CC BY
203Политика МККК в области предоставления защиты
Политика организации
1. Введение
Международный Комитет Красного Креста (МККК) постоянно осуществляет деятельность, направленную на защиту жизни и благополучия человека и обеспечение уважения человеческого достоинства. Его задача заключается в том, чтобы:
«..защитить жизнь и достоинство жертв вооруженных конфликтов и других ситуаций насилия и предоставить им помощь. МККК стремится также предотвратить страдания, содействуя соблюдению гуманитарного права и универсальных гуманитарных принципов и укрепляя их...»
Возможности МККК по осуществлению многоплановой оперативной деятельности, в ходе которой предоставляются защита и помощь, и его особые обязанности в том, что касается международного гуманитарного права (МГП), отличают его от любой другой организации. Предоставление защиты всегда занимало особое место в деятельности МККК. Это наиболее характерная черта организации и его движущая сила.
Настоящий документ начинается с определения ключевых понятий и описания оснований для деятельности. Затем излагаются принципы, на которых строится концепция деятельности МККК
371
Доклады и документы
по предоставлению защиты, а также руководящие принципы оперативной деятельности, основанные на этой концепции. Документ завершается описанием различных видов деятельности МККК по предоставлению защиты и конкретных характерных черт тех категорий лиц, в интересах которых осуществляется деятельность.
2. Определения и концепция деятельности
2.1. Определения
В четырех Женевских конвенциях 1949 г. несколько раз упоминается термин «защита», но не содержится его определение. Устав Международного движения Красного Креста и Красного Полумесяца (Движение) вводит понятия «защита» и «помощь» в 1952 г. Предназначение этих двух терминов заключается в том, чтобы конкретизировать значение того, что ранее называлось гуманитарной деятельностью. «Защита» и «помощь» неразрывно связаны между собой и являются неразделимыми элементами мандата МККК.
Термин «защита» имеет несколько буквальных значений1. В широком смысле для предоставления защиты должны быть задействованы четыре сферы деятельности: политическая, военная или по обеспечению безопасности, правовая (включая судебную) и гуманитарная. Каждый, кто участвует в предоставлении защиты или обязан сделать это, действует в одной из этих сфер.
2.1.1. Определение защиты, сформулированное МККК
Деятельность по предоставлению защиты направлена на то, чтобы обеспечить соблюдение властями и другими акторами2 их обязательств и прав лиц относительно безопасности и физической неприкосновен-
1 Корень латинского выражения pro tegere, что буквально означает «прикрыть спереди», предполагает либо занавес, либо укрытие от солнца и ветра, либо заграждение или щит для защиты лица или объекта от опасности. Синонимами или объясняющими терминами будут: предохранитель, гарантия, содействие, поддержка, чехол, укрытие, заграждение, щит, парапет или маска — все они подразумевают некоторую безопасность.
2 В настоящем документе выражение «власти и другие акторы» означает все органы власти и вооруженные формирования — государственные образования, вооруженные силы, международные миротворческие силы, вооруженные группировки, кланы и другие негосударственные структуры, — которые в состоянии начать военные действия против лиц или населения и которые отвечают за защиту тех, кто находится под их контролем.
372
Том 90 Номер 871 Сентябрь 2008 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
ности последних и уважения достоинства тех, кто оказался затронут вооруженным конфликтом и другими ситуациями насилия.
Предоставление защиты включает усилия по предотвращению или пресечению фактических или возможных нарушений МГП и других соответствующих сводов права или норм.
При осуществлении деятельности по предоставлению защиты прежде всего рассматриваются причины нарушений или обстоятельства, которые привели к ним, — в основном путем обращения к тем, кто несет ответственность за нарушения, или к тем, кто может оказать влияние на последних, — и, во-вторых, последствия нарушений.
Это определение защиты включает и деятельность, направленную на то, чтобы предоставить людям больше защищенности и ограничить угрожающую им опасность, снизив степень их уязвимости и (или) риска, особенно связанного с ведением военных действий или актами насилия.
Предоставление защиты постоянно находится в сфере внимания МККК. Содействие соблюдению и укреплению МГП и других соответствующих правовых норм и удовлетворение гуманитарных потребностей всегда связаны для МККК друг с другом. Одновременно с выявлением причин страданий человека — особенно причин правонарушений — МККК стремится облегчить эти страдания, в частности осуществляя деятельность по ликвидации последствий нарушений или удовлетворению потребностей, возникших в результате таких нарушений.
Следовательно, «защита», как она определена выше, относится к таким видам деятельности, которые однозначно можно определить как «защиту»3 и отличить ее от:
• других видов деятельности, осуществляемых в рамках деятельности по предоставлению защиты, или тех, которые опосредованно могут иметь значение для защитной деятельности, особенно деятельность по предоставлению помощи с целью облегчить или преодолеть последствия нарушений;
• постоянных усилий МККК по обеспечению того, чтобы его деятельность не имела негативного воздействия на положение отдельных лиц или населения и не создавала новых опасностей (основное правило — «не навредить»).
3 В настоящем документе термины «защита», «предоставление защиты», «деятельность по предоставлению защиты», «усилия, направленные на предоставление защиты», «подход к решению проблемы с целью предоставления защиты» и «защитная деятельность» используются как синонимы. Все они представляют собой весь спектр конкретных видов деятельности по предоставлению защиты, которые входят в концепцию защиты, принятую МККК.
373
Доклады и документы
2.1.2. Нарушения
В общем, правовые нормы существуют, для того чтобы защитить отдельных лиц и ограничить применение насилия. Образно говоря, эти нормы представляют собой что-то вроде барьера между отдельными лицами и опасностями, которые им угрожают: власти и другие акторы несут ответственность за прочность этого барьера.
На основании данного выше определения защиты нарушения играют центральную роль в деятельности по предоставлению защиты.
Нарушение может быть определено как невыполнение формального обязательства. МККК расширяет это определение, включив в него несоблюдение общепринятых стандартов. Понятие «нарушение» следует поэтому трактовать широко. Кроме несоблюдения обязательных норм (жесткого права), оно должно включать несоблюдение необязательных норм (мягкого права), соответствующих традиций и обычаев, духа права и гуманитарных принципов.
Это понятие нарушения очень схоже с более широко используемым понятием «злоупотребление».
Нарушение может быть преднамеренным, связанным с преднамеренно репрессивной практикой или стратегией. Или может быть непреднамеренным, результатом того, что нет возможности предоставить некоторые основные услуги по техническим, материальным, финансовым или структурным причинам. Это определение нарушения включает поэтому не только насильственные действия и произвольное злоупотребление властью или дискриминационной практикой, но и невыполнение обязательства по оказанию помощи людям, испытывающим нужду. Нарушения могут иметь и менее очевидный характер, например, в результате экономических или социальных гонений на часть населения.
Нарушения почти всегда приводят к человеческим страданиям и негативным последствиям в гуманитарной области для отдельных лиц или групп населения. Именно эти последствия и являются причиной для начала осуществления деятельности МККК.
На органах власти лежит основная обязанность по обеспечению применения правовых норм и других широко признанных норм, регулирующих поведение. Они и другие акторы должны признавать и уважать права отдельных лиц и принимать меры к тому, чтобы выполнить свои обязательства в этом отношении. Власти и другие акторы являются фактически главными гарантами уважения жизни и достоинства лиц и, кроме того, несут ответственность за обеспечение их безопасности.
374
Том 90 Номер 871 Сентябрь 2008 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
2.1.3. Опасности, уязвимость и потребность в защите
Понятие опасности, если речь идет о нарушениях, означает, что существует возможность совершения нарушений. Говоря в более общих терминах, «опасность» создается кумулятивным воздействием таких факторов, как:
• вероятность опасности или угрозы в результате преднамеренных действий властей и других акторов или непреднамеренных последствий (развал структур или их несостоятельность, негативные последствия даже законных действий во время ведения военных действий или во время правоприменительных операций);
• незащищенность лиц.
В каждом конкретном контексте опасности или угрозы оцениваются на основании прецедентов и вероятности. Толкование событий — особенно анализ средств, используемых властями и другими акторами, или целей, которые они преследуют, — дает возможность определить группы населения, которые потенциально находятся «в опасности».
Уязвимость является неотъемлемым элементом опасности. Она отражает незащищенность отдельного лица или группы населения перед лицом опасности или агрессии. Она означает недостаток или нехватку, хотя последнее может быть незаметно. Говоря точнее, уязвимость отражает неспособность лиц или групп населения сопротивляться произвольным действиям или насилию, а также отсутствие у них доступа к услугам. Уязвимость определяется конкретными факторами, такими как правовое или социальное положение или социополитические, экономические и личные характерные черты (например, пол или возраст).
Потребности в предоставлении защиты возникают, когда жертвы или потенциальные жертвы нарушений не могут отстоять свои основные интересы и пользоваться уважением со стороны властей или других акторов, на которое они имеют право, если эти власти или акторы осуществляют контроль над ними или если они зависят от последних.
Потребности в защите выявляются путем анализа следующих факторов:
• фактические или возможные нарушения — их характер, тяжесть, область действия, частота и продолжительность;
375
Доклады и документы
• фактические или потенциальные жертвы нарушений и конкретные характеристики уязвимости, которая возникает в результате того, что они стали объектом нарушений;
• срочность действий, оцениваемая на основании действия властей и других акторов и на способности существующих институтов и регулирующих механизмов решить основные проблемы в области защиты.
Этот процесс выявления потребностей в области предоставления защиты дает возможность МККК:
• определить глубину конкретного кризиса: возникающий кри-зис/предкризисная фаза, острый кризис, хронический кризис или период после кризиса4;
• принять решение относительно объема его деятельности;
• установить приоритеты.
2.2. Правовые основания для предоставления защиты
2.2.1. Нормативные основания для вмешательства
Обязанности МККК могут быть различными в зависимости от контекста
МККК начинает действовать с целью непосредственного удовлетворения потребностей в четырех типах ситуаций, как они определены МГП, Уставом Движения и его собственной политикой:
• международные вооруженные конфликты;
• немеждународные вооруженные конфликты;
• беспорядки внутри страны;
• другие ситуации насилия внутри страны.
4 Можно выделить четыре случая: ограниченные основные потребности, которые все еще могут быть удовлетворены, но которые через какое-то время уже не будут удовлетворяться (возникающий кризис и предкризисные ситуации); большинство основных потребностей не удовлетворяются (острый кризис); и все или часть основных потребностей не удовлетворяются должным образом и существует опасность повторного возникновения острого кризиса (хронический кризис); основные потребности снова удовлетворяются существующими механизмами и структурами, ситуация, однако, остается очень неустойчивой; или основные потребности снова удовлетворяются частично (ситуация после кризиса).
376
Том 90 Номер 871 Сентябрь 2008 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
Кроме того, некоторые ситуации носят смешанный характер и сочетают отдельные характерные черты вышеупомянутых ситуаций5. Деятельность МККК по предоставлению защиты может потребоваться и после завершения этих событий (чтобы ликвидировать непосредственные последствия или во время переходного периода).
Мандат МККК (определение дается ниже) однозначно обязывает6 организацию действовать во время международных вооруженных конфликтов; это соответствует обязательству государств разрешать МККК предпринять некоторые виды деятельности в этих обстоятельствах. Эта обязанность становится менее очевидной и, следовательно, менее императивной по мере передвижения вниз по перечню ситуаций, предложенному выше. Во время беспорядков внутри страны и других ситуаций насилия внутри страны основная обязанность МККК заключается в том, чтобы рассмотреть каждый случай и предложить свои услуги там, где это нужно. Чем менее обязательно полномочие МККК, тем более его решение об осуществлении деятельности будет зависеть от исключительно гуманитарных соображений. В этих ситуациях решение действовать основывается на характере и объеме выявленных потребностей; МККК также тщательно рассматривает вопрос о том, насколько его действия, опыт и знания окажутся ценными и полезными.
Деятельность, основанная на четких критериях
Эти критерии составлены из четырех элементов:
• Правовые нормы и другие применимые стандарты, которые определяются юридической классификацией ситуации (основной вопрос заключается в том, применимо ли МГП) и другими конкретными аспектами контекста, такими как ратификация соответствующим государством договоров по МГП и других инструментов международного права.
5 В основном это интернационализированные внутренние конфликты и операции по принуждению к миру.
6 Это обязанность скорее нравственного, а не правового характера. Имеется целый ряд полномочий, возложенных на МККК, осуществлять которые он, однако, не обязан; но ему требуется принимать во внимание краткосрочные и долгосрочные интересы жертв, гуманитарные приоритеты и необходимость уравновесить различные задачи и мандаты.
377
Доклады и документы
• Мандат МККК. У МККК есть четко определенная и международно признанная роль по содействию имплементации и соблюдению МГП, а также развитию этого корпуса права и распространения знания и информации о нем. Роль МККК в отношении других сводов права и норм зависит от обстоятельств и контекста и регулируется его институциональной политикой.
Во время международных вооруженных конфликтов у МККК есть также задачи и оперативные прерогативы в области предоставления защиты, которые изложены в четырех Женевских конвенциях и Дополнительных протоколах к ним и подтверждены Уставом Движения и Международной конференцией Красного Креста и Красного Полумесяца (Международная конференция).
Что же касается немеждународных вооруженных конфликтов7, беспорядков внутри страны и других ситуаций насилия внутри страны8, то Устав Движения и различные резолюции Международной конференции, которые являются основой для деятельности МККК, также упоминают предоставление защиты самыми различными методами.
Центральное агентство по розыску (ЦАР) представляет собой особый случай. Это учреждение, создавалось изначально для ситуаций международных вооруженных конфликтов в соответствии с положениями четырех Женевских конвенций и Дополнительного протокола I 1977 г., а также Уставом Движения. Благодаря эффективности его работы и принятым позднее резолюциям Международной конференции был расширен диапазон его деятельности, которая охватывает теперь немеждународные вооруженные конфликты и другие ситуации насилия. Не так давно ЦАР начало оказывать помощь в деле восстановления семейных связей (ВСС) во время стихийных бедствий и других ситуаций, в которых работают национальные общества Красного Креста и Красного Полумесяца (национальные общества).
ЦАР осуществляет четыре вида деятельности:
— деятельность в интересах пострадавших лиц и услуги, которые предоставляются непосредственно им; ВСС, усилия по выяснению судьбы лиц, пропавших без вести, организация переезда людей и предоставление проездных и других документов;
7 Четыре Женевские конвенции предоставляют МККК право предложить свои услуги.
8 В этих случаях МККК может предложить свои услуги на основании своего права инициативы, которое предусмотрено Уставом Движения.
378
Том 90 Номер 871 Сентябрь 2008 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
— деятельность в интересах национальных обществ и предоставляемые им услуги, в частности по координации деятельности и оказанию технической помощи их службам розыска;
— деятельность в интересах государств (например, оказание помощи при учреждении национального справочного бюро, как это предусмотрено в МГП);
— управление информацией о лицах, в отношении которых требуется продолжение работы на индивидуальной основе.
На основании Севильского соглашения 1997 г. и Дополнительных мер, принятых Советом делегатов Движения в 2005 г., МККК была поручена ведущая роль в деятельности, касающейся работы ЦАР. Обобщая, можно сказать, что это касается всех видов деятельности, связанной с ВСС9.
В рамках Движения ведущая роль МККК в области предоставления защиты общепризнана: он разрабатывает руководящие принципы, предоставляет технические консультации и, если это связано с оперативной деятельностью, координирует ее.
• Основополагающие принципы Движения: гуманность, нейтральность, независимость, беспристрастность, универсальность, добровольность и единство.
• Политика МККК и другие внутренние документы.
2.2.2. В центре деятельности МККК — отдельный человек
Отдельный человек остается в центре внимания МККК. Основой всей деятельности по предоставлению защиты является выявление отдельных лиц или групп, которые нуждаются в этом или находятся в опасности: это лица, ставшие жертвами нарушений, или те, чьим правам и благополучию угрожает опасность.
Работа МККК по предоставлению защиты требует высоких моральных качеств его персонала и уважения этических стандартов и ценностей в следующих областях:
9 Это положение было разработано и подтверждено в Стратегии Движения в области восстанов-
ления семейных связей, которую принял Совет делегатов Движения в 2007 г. (резолюция 4). Стратегия упоминается в резолюции 1 XXX Международной конференции, которая также состоялась в 2007 г.
379
Доклады и документы
• интересы отдельных лиц, особенно в том, что касается сбора и использования информации (в частности при передаче личных данных);
• четко выраженные пожелания соответствующих лиц;
• уважение человеческого достоинства каждого.
Однако деятельность МККК по предоставлению защиты заключается в основном во взаимодействии с органами власти и другими акторами и (или) должна осуществляться вместе с ними. Конечно, должны быть установлены те лица, которые совершили правонарушения, или те, кто несет за них ответственность, а также те, кто имеет влияние на этих лиц.
2.2.3. Деятельность МККК — неотъемлемый элемент обстановки, способствующей предоставлению защиты
Возможность обеспечить уважение человеческого достоинства и прав отдельных лиц зависит от целого ряда факторов. Работу МККК по предоставлению защиты трудно представить себе и осуществить в изоляции. Комитет способствует созданию благоприятной обстановки вместе с другими акторами. К сторонам, которые выполняют различные обязанности и осуществляют самую разнообразную деятельность, относятся:
• органы власти и другие соответствующие акторы: они несут основную ответственность, и их упущения и нарушения требуют отдельных, но дополнительных действий со стороны других организаций и органов;
• государства иные, нежели то, которому принадлежат органы власти, упомянутые выше: они отвечают за обеспечение соблюдения МГП10 и выполнение различных других обязанностей в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций;
• внешние регулирующие механизмы, в частности другие члены международного сообщества, международные средства массовой информации, международные НПО, учреждения ООН и органы международной юстиции; и внутренние регулирующие механизмы (например, ассоциации по защите некоторых групп или общин);
10 Статья 1, общая для четырех Женевских конвенций.
380
Том 90 Номер 871 Сентябрь 2008 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
• лица, которые пострадали или могут пострадать в будущем: если позволяют обстоятельства, они сами могут принять меры, чтобы избежать опасности и защитить себя, свои семьи и свои общины.
МККК выполняет стратегию по предоставлению защиты, которая является дополнительной по отношению к политике и стратегии других акторов; он прилагает усилия, для того чтобы избежать путаницы в этом вопросе.
3. Руководящие принципы
Руководящий принцип 1: нейтральный и независимый подход
Нейтральный и независимый подход крайне важен для МККК — это необходимо, чтобы быть принятым всеми сторонами. МККК действует таким образом на всех этапах своей работы, и это позволяет ему заручиться доверием, которое необходимо Комитету для проведения своих операций.
Нейтральность и независимость МККК дают ему возможность не становиться инструментом для одних и не быть отвергнутым другими. Такой подход гарантирует также беспристрастный анализ выявленных проблем, что позволяет вести беспристрастную деятельность, то есть МККК будет действовать без дискриминации и руководствоваться исключительно существующими потребностями. Благодаря своей нейтральности и независимости МККК может играть роль нейтрального посредника и предлагать свои посреднические и другие услуги всегда, когда это требуется.
Руководящий принцип 2: диалог и конфиденциальность
Установление диалога является очень важным элементом подхода МККК в области предоставления защиты: с пострадавшими лицами, с властями, с теми, кто подозревается в совершении нарушений, и теми, кто контролирует этих лиц, а также со всеми лицами и структурами, которые могут оказать влияние на участь жертв насильственных действий или лиц, находящихся в опасности. Такой диалог должен основываться на доверии, которому способствует тот факт, что он протекает на условиях конфиденциальности.
381
Доклады и документы
Конфиденциальный диалог — это метод работы, который предпочитает МККК, это стратегический выбор, но он не является самоцелью. Обычно диалог, который протекает на конфиденциальной основе, облегчает получение доступа к жертвам; кроме того, он дает возможность МККК понять и оценить их потребности. Такая практика МККК возможна и благодаря тому, что он имеет право не давать показания в суде.
Однако конфиденциальность диалога МККК с властями и другими акторами не является безграничной. Она соразмерна желанию властей принять во внимание рекомендации МККК. Целесообразность конфиденциальности, таким образом, зависит от качества диалога МККК с властями и другими акторами и от воздействия в гуманитарном отношении его двусторонних конфиденциальных представлений. МККК оставляет за собой право прибегнуть к другим действиям, в том числе к публичному осуждению, если диалог не возымеет желаемого результата.
Руководящий принцип 3: холистический и междисциплинарный характер деятельности МККК
Политика МККК в области предоставления защиты строится на всестороннем анализе проблем в этой сфере и учитывает их причины и последствия. Это необязательно означает, что МККК постарается удовлетворить все потребности в защите в данной конкретной ситуации; однако он гарантирует эффективное установление приоритетов. Очередность устанавливается на основании следующих критериев:
• характер и тяжесть нарушений или серьезность опасности;
• воздействие нарушений или опасностей на жертв;
• последствия для жертв, которые МККК на разумных основаниях может ожидать от своей деятельности;
• возможности МККК и имеющиеся в его распоряжении средства.
Деятельность МККК принимает разные формы: целый ряд скоординированных видов деятельности, которые являются взаимозависимыми и усиливают друг друга, осуществляются на трех уровнях:
382
Том 90 Номер 871 Сентябрь 2008 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
• деятельность, являющаяся реакцией на происходящее: любая деятельность, осуществляемая для решения возникающей или выявленной проблемы в области защиты (в основном нарушений) и направленная на предотвращение ее повторного возникновения, ее решение и (или) смягчение
ее непосредственных последствий;
• корректирующие меры: любая деятельность, осуществляемая для восстановления достоинства людей и обеспечения адекватных условий жизни для пострадавших от правонарушений и
• деятельность по созданию соответствующей обстановки: все усилия, направленные на создание или содействие созданию социальной, культурной, институциональной
и правовой обстановки, в которой права отдельных лиц будут уважаться.
Руководящий принцип 4: нацеленность на результат и воздействие
Все виды деятельности по предоставлению защиты направлены на достижение результатов, оказание воздействия и на принятие эффективных и долгосрочных решений выявленных проблем. Они осуществляются в соответствии с высокими этическими и профессиональными стандартами. Все виды деятельности по предоставлению защиты должны быть объектом внутреннего мониторинга и оценки результатов.
Они формируются на основе особой стратегии, которая разрабатывается путем отбора и интегрирования различных методов дей-
383
Доклады и документы
ствия. К методам действия МККК относятся: привлечение внимания к обязанностям (убеждение, мобилизация и осуждение), поддержка и замена (непосредственное предоставление услуг). МККК не ограничивает себя каким-либо одним из них; напротив, он сочетает их, пытаясь добиться сбалансированного воздействия.
1. Цель деятельности по привлечению внимания к существующим обязанностям заключается в том, чтобы напомнить людям об их обязательствах и, если это необходимо, убедить их изменить свое поведение. Для достижения этой цели применяются три метода:
a. Убеждение направлено на то, чтобы путем двустороннего конфиденциального диалога добиться от властей и других акторов, чтобы они предприняли что-либо (защитили людей, находящихся в опасности, например), что входит в сферу их ответственности или компетенции.
b. Мобилизация направлена на то, чтобы добиться заинтересованности и действий со стороны влиятельных третьих сторон (например, государств, региональных организаций, частных компаний, членов гражданского общества или выдающихся личностей, которые имеют хорошие отношения с соответствующими властями). МККК очень осмотрительно подходит к выбору таких третьих сторон, устанавливая связь только с теми, кто, по его мнению, сможет уважать конфиденциальный характер получаемой информации.
c. Осуждение — это публичное изобличение конкретных неизбежных или выявленных нарушений МГП или других норм, предоставляющих защиту отдельным лицам. Когда МККК сталкивается с властями, которые пренебрегают выполнением своих обязанностей или преднамеренно нарушают их, и когда другие методы не возымели действия, он может принять решение не придерживаться более принципа конфиденциальности11.
11 Условия для этого определены в институциональной политике МККК (см.: Действия Международного Комитета Красного Креста в случае нарушений международного гуманитарного права или других основополагающих норм, касающихся защиты лиц в ситуациях насилия // Международный журнал Красного Креста. 2005. № 858, июнь. С. 209-218): «1) нарушения носят серьезный характер, совершаются неоднократно или есть опасность их повторения; 2) делегаты сами были свидетелями нарушений либо факт их совершения и их масштаб были установлены на основе информации, полученной из надежных и поддающихся проверке источников; 3) представления на двусторонней конфиденциальной основе и попытки гуманитарной мобилизации не положили конец нарушениям; 4) такие публичные демарши отвечают интересам пострадавших или находящихся под угрозой отдельных лиц или групп населения».
384
Том 90 Номер 871 Сентябрь 2008 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
2. Поддержка имеет целью расширить возможности властей и существующих структур, чтобы они могли принять на себя ответственность и осуществить свои функции.
3. Замена (или непосредственные действия) — это непосредственное предоставление МККК тех услуг, которые власти не в состоянии предоставить (из-за отсутствия средств или нежелания либо в случаях, когда соответствующих органов власти не существует). Если ситуация становится критической, МККК действует незамедлительно и ведет диалог с властями с целью убедить их принять соответствующие меры или помочь им рассмотреть возможные решения проблемы.
4. Установки для оперативной деятельности
Ниже мы освещаем ключевые элементы, которые регулируют отношения МККК с пострадавшими лицами:
4.1. Руководящие принципы, касающиеся лиц, пострадавших от нарушений
4.1.1. Непосредственная близость
Непосредственная близость:
• позволяет уяснить положение пострадавших лиц и лучше понять их интересы и основные пожелания;
• облегчает более полное понимание ситуации;
• содействует установлению контакта с теми, кто совершил нарушения, и с теми, кто их контролирует, и делает возможным поддержание диалога со всеми заинтересованными лицами и
• повышает уровень доверия в ходе диалога с властями и другими акторами.
За исключением случаев, когда складываются особые обстоятельства, МККК не осуществляет непосредственную деятельность по предоставлению защиты в таком контексте, когда у него нет доступа к пострадавшим лицам и нет информации о ситуации из первых рук.
385
Доклады и документы
4.1.2. МККК внимательно следит за судьбой соответствующих лиц
То, как МККК следит за положением уязвимых лиц или тех, для кого осуществляется его деятельность, зависит от серьезности опасности, которая им грозит. В частности, МККК следит за судьбой каждого покровительствуемого лица в ситуациях международного вооруженного конфликта, как это требует МГП. Кроме того, он информирует семьи об их участи.
Такое отслеживание судьбы каждого отдельного человека включает регистрацию и хранение личных данных. Регистрация, хотя и не самоцель, служит основой для различных видов деятельности, приспособленной к обстоятельствам и существующим проблемам, и является необходимым инструментом.
4.1.3. Подход, основанный на сотрудничестве с населением и расширении его возможностей
МККК принимает во внимание способность отдельных лиц и населения в целом защитить себя и старается не ослаблять существующие механизмы. Когда это возможно, МККК осуществляет деятельность, которая делает менее уязвимыми отдельных лиц и общины и укрепляет и развивает вышеупомянутые механизмы путем:
• расширения возможностей отдельных лиц и населения в целом и содействия их лучшей осведомленности с тем, чтобы обеспечить соблюдение их прав и избежать некоторых опасностей;
• предоставления им средств для предотвращения опасностей.
4.2. Основные элементы деятельности МККК по предоставлению защиты
Далее описываются основные элементы деятельности МККК по предоставлению защиты.
4.2.1. Быстрое реагирование
После начала вооруженного конфликта или возникновения другой ситуации насилия МККК как можно скорее начинает действовать для
386
Том 90 Номер 871 Сентябрь 2008 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
удовлетворения потребностей. Для этого МККК разработал механизм быстрого реагирования и подготовил необходимый персонал для осуществления различных видов деятельности по предоставлению защиты, которые можно начать почти сразу.
4.2.2. Долгосрочные обязательства
МККК продолжает работать столько, сколько это требуется в связи с положением тех, кому он стремится предоставить защиту. Часто его обязательства носят долговременный характер (например, хронические кризисы или определенные виды деятельности, связанные с лицами, пропавшими без вести). Действуя осторожно и осмотрительно, МККК разрабатывает стратегию постепенного выхода заранее, но он всегда принимает меры, чтобы убедиться, что прекращение его деятельности не будет иметь негативных последствий для тех, кому он старается предоставить защиту12.
МККК следит также за тем, чтобы его работа не привела к бездействию властей и других акторов, которые сочтут возможным перестать выполнять свои обязанности. Он делает все возможное, чтобы невольно не помешать работе других гуманитарных акторов или развитию внутренних регулирующих механизмов (например, укреплению гражданского общества).
4.2.3. Новые методы оперативной деятельности
МККК поощряет развитие новых методов оперативной деятельности. Когда подтверждается эффективность его новаторских методов, они используются для осуществления других операций МККК, способствуя
12 Следующее может служить критериями для постепенного прекращения деятельности МККК в конкретном контексте: а) завершение вооруженного конфликта или другой ситуации насилия; b) значительное и длительное сокращение числа пострадавших лиц, снижение уровня тяжести нарушений, серьезности опасности и угроз, снижение уровня напряженности и улучшение обстановки в плане безопасности; с) установление или восстановление законности, включая восстановление уважения права; d) удовлетворение основных потребностей в области предоставления защиты соответствующими органами власти и официальными регулирующими институтами и механизмами; е) стабильная и эффективная деятельность других внешних акторов; f) заметное уменьшение дополнительного преимущества присутствия МККК; g) юридическая, экономическая и социальная реабилитация и интеграция жертв; h) укрепление гражданского общества, в том числе возможностей соответствующего национального общества вновь принять на себя ответственность за осуществление некоторых видов деятельности; i) отсутствие в течение значительного периода времени результатов операции МККК по предоставлению защиты.
387
Доклады и документы
развитию институциональных знаний и опыта, а также обмену опытом с другими гуманитарными организациями.
4.3. Взаимодействие с гуманитарными организациями
Далее описываются ключевые элементы и степень взаимодействия МККК с другими организациями и его обязательство в отношении принципа оперативной дополнительности.
4.3.1. Соображения общего характера
МККК очень внимательно относится к тому, как может интерпретироваться его взаимодействие с другими гуманитарными акторами. Он обязательно гарантирует свою нейтральность, независимость и приверженность другим принципам своей деятельности, а также сохраняет свои оперативные возможности при всех обстоятельствах. Рост числа акторов в области предоставления защиты требует проведения консультаций и адаптации к стратегии МККК в области оперативной деятельности, для того чтобы она могла иметь наиболее сильное воздействие.
Взаимодействие МККК с другими гуманитарными акторами может быть различным в зависимости от контекста, видов осуществляемой деятельности, характеристики соответствующего актора и ограничений, связанных с конфиденциальностью. Такое взаимодействие, вероятно, будет принимать следующие формы:
• координация (с другими): взаимодействие, которое допускает автономные, но согласованные действия при отсутствии дублирования и не оставляет пробелов при осуществлении гуманитарной деятельности;
• сотрудничество: взаимодополняющая или совместная деятельность, выполняемая в согласованных рамках с целью достижения заранее намеченных целей; сюда относится сотрудничество, основанное на союзнических отношениях, или совместная работа (независимая деятельность, основанная на общей стратегии и общих целях);
• партнерские отношения: сотрудничество — на основе предоставления ресурсов — согласованное официально;
• лидерство (применимо только к Движению): реализация двух различных форм лидерства в рамках Движения: а) ведущая роль МККК,
388
Том 90 Номер 871 Сентябрь 2008 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
постоянная обязанность вдохновлять, мотивировать, направлять и консультировать другие составные части Движения в конкретной тематической сфере (например, ВСС); b) у МККК — как у ведущей организации — есть временная обязанность направлять и координировать деятельность других составных частей Движения в конкретных ситуациях, требующих реакции со стороны международного сообщества.
4.3.2. Взаимодействие в рамках Движения
Составные части Движения, в основном национальные общества, это приоритетные партнеры МККК.
МККК имеет одновременно три обязанности:
• осуществлять гуманитарную деятельность, определенную его мандатом;
• координировать как международную деятельность других составных частей Движения в ситуациях вооруженных конфликтов и беспорядков внутри страны, так и деятельность по ВСС во всех ситуациях, требующих реагирования на международном уровне;
• обеспечивать руководство в ВСС и, в более широком плане, в деятельности по предоставлению защиты.
Следует всегда придерживаться распределения обязанностей в рамках Движения. Характер взаимодействия в рамках Движения определяется целым рядом факторов: ситуацией (МККК должен прежде всего определить, находятся ли конкретные обстоятельства в сфере его мандата), предполагаемой деятельностью (защита гражданского населения и лиц, лишенных свободы, или ВСС), а также возможностями соответствующего национального общества. То, как конкретное национальное общество справляется со стоящими перед ним задачами (например, как стороны воспринимают его нейтральность и его независимость от властей), и его способность применять во всякое время Основополагающие принципы Движения также влияют на взаимодействие с ним МККК.
В отношении ВСС у МККК имеется целый ряд конкретных обязанностей: в частности, активизация и координация деятельности Сети Движения для восстановления семейных связей и предоставление технической помощи службам розыска национальных обществ.
389
Доклады и документы
4.3.3. Взаимодействие с другими акторами
МККК вступает в оперативный диалог с организациями, чьи роли или мандаты и задачи дополняют его собственные, особенно в отношении методов действий и осуществляемой деятельности. Это дает возможность более эффективно заполнять пробелы в гуманитарной деятельности, позволяет вести обмен опытом и знаниями и наилучшим образом использовать возможности каждой организации. Кроме того, МККК придерживается самых высоких профессиональных и этических стандартов, пропагандирует их и поощряет применение действующих правовых норм должным образом.
МККК может рассмотреть вопрос о распределении обязанностей — по географическим регионам, типу деятельности или согласно группам населения, в интересах которого осуществляется деятельность — с другими гуманитарными организациями, чьи методы работы и политика совместимы с его собственными. Однако распределение задач не должно компрометировать оперативные возможности МККК в данной или в других ситуациях. Партнерские отношения могут формироваться в соответствии с такими же условиями.
4.4. Оперативный цикл
Деятельность по предоставлению защиты осуществляется последовательно с непрерывной цикличностью. Различные стадии этого цикла должны периодически пересматриваться, если в соответствующих обстоятельствах происходят существенные изменения. Первоначальный глубокий анализ проблем в области защиты и установление приоритетов и целей предшествуют выбору тщательно разработанной стратегии. Постоянный сбор информации — она поступает в ходе осуществления оперативного цикла — помогает определить, нужно ли изменить стратегию в соответствии с изменениями ситуации.
С самого начала цикла начинает работать система мониторинга. Это обеспечивает систематическую и непрерывную оценку — с использованием отобранных показателей — достигнутых со временем успехов. Оценка и пересмотр используются, для того чтобы улучшить общие показатели работы организации, а также ее транспарентность и подотчетность.
390
Том 90 Номер 871 Сентябрь 2008 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
5. Оперативная деятельность и лица, в чьих интересах она осуществляется
Лица, в чьих интересах осуществляется деятельность МККК по предоставлению защиты, — лица, лишенные свободы; гражданское население и другие пострадавшие, не содержащиеся под стражей; разлученные родственники или лица, которые считаются пропавшими без вести, — не могут быть четко отнесены к конкретным категориям. Пострадавшие лица могут воспользоваться результатами как общей (осуществляемой в интересах всех трех категорий), так и более целенаправленной (в интересах некоторых, но не всех категорий) деятельности по предоставлению защиты.
391
Доклады и документы
5.1. Деятельность общего характера
МККК предоставляет непосредственную защиту, осуществляя широкий диапазон деятельности — для этого у него есть знания и опыт. Он работает, сочетая их так, чтобы наилучшим образом решить те проблемы, с которыми он сталкивается, в соответствующих условиях и принимая во внимание имеющиеся возможности. Эта деятельность осуществляется на соответствующих уровнях — как это описано в Руководящем принципе 3. Она приспосабливается к выявленным задачам и реализуется путем применения одного или нескольких необходимых методов работы.
Цель всех видов деятельности МККК заключается в том, чтобы улучшить положение жертв нарушений и лиц, которым грозит опасность. Однако организация проводит различие между двумя основными типами деятельности:
• деятельность, направленная на тех, кто несет ответственность за нарушения: ее цель — снизить уровень опасности в случае нарушений со стороны властей и других акторов, и усилить защиту, которую они должны предоставить;
• деятельность, осуществляемая непосредственно в интересах затронутых лиц и населения: ее цель — снизить уровень уязвимости и незащищенности перед насилием.
В приводимой ниже таблице перечислен весь диапазон видов деятельности, которые могут осуществляться МККК как часть его деятельности по предоставлению защиты. В ней также показаны главные задачи каждого набора видов деятельности и группа населения, в интересах которой она осуществляется.
Представления — письменные или устные — находятся в центре деятельности МККК по предоставлению защиты. Двусторонние и конфиденциальные представления — общие или в интересах отдельных лиц — это подход, который предпочитает МККК. Цель этих представлений заключается в том, чтобы настойчиво напомнить властям об их обязанностях: они являются основным инструментом переговоров по вопросам о предоставлении защиты.
Подход, основанный на двусторонних и конфиденциальных переговорах (см. Руководящий принцип 2), не всегда бывает успешным. Если ощутимых результатов достичь не удается, такой подход может быть дополнен (а в исключительных случаях заменен) сдержанными представлениями третьим сторонам (государствам, международным
392
Том 90 Номер 871 Сентябрь 2008 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
Виды деятельности Цели Объект деятель- ности
ДВУСТОРОННИЕ И КОНФИДЕНЦИАЛЬНЫЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ
§ ш Не подлежащие огласке представления третьим сторонам
Публичное осуждение
tí О № Развитие права
Содействие уважению права
С W S 3 Структурная поддержка с целью имплементации права
2 М О № S Деятельность в качестве нейтрального посредника
н к ш Регистрация/мониторинг положения соответствующих лиц
1 О ч Присутствие и сопровождение
Создание возможностей для самозащиты
Обучение методам предотвращения опасностей
Помощь, направленная на снижение уровня незащищенности перед лицом опасности
и региональным организациям или различным лицам или структурам, которые могут оказать позитивное влияние на ситуацию) или публичным осуждением.
Не подлежащие огласке представления третьим сторонам обычно делаются до публичного осуждения (см. Руководящий принцип 4).
Эти шаги могут сопровождаться другими мерами, которые иногда им предшествуют. К таким мерам относятся:
• развитие права и стандартов;
• напоминание соответствующим сторонам о применимом праве и стандартах;
• распространение знаний о праве и соответствующих стандартах с целью изменить отношение к ним;
393
Доклады и документы
• предоставление структурной поддержки в области имплементации права и соответствующих стандартов, для того чтобы расширить возможности властей и других акторов включать положения МГП и иные основополагающие нормы по защите лиц в национальное законодательство и национальные системы; цель этих видов деятельности может быть разной в зависимости от тех органов власти, с которыми ведется работа:
— вооруженные формирования, включая силы безопасности (полицию и другие государственные силы);
— законодательные власти;
— органы образования;
— удерживающие власти или тюремная администрация;
— судебные власти;
— органы здравоохранения и другие органы власти, имеющие нормативные обязанности.
Решение действовать и фактический выбор видов деятельности зависит от политической воли властей и других акторов произвести долгосрочные изменения, а также от степени готовности к этому их структур и слаженности их действий. Должны быть серьезно рассмотрены и возможные проблемы, связанные с восприятием деятельности МККК (особенно в связи с его поддержкой структур правоохранения и систем отправления правосудия).
• Выполнение роли нейтрального посредника;
• усилия по снижению уровня уязвимости лиц и их незащищенности перед опасностями:
— регистрация лиц, находящихся в опасности, и мониторинг;
— расширение возможностей населения, семей и отдельных лиц для самозащиты;
— обучение методам предотвращения опасности;
— предоставление помощи и услуг, направленных на снижение уровня незащищенности перед опасностью.
Присутствие МККК, особенно среди населения, находящегося в опасности, может иметь сдерживающее воздействие.
5.2. Действия в интересах лиц, лишенных свободы
Лишение свободы является психологической травмой: люди становятся более уязвимыми и заметно зависят от удерживающих властей.
394
Том 90 Номер 871 Сентябрь 2008 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
МККК считает, что характерная уязвимость всех лиц, содержащихся под стражей, может усугубляться целым рядом факторов: личными характерными чертами задержанных, сложившейся политической и военной ситуацией и практикой властей и других акторов.
5.2.1. Общий подход МККК к вопросам, связанным с лицами, лишенными свободы
МККК:
• выявляет проблемы, с которыми сталкиваются лица, содержащиеся под стражей;
• анализирует обстоятельства, при которых лица лишаются свободы;
• руководствуется международными нормативными положениями об обращении с лицами, лишенными свободы;
• действует в рамках точной методологической системы;
• стремится обеспечить уважение прав лиц, лишенных свободы, в течение всего времени содержания их под стражей: это может иметь серьезные последствия для стратегии предоставления защиты, продолжительности действий МККК и требуемых опыта, знаний и ресурсов.
Основу подхода МККК составляют посещения лиц, лишенных свободы. В принципе, они являются предварительным условием для всех видов деятельности по предоставлению защиты таким лицам. Эти посещения осуществляются в соответствии с установленной МККК практикой13, которая применяется повсеместно и должна быть заранее принята властями и другими соответствующими акторами. Методы МККК гарантируют профессионализм и надежность, а также дают ему возможность оценить ситуацию как можно точнее при обеспечении интересов задержанных лиц. Они позволяют проанализировать конкретные системные вопросы, выявить проблемы, оценить условия содержания под стражей и провести беседы с задержанными лицами
13 Существуют пять основных предварительных условий для осуществления посещений МККК:
1) доступ ко всем задержанным лицам, находящимся в сфере действия мандата МККК;
2) доступ во все помещения, используемые задержанными и для них; 3) разрешение на повторные посещения; 4) право свободно и без свидетелей беседовать с задержанными лицами по своему выбору; 5) гарантия того, что власти предоставят МККК список задержанных лиц, находящихся в сфере интересов МККК, или позволят ему составить такой список в ходе посещений. МККК тогда сможет в любое время проверить наличие задержанных лиц или проследить за судьбой каждого из них в течение всего периода содержания под стражей.
395
Доклады и документы
и удерживающими властями. Они могут также иметь сдерживающий эффект для тех, кто совершает нарушения, и быть очень ценными в психологическом плане для задержанных лиц.
5.2.2. Лишенные свободы лица, которые вызывают особую обеспокоенность МККК
Кроме выполнения своих обязанностей в соответствии с МГП, МККК действует в основном в интересах лиц, лишенных свободы в связи с ситуациями, которые требуют вмешательства МККК. В общем плане — и в соответствии со сложившимися обстоятельствами — МККК занимается теми лицами, содержащимися под стражей, у которых нет эффективных средств защитить себя от правонарушений или произвольных действий и в отношении которых власти не выполняют своего долга, лицами, у которых нет или более нет доступа к основным услугам, хотя они имеют на них право, а также лицами, подвергающимися произвольным действиям со стороны тех, кто осуществляет над ними контроль.
МККК работает непосредственно со следующими категориями лиц, содержащихся под стражей:
• покровительствуемые лица, лишенные свободы в ситуации международного вооруженного конфликта;
• лица, лишенные свободы в связи с ситуацией немеждународного вооруженного конфликта;
• лица, лишенные свободы не в связи с ситуацией международного или немеждународного вооруженного конфликта, но на условия содержания которых конфликт оказывает влияние;
• лица, лишенные свободы в связи с ситуацией беспорядков внутри страны;
• лица, лишенные свободы в связи с некоторыми другими ситуациями насилия внутри страны, которые рассматриваются властями или другими акторами как явные или потенциальные противники или как лица, представляющие собой опасность (в силу их гражданства, национальности, религии или по другим соображениям), или другие лица, которые были арестованы с целью запугивания;
• лица, лишенные свободы в ситуации беспорядков или какой-либо другой ситуации насилия внутри страны, которые не получают или более не получают того минимума защиты от властей, на которую они имеют право, или лица, подвергающиеся произвольным действиям со стороны тех, в чьей власти они находятся.
396
Том 90 Номер 871 Сентябрь 2008 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
В тех ситуациях, в которых МККК явным образом не уполномочен действовать в интересах лиц, лишенных свободы, решение организации предлагать свои услуги определяется серьезностью гуманитарных потребностей и срочностью действий по их удовлетворению, каковы бы ни были причины проблем в области предоставления защиты или причины задержания соответствующих лиц.
Особое внимание МККК уделяет вопросам уязвимости определенных категорий задержанных лиц по причине их возраста, пола, в связи с тем, что они приговорены к смертной казни, или из-за их статуса содержащихся под стражей мигрантов и т. д.
МККК настаивает — при всех обстоятельствах — на сохранении своей независимости при определении того, какие категории лиц, лишенных свободы, попадают в сферу его заинтересованности. Переговоры о получении доступа к задержанным должны гарантировать, что ни одна из категорий задержанных не окажется исключена и что МККК будет предоставлена как можно большая свобода в его работе.
5.2.3. Масштабы вмешательства МККК
МККК занимается следующими вопросами:
• поведение и действия тех, кто несет ответственность за производство арестов; проведение допросов и принятие решений, касающихся содержания под стражей;
• материальные условия содержания под стражей;
• доступность медицинских услуг;
• вопросы управления и попечения о лицах, лишенных свободы.
Внимание в процессе деятельности МККК сосредоточено
на определенных проблемах в сфере предоставления защиты и на
нарушениях:
• насильственные исчезновения и тайное содержание под стражей;
• суммарные казни;
• применение пыток и других видов жестокого обращения;
• проблемы, создаваемые нарушением принципа физической и психической неприкосновенности задержанных лиц, посягательствами на их достоинство и невыполнением обязательства предоставить предметы первой необходимости, нужные для их выживания:
397
Доклады и документы
— проблемы с водой и питанием;
— проблемы, связанные с личной гигиеной и санитарным оборудованием в местах содержания под стражей;
— проблемы, связанные со здоровьем и доступностью медицинского обслуживания;
— проблемы, связанные с материальными условиями содержания под стражей;
— проблемы, связанные с порядком содержания лиц под стражей;
• непредоставление минимальных судебных и процессуальных
гарантий;
• несоблюдение принципа сохранения единства семьи:
— проблемы, связанные с поддержанием связи между задержанными лицами и их семьями.
5.2.4. Подход МККК
МККК проводит различие между двумя типами подходов:
• индивидуальный подход — является приоритетным для МККК и характерен для организации, — он заключается в осуществлении деятельности в интересах определенных лиц или категорий лиц, которые стали объектом репрессивной политики властей или которые находятся в опасности;
• структурный подход — может быть выбран МККК и осуществляться вместе или отдельно от индивидуального подхода, — он сосредоточен на институтах, ответственных за вопросы содержания под стражей (на аспектах их организационной и нормативной основы, на вопросах управления, в частности в области здравоохранения, инфраструктуры и материального снабжения), и осуществляется в интересах всех задержанных лиц, находящихся в местах содержания под стражей.
МККК будет осуществлять деятельность по предоставлению общей защиты (см. 5.1) в соответствии с выбранным индивидуальным и (или) структурным подходом, в зависимости от характера и настоятельности выявленных потребностей. Это относится и к предоставлению услуг по ВСС.
5.3. Деятельность в интересах гражданского населения и других
398
Том 90 Номер 871 Сентябрь 2008 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
затронутых ситуацией лиц, которые не содержатся под стражей
МККК прекрасно понимает, что формы репрессий и правонарушений, которым подвергается гражданское население и другие затронутые ситуацией лица, и опасность, которая может им грозить, а также негативные последствия конфликтов, могут быть очень разными.
МККК требует выполнения определенных предварительных условий и принятия некоторых мер до того, как начнет выполнять свою деятельность по предоставлению защиты. Это следующие условия:
• минимальный доступ к жертвам и свидетелям нарушений;
• безопасность персонала МККК (например, степень признания мандата МККК и принятия его властями и другими акторами, гарантия безопасности для деятельности МККК);
• безопасность жертв и других лиц, с которыми МККК будет контактировать (например, уровень предоставляемых гарантий того, что лица, с которыми связывается МККК, не будут подвергаться репрессалиям);
• определение соответствующих властей и других акторов и установление контактов с ними.
5.3.1. Общий обход МККК к проблемам гражданского населения и других лиц, затронутых ситуацией
МККК:
• анализирует проблемы, которые встают перед лицами, затронутыми ситуацией; он может сделать это благодаря своему доступу к надежной и имеющей отношение к делу информации, которая собирается либо его собственными делегатами, либо через сеть его контактов;
• понимает особые трудности анализа ведения военных действий, например, их воздействие (прямое и опосредованное) на гражданских лиц, а также трудности анализа применения силы во время операций по установлению правопорядка;
• руководствуется системой норм международного права, применимых к различным ситуациям;
• действует в соответствии с методологической системой, которая дает ему возможность осуществлять деятельность, даже если условия для его гуманитарной работы удовлетворены лишь частично.
399
Доклады и документы
5.3.2. Лица и объекты, находящиеся в сфере интересов МККК
• Гражданские лица и комбатанты или другие вооруженные лица, которые выведены из строя или более не участвуют в военных действиях.
• Объекты, непосредственно находящиеся под защитой МГП.
• Все лица, пострадавшие во время беспорядков внутри страны или других ситуаций насилия. Сюда относятся лица, которые не участвуют или более не участвуют в актах насилия или против которых незаконным образом было применено насилие, когда они участвовали в насильственных действиях.
МККК ставит перед собой цель содействовать без какой-либо дискриминации защите всех лиц, пострадавших в результате насилия, и тех, кому угрожает опасность. Тем не менее он делает все возможное для того, чтобы удовлетворить особые потребности определенных категорий лиц (например, детей, женщин, беженцев14, лиц, перемещенных внутри страны, и международных мигрантов).
5.3.3. Масштабы вмешательства МККК
МККК занимается следующими вопросами:
• действия вооруженных лиц и формирований и различных властей, у которых есть обязанности по отношению к гражданскому населению;
• доступность медицинских и других основных услуг для отдельных лиц и групп населения;
• уязвимость отдельных лиц и групп населения и их незащищенность перед опасностью.
В центре внимания МККК при осуществлении его действий находятся нарушения и проблемы гуманитарного характера, которые удалось выявить, проанализировав следующие вопросы:
14 Управление Верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ) несет основную ответственность за решение проблем беженцев; однако и МККК имеет обязанности, когда применяется МГП, а также дополнительную обязанность, если УВКБ не осуществляет своего присутствия.
400
Том 90 Номер 871 Сентябрь 2008 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
Применение силы — средства и методы:
• в ходе военных действий и с учетом их воздействия (прямого и опосредованного) и воздействия применяемого оружия;
• в ходе проведения операций по восстановлению правопорядка.
Обращение с лицами:
• посягательства на жизнь, безопасность и физическую и психическую неприкосновенность лиц и угроза их жизни, безопасности и физической и психической неприкосновенности;
• отказ в предоставлении основных услуг здравоохранения и нарушение обязательства обеспечить доступ к предметам первой необходимости для выживания;
• нарушения принципа уважения целостности семьи;
• нарушения норм, касающихся лиц, пропавших без вести, и их семей;
• нарушения норм, касающихся свободного передвижения лиц;
• последствия незаконного и произвольного уничтожения или экспроприации частной собственности;
• отказ в доступе к образованию или местам отправления культа в ситуациях оккупации.
5.3.4. Деятельность МККК по предоставлению защиты
Кроме деятельности по предоставлению защиты общего характера (см. 5.1) МККК осуществляет конкретные виды деятельности в интересах гражданского населения и других пострадавших лиц, которые не содержатся под стражей, в зависимости от характера и напряженности ситуации:
• сопровождение МККК (делегаты МККК сопровождают отдельных лиц или группы гражданских лиц, тем самым предоставляя им защиту эмблемы красного креста);
• эвакуация лиц, которым грозит опасность;
• установление зон, находящихся под защитой;
• предоставление услуг по ВВС.
401
Доклады и документы
5.4. Деятельность в интересах разлученных членов семей и лиц, пропавших без вести
МККК понимает, что благополучие людей в значительной степени зависит от поддержания их связи с близкими.
Усилия по выяснению судьбы лиц, пропавших без вести, влекут за собой самые разные дополнительные и тесно связанные друг с другом виды деятельности. МККК взял на себя обязательства по решению проблем, связанных с лицами, о которых нет никаких известий (лица, пропавшие без вести), и оказанию помощи их семьям. Его деятельность в этом отношении должна соответствовать контексту и при ее проведении должен учитываться период времени, который прошел после того, как соответствующие лица были объявлены пропавшими без вести. Некоторые из этих видов деятельности обусловливают необходимость тесного сотрудничества с соответствующими властями и со всеми сторонами в конфликте и должны осуществляться в основном после кризиса или во время переходного периода.
5.4.1. Общий подход МККК к проблемам разлученных членов семей и лиц, пропавших без вести
МККК:
• определяет план действий, проанализировав потребности и оценив продолжительность своего участия; кроме того, он рассматривает причины потери связи (например, перемещение, ограниченный доступ к средствам связи, отсутствие записей о лицах, которые были казнены или умерли в местах содержания под стражей);
• действует точно в рамках методологической системы и применяет строгие рабочие процедуры, которые требуют следующего: скорости при обработке дел (для чего нужна помощь Сети семейных посланий Движения), надежности при обработке данных и их передаче, защиты личных данных, которая может быть разной в зависимости от ситуации и истекшего периода времени;
• кроме ВСС осуществляет деятельность, цель которой заключается в предотвращении утраты семейных связей и в удовлетворении конкретных материальных и психологических потребностей непосредственно пострадавших лиц, а также потребностей их семей. Усилия МККК по выяснению участи лиц, пропавших без вести, принимают самые различные формы: работа с человеческими остан-
402
Том 90 Номер 871 Сентябрь 2008 г.
МЕЖДУНАРОДНЫЙ
ЖУРНАЛ
Красного Креста
ками, проведение судебных экспертиз, предоставление поддержки семьям, включение соответствующих норм в национальные законодательства, содействие тому, чтобы лица из состава вооруженных сил были снабжены необходимыми средствами опознавания, и т. д.; • создает эффективные системы сбора и хранения информации, связи и розыска, позволяющие разработать различные инструменты, которые можно приспособить к очень разным потребностям, а также к условиям осуществления оперативной деятельности.
5.4.2. Лица, в интересах которых осуществляется деятельность МККК
• Разлученные члены семей: лица, утратившие связь со своими семьями в результате вооруженного конфликта или другой ситуации насилия либо после стихийного бедствия.
• Лица, пропавшие без вести: лица, чьи семьи не имеют никаких известий о них, или которые на основании надежной информации объявлены пропавшими без вести в связи с ситуацией вооруженного конфликта или другой ситуации насилия либо после стихийного бедствия.
• Лица, лишенные свободы, за судьбой каждого из которых следит МККК или которые находятся в местах содержания под стражей, посещаемых организацией.
• Родственники упомянутых выше лиц.
Особое внимание уделяется конкретным потребностям определенных групп (дети, женщины, лица, перемещенные внутри страны, беженцы и мигранты). Особенно это касается детей, которые оказались разлучены со своими семьями (потерявшиеся дети) или о которых никто не заботится (беспризорные дети).
5.4.3. Сфера деятельности МККК
МККК занимается следующими вопросами:
• поведение властей и других акторов;
• доступ к средствам связи;
• ограничения на свободу передвижений;
• информация, доступная семьям, о судьбе родственников, о которых ничего не известно;
403
Доклады и документы
• уязвимость отдельных лиц и групп населения и степень их незащищенности перед опасностями;
• последствия нарушения семейных связей.
Кроме нарушений и проблем, о которых говорилось выше (разделы 5.2 и 5.3), действия МККК предпринимаются для решения проблем, связанных с правами семей знать о судьбе близких, получить останки умерших и отдать им последние почести.
5.4.4. Деятельность МККК по предоставлению защиты
Кроме деятельности по предоставлению защиты в целом, о которой
говорилось выше (см. 5.1), МККК осуществляет следующие виды деятельности по предоставлению защиты:
• регистрация лиц, находящихся в опасности, и мониторинг;
• розыск отдельных лиц;
• обеспечение функционирования системы, которая дает возможность разлученным членам семей переписываться и обмениваться документами;
• выдача различных сертификатов и проездных документов;
• воссоединение семей;
• содействие созданию и (или) создание механизмов для выяснения участи лиц, пропавших без вести: сбор и хранение информации об умерших, поиски, идентификация и обнаружение человеческих останков и т. д.;
• предоставление поддержки семьям лиц, пропавших без вести.
МККК, Женева, 23 сентября 2008 г.
404
