные функции. При этом уменьшится значение как
особых качеств индивидуальных представителей политико-административной элиты,
так и конкретных функций, которую они реализуют в занимаемой ими управляющей
социально-политической структуре. Это будет происходить вследствие анализа
постоянно модернизирующегося функционального или шире — властного наполнения
данного феномена, воспроизводящего на каждом историческом этапе неравенство
между элитой и подвластным общественным большинством.
Список литературы:
1. Ашин Г.К., Понеделков А.В., Старостин А.М., Кислицын С.А. Основы политической элитологии. Изд. 3-е, доп. М.: ЛЕНАНД, 2015.
2. Гаман-Голутвина О.В. Элиты и империи // Роль элит в смене парадигм социально-экономического развития России (1991 г., 2000 г., 2008 г. —?). Материалы научного семинара / под ред. В.И. Якунина. М.: Научный эксперт, 2008. Вып. 2 (16). С. 37-49. URL: http://rusrand.ru/files/13/07/24/130724111837 Seminar gos upr 2%2816%29.pdf (12.12.2014).
3. Купряшин Г.Л. Подотчетность как свойство политической сети // Государственное управление: Российская Федерация в современном мире. Материалы XII Международной конференции (29-31 мая 2014 г.). М.: Инфра-М, 2014.
4. Кургинян С.Е. Роль элит в смене парадигм социально-экономического развития России // Роль элит в смене парадигм социально-экономического развития России (1991 г., 2000 г., 2008 г. —?). Материалы научного семинара / под ред. В.И. Якунина. М.: Научный эксперт, 2008. Вып. 2 (16). С. 10-36.
URL: http://rusrand.ru/files/13/07/24/130724111837 Seminar gos upr 2%2816%29.pdf (12.12.2014).
5. Лифанов А.В., Степанов А.И. Политическая элита либерально-демократического типа: структурно-функциональная модель. Новосибирск: Новосибирский государственный университет, 2007.
6. Михайлова О.В. Возможности государства по управлению сетевыми альянсами // Государственное управление. Электронный вестник. 2013. № 38. С. 144-152. URL: http://e-journal.spa.msu.ru/uploads/vestnik/2013/vipusk 38. ijun J2013_g._/pravovie_i_polititcheskie_a
spekti upravlenija/mikhailova.pdf (10.08.2014).
7. Моска Г. Правящий класс / пер. Т.Н. Самсоновой // Социологические исследования. 1994.№ 10. С. 187-198.
8. Мохов В.П. Региональная политическая элита России (1945-1991 годы). Пермь: Пермское книжное издательство, 2003.
9. Понеделков А.В., Змияк С.С. Элита науки — об элитах России // Власть. 2008. № 3. С. 95-98.
10. Понеделков А.В. Региональные административно-политические элиты России в зеркале социологии // Государственное и муниципальное управление: ученые записки СКАГС. 2013. № 1. С. 113-120.
11. Рудой В.В., Понеделков А.В., Старостин A.M., Швец Л.Г. Политические элиты современной России: идеология, ценности, идентичность современных российских политических элит // Науковедение. 2010. Вып. 2. URL: http://naukovedenie.ru/sbornik1/3 -3.pdf (15.09.2014).
12. Хигли Дж. Элиты, массовые группы и пределы политики: методология и практика сравнительного анализа // Сравнительная политика. 2010. № 1. С. 50-72. URL: http://www.mgimo.ru/files2/z03 2013/higley.pdf (12.12.2014).
13. Шентякова А.В. Политическая и административная элита: качественный состав и каналы рекрутирования // Российские властные институты и элиты в трансформации: Материалы восьмого Всероссийского семинара «Социологические проблемы институтов власти в условиях российской трансформации» / отв. ред. А.В. Дука. СПб.: Интерсоцис, 2011. С. 145-167.
14. Aberbach J.D., Putnam R.D., Rockman B.A. Bureaucrats and Politicians in Western Democracies. Cambridge, Mass.; London: Harvard University Press, 1981.
15. Aberbach J., Mezger D., Rockman B. Bureaucrats and Politicians: A Report on the Administrative Elites Project // Australian Journal of Public Administration. 1991. Vol. 50. Issue 2. P. 203-217.
16. Cusack T.R. Local Political / Administrative Elites: Roots and Roles / Project on Democracy and Local Governance in Germany: An East-West Comparison of Local Government. Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung, 1996. URL: http://www.wzb. eu/sites/default/files/%2Bwzb/bal/usi/backdocf.pdf (12.12.2014).
17. Eisenstadt S.N. Tradition, Change and Modernity. New York: John Wiley & Sons, 1973. (Написана в 1965 году).
18. Matas J. Public Administration and the Recruitment of Political Elites: Formal and
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.
Material Politicization in Catalonia / Universidad de Barcelona. Working Paper No 104.
Barcelona, 1995. URL: http://new.icps.cat/archivos/WorkingPapers/WP I 104.pdf (12.12.2014).
19. Perry J.L., Porter L.W. Factors Affecting the Context for Motivation in Public Organizations // The Academy of Management Review. 1982. Vol. 7. No 1. P. 89-98. URL: http://www.indiana.edu/~jlpweb/papers/Factors%20Affecting%20the%20Context%20for% 20Motivation%20in%20Public%20Orgs Perry%20&%20Porter AMR 1982.pdf (12.12.2014).
20. PetersB.G. After Managerialism What? The Return to Political and Strategic Priorities // Croatian and Comparative Public Administration (HKJU — CCPA). 2011. Br. 3. Str. 605625. URL: http://en.iju.hr/ccpa/ccpa/downloads files/2011-03%20Peters.pdf (12.12.2014).
21. Putnam R E Pluribus Unum: Diversity and Community in the Twenty-first Century. The 2006 Johan Skytte Prize Lecture // Scandinavian Political Studies. 2007. No 30 (2). P. 137-174.
Kosorukov A.A.
Political and Administrative Elite of the Modern State
Artem A. Kosorukov — Ph.D., Senior Lecturer, School of Public Administration, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russian Federation. E-mail: artem- [email protected]
Annotation
The choice of the article's theme was dictated by the necessity of a more precise definition of the notion of «political and administrative elite». The article examines modern state elite's political and administrative boundaries, the differences of this notion from related notions «political elite» and «administrative elite», factor selection in support of its isolation and the factors contributing to its transparency. Distinction between the notions of «political elite» and «administrative elite» are considered in the framework of value and structural-functional approach dichotomy. The author concludes that political and administrative elite of a modern state is a group of individuals who, owing to their strategic position in more or less significant public and private organizations and movements are able to regularly and significantly influence the political decisions of the state, as well as individuals with the ability to consistently solve the existing political problems.
The article also indicates the importance of self-determination or «elite identity» of political and administrative elites as a factor of transparency of the boundaries between them. The author describes two approaches to political and administrative elite dichotomy, associated with certain types of work («workers» and «White Collar»), which is the basis for political behavior of the non-elite and a cause for individual support of various political positions: status approach to power within the first type of labor, administrative relation to power within the second type of labor. In addition to the elite dichotomy the author highlights the factors that determine the existence of boundaries between political and administrative elite and non-elite: social origin factor, knowledge, skills and habits factors, democratic election factor. The author stresses the importance of researching the accountability of political and administrative elite's representatives, depending on differences in their formation and functioning, associated with the degree of formal and actual politicization, social capital development and the approach of its representatives to their professional duties, as well as personal motivators of their professional activity.
Keywords
Political and administrative elite, value and structural-functional approach, factors, identity, accountability.
References:
1. Ashin G.K., Ponedelkov A.V., Starostin A.M., Kislitsyn S.A. Osnovypoliticheskoi elitologii. Izd. 3-e, dop. Moscow: LENAND, 2015.
2. Gaman-Golutvina O.V. Elity i imperii. Rol' elit v smene paradigm sotsial 'no-ekonomicheskogo razvitiia Rossii (1991 g., 2000 g., 2008 g. —?). Materialy nauchnogo seminara / pod red. V.I. Iakunina. Moscow: Nauchnyi ekspert, 2008. Vyp. 2 (16). Pp. 37-49.
URL: http://rusrand.ru/files/13/07/24/130724111837 Seminar gos upr 2%2816%29.pdf (12.12.2014).
3. Kupriashin G.L. Podotchetnost' kak svoistvo politicheskoi seti. Gosudarstvennoe upravlenie: Rossiiskaia Federatsiia v sovremennom mire. Materialy XII Mezhdunarodnoi konferentsii (29-31 maia 2014 g.). Moscow: Infra-M, 2014.
4. Kurginian S.E. Rol' elit v smene paradigm sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiia Rossii. Rol' elit v smene paradigm sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiia Rossii (1991 g., 2000 g., 2008 g. —?). Materialy nauchnogo seminara / pod red. V.I. Iakunina. Moscow: Nauchnyi ekspert, 2008. Vyp. 2 (16). Pp. 10-36. URL: http://rusrand.ru/files/13/07/24/130724111837 Seminar gos upr 2%2816%29.pdf (12.12.2014).
5. Lifanov A.V., Stepanov A.I. Politicheskaia elita liberal'no-demokraticheskogo tipa: strukturno-funktsional'naia model'. Novosibirsk: Novosibirskii gosudarstvennyi universitet, 2007.
6. Mikhailova O.V. Vozmozhnosti gosudarstva po upravleniiu setevymi al'iansami. Gosudarstvennoe upravlenie. Elektronnyi vestnik, 2013, 38, pp. 144-152. URL: http://e-
iournal.spa.msu.ru/uploads/vestnik/2013/vipusk 38. ijun 2013 g. /pravovie i polititcheskie aspekti upravle nija/mikhailova.pdf (10.08.2014).
7. Moska G. Praviashchii klass / per. T.N. Samsonovoi. Sotsiologicheskie issledovaniia, 1994, 10, pp. 187-198.
8. Mokhov V.P. Regional'naia politicheskaia elita Rossii (1945-1991 gody). Perm': Permskoe knizhnoe izdatel'stvo, 2003.
9. Ponedelkov A.V., Zmiiak S.S. Elita nauki — ob elitakh Rossii. Vlast', 2008, 3, pp. 95-98.
10. Ponedelkov A.V. Regional'nye administrativno-politicheskie elity Rossii v zerkale sotsiologii. Gosudarstvennoe i munitsipal'noe upravlenie: uchenye zapiski SKAGS, 2013, 1, pp. 113-120.
11. Rudoi V.V., Ponedelkov A.V., Starostin A.M., Shvets L.G. Politicheskie elity sovremennoi Rossii: ideologiia, tsennosti, identichnost' sovremennykh rossiiskikh politicheskikh elit. Naukovedenie, 2010, vyp. 2. URL: http://naukovedenie.ru/sbornik1/3-3.pdf (15.09.2014).
12. Khigli Dzh. Elity, massovye gruppy i predely politiki: metodologiia i praktika sravnitel'nogo analiza. Sravnitel 'naiapolitika, 2010, 1, pp. 50-72. URL: http://www.mgimo.ru/files2/z03 2013/higley.pdf (12.12.2014).
13. Shentiakova A.V. Politicheskaia i administrativnaia elita: kachestvennyi sostav i kanaly rekrutirovaniia.
Rossiiskie vlastnye instituty i elity v transformatsii: Materialy vos'mogo Vserossiiskogo seminara «Sotsiologicheskie problemy institutov vlasti v usloviiakh rossiiskoi transformatsii» / otv. red. A.V. Duka. Saint Petersburg: Intersotsis, 2011. Pp. 145-167.
14. Aberbach J.D., Putnam R.D., Rockman B.A. Bureaucrats and Politicians in Western Democracies. Cambridge, Mass.; London: Harvard University Press, 1981.
15. Aberbach J., Mezger D., Rockman B. Bureaucrats and Politicians: A Report on the Administrative Elites Project. Australian Journal of Public Administration, 1991, vol. 50, issue 2, pp. 203-217.
16. Cusack T.R. Local Political / Administrative Elites: Roots and Roles / Project on Democracy and Local Governance in Germany: An East-West Comparison of Local Government. Wissenschaftszentrum Berlin fur Sozialforschung, 1996. URL: http://www.wzb.eu/sites/default/files/%2Bwzb/bal/usi/backdocf.pdf (12.12.2014).
17. Eisenstadt S.N. Tradition, Change and Modernity. New York: John Wiley & Sons, 1973. (Napisana v 1965 godu).
18. Matas J. Public Administration and the Recruitment of Political Elites: Formal and Material Politicization in Catalonia / Universidad de Barcelona. Working Paper No 104. Barcelona, 1995. URL: http://new.icps.cat/arc hivos/WorkingPapers/WP I 104.pdf (12.12.2014).
19. Perry J.L., Porter L.W. Factors Affecting the Context for Motivation in Public Organizations. The Academy of Management Review, 1982, vol. 7, no 1, pp. 89-98.
URL: http://www.indiana.edu/~ilpweb/papers/Factors%20Affecting%20the%20Context%20for%20Motivation %20in%20Public%200rgs Perry%20&%20Porter AMR 1982.pdf (12.12.2014).
20. Peters B.G. After Managerialism What? The Return to Political and Strategic Priorities. Croatian and Comparative Public Administration (HKJU — CCPA), 2011, br. 3, str. 605-625.
URL: http://en.iiu.hr/ccpa/ccpa/downloads files/2011-03%20Peters.pdf (12.12.2014).
21. Putnam R. E Pluribus Unum: Diversity and Community in the Twenty-first Century. The 2006 Johan Skytte Prize Lecture. Scandinavian Political Studies, 2007, 30 (2), pp. 137-174.
