CC BY
11
Политика миграционной безопасности
в отношениях России
и Европейского союза
Сатонина К.А. *
The policy of migratory safety in attitudes of Russia and the European Union is considered in this article.
В условиях современных процессов глобализации, происходящих в мире, стабильность развития Российской Федерации и ее интеграция напрямую связаны с тесными экономическими и политическими контактами с ближайшими соседями - странами Европейского союза (далее -ЕС). Основная формула сотрудничества для России со странами ЕС заключается в возможности нашего участия в роли равного партнера на общем поле европейской интеграции. И обеспечение миграционной безопасности не исключение в списке вопросов стратегического партнерства.
На сегодняшний день можно выделить три блока основополагающих документов, регулирующих взаимоотношения между Россией и ЕС.
1. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС1 как основополагающий, центральный документ этих взаимоотношений.
2. Секторные соглашения, принятые на основе Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (далее - СПС) и развивающие ее положения в различных сферах взаимодействия России и Европейского союза.
3. «Дорожные карты» по четырем общим пространствам - документы программного характера, не имеющие обязательной юридической силы, но определяющие практические мероприятия и действия в рамках текущих отношений между сторонами.
Соглашение о партнерстве и сотрудничестве определяет основные цели в отношениях с Россией, которые связаны с обеспечением внутренней безопасности общего пространства Европейского союза и Российской Федерации. СПС сыграло важнейшую роль в развитии взаимоотношений между Европейским союзом и Россией. Прежде всего, оно создало полити-
ко-правовую базу этих отношений и определило принципы и цели взаимодействия.
На основе СПС было заключено несколько двусторонних соглашений, что позволяет говорить о том, что сегодня на основе Соглашения о партнерстве и сотрудничестве объективно формируется целая система двусторонних соглашений между Россией и Европейским союзом.
Но срок действующего Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС истек в 2007 г., и сегодня обсуждается вопрос подписания нового Соглашения. Так, на 22-ом саммите Россия -ЕС, прошедшем 14 ноября 2008 г. в Ницце, Европейский союз и Россия приняли решение о возобновлении переговоров по выработке нового базового двустороннего соглашения. Д. Медведев выразил надежду на то, что переговоры по этому вопросу «начнутся в ближайшее время», так как переговоры о новом Соглашении о партнерстве и сотрудничестве были включены в число приоритетных на 2009 г.2
Перспективы отношений России и ЕС определяются тем, каким Россия и ЕС видят взаимное торгово-экономическое сотрудничество и какие цели преследуют обе стороны в развитии своих экономик и, соответственно, каких результатов они должны достичь в ходе этого сотрудничества. Но пока сотрудничество ведется на основании четырех «дорожных карт» по четырем общим пространствам, принятым 10 мая 2005 г. в Москве в ходе встречи на высшем уровне между представителями ЕС и РФ в рамках реализации Соглашения. Соглашением предусматривалось осуществлять стратегическое партнёрство через формирование четырёх общих пространств: экономического, внутренней безопасности и правосудия, внешней безопасности, науки и образования. Средствами для их формирования стали:
Заместитель начальника кафедры гражданского права и процесса АЭБ МВД России, кандидат юридических наук.
Ю
OI
О) О О CJ
О
о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
m ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
ISSN 1997-1001
Ю
Ol
Z
О)
о о сч
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о
ш у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
• «Дорожная карта» по общему пространству свободы, безопасности и правосудия (о визах);
• «Дорожная карта» по общему пространству внешней безопасности;
• «Дорожная карта» по общему пространству науки и образования;
• «Дорожная карта» по общему экономическому пространству.
Итак, миграционная политика является одним из основных предметов для диалога России и Европейского союза. Правовым средством для ее осуществления, несмотря на отсутствие статуса юридически значимого источника, является «дорожная карта» по общему пространству свободы, безопасности и правосудия.
«Дорожная карта» по общему пространству свободы, безопасности и правосудия определяет три вида совместной деятельности России и Евросоюза:
1. Построение общего пространства свободы.
2. Единая политика безопасности.
3. Общее взаимодействие в сфере правосудия.
Основным аспектом миграционной политики является формирование общего пространства свободы. Данное направление призвано «содействовать человеческим контактам и поездкам между Россией и ЕС, обеспечить облегченное пересечение границы на законных основаниях и пребывание на законных основаниях на их территориях, а также совместно работать в целях противодействия нелегальной миграции и нелегальной трансграничной деятельности»3.
В этих целях необходимо развивать сотрудничество между Россией и ЕС в следующих приоритетных областях:
• по содействию облегчения передвижения людей и реадмиссии;
• сотрудничество по пограничным вопросам;
• по обеспечению эффективной миграционной политики;
• по развитию сотрудничества в сфере политики и предоставления убежища. В рамках развития данного направления определяется возможность перехода к безвизовому режиму при реализации соглашения об упрощении визовых процедур для отдельных групп граждан4 и о реадмиссии5. Инициатором данного направления является Россия.
Соглашение о реадмиссии с Россией Комиссия ЕС предложила еще в Коллективной стратегии в июне 1999 г. Перего-
воры начались в январе 2003 г., а с октября 2004 г. параллельно стороны приступили к переговорам об облегченной процедуре выдачи виз6.
Соглашения между РФ и ЕС об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского союза и о ре-адмиссии были подписаны 25 мая 2006 г. на саммите Россия - ЕС в Сочи и ратифицированы в феврале 2007 г. 1 июня 2007 г. Соглашение об упрощении выдачи виз вступило в силу7.
По Соглашению о реадмиссии Россия и ЕС взяли взаимные обязательства принимать любое лицо, которое находится нелегально на территории другой стороны. Предусматривается поэтапное вступление в силу соглашения: сначала реад-миссия распространяется только на собственных граждан, нелегально пребывающих на территории другого государства; по мере заключения соответствующих двусторонних договоренностей о реад-миссии с третьими странами либо по истечении трехлетнего периода Соглашение начнет применяться и в отношении граждан третьих стран и лиц без гражданства 8.
Соглашение об упрощении выдачи виз предусматривает облегченный порядок их оформления (на основании письменного обращения принимающей стороны), многократными визами сроком до пяти лет могут пользоваться: предприниматели; участники научных, культурных и спортивных обменов; журналисты; учащиеся и преподаватели; работники железнодорожного и автомобильного транспорта, осуществляющие международные перевозки, а также близкие родственники лиц, проживающих в России или государствах ЕС9. Обладатели дипломатических паспортов получают право находиться на территории государств - членов ЕС без виз в течение 90 дней каждого календарного полугодия. В преамбуле Соглашения стороны заявили о намерении установить в перспективе безвизовый режим поездок граждан. Соглашение подлежало обязательной процедуре ратификации, так как содержит нормы, противоречащие внутреннему законодательству Российской Федерации10. В частности, по соглашению срок многократной визы составляет пять лет, а в соответствии с федеральным законодательством Российской Федерации многократная виза предполагает срок до одного года11.
Безвизовый режим поездок в Российскую Федерацию должен рассматриваться не как безусловное право, а как взаимная мера, подкрепляемая ответственной политикой государств-партнеров в области борьбы с нелегальной миграцией, включая готовность к созданию и использованию механизмов реадмиссии.
В тесном взаимодействии с другими ведомствами МИД России вносит вклад в борьбу с незаконной миграцией, прилагает усилия по недопущению въезда в Российскую Федерацию лиц, причастных к экстремистской или террористической деятельности. Ужесточены правила выдачи виз гражданам иностранных государств, представляющих миграционную опасность для России12. В криминальных международных группировках как в России, так и в странах ЕС незаконная иммиграция уже давно стала крупным и очень выгодным бизнесом.
Итак, анализируя современный этап взаимоотношений между Россией и ЕС в области миграционных отношений — в части общего пространства свободы, безопасности и правосудия, можно говорить о достаточно крепком и тесном партнерстве и взаимодействии сторон.
На современном этапе реализации самой «дорожной карты» механизм ее практического применения пока развит слабо, но уже можно говорить о существенных достижениях, и главным из них является совершенствование нормативной базы правового регулирования сотрудничества в сфере свободы, безопасности и правосудия. Совершенствование правовой базы - объективная и необходимая задача, выполнение которой должно способствовать дальнейшим интеграционным процессам между Российской Федерацией и Европейским союзом.
Литература и примечания
1. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве Европейского союза и Российской Федерации было заключено 24 июня 1994 г. и вступило в силу с 1 декабря 1997 г. Российская Федерация ратифицировала Соглашение в ноябре 1996 г. СПС было заключено сроком на 10 лет с возможной последующей ежегодной автоматической пролонгацией Соглашения, если ни одна из сторон не будет заявлять о его денонсации. Основной срок действия СПС истек в 2007 г.
2. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве // Россия и Европейский союз: документы и материалы / под ред. С.Ю. Кашкина. М.: Юрид.лит., 2003.С.31-77.
3. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию на 2008 г. // Российская газета. 2008. 25 марта.
4. Ст. 84 Раздела VIII Соглашения о партнерстве и сотрудничестве // Россия и Европейский союз: документы и материалы / под ред. С.Ю. Кашкина. М.: Юрид.лит., 2003. С.31-77.
5. Федеральный закон от 7 марта 2007 г. № 30-Ф3 «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского союза» // СЗ РФ от 12 марта 2007 г. № 11 ст. 1261.
6. Федеральный закон от 3 марта 2007 г. № 26-Ф3 «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии» // Российской газета. 2007. № 47. 7 марта.
7. Энтин М.Л. В поисках партнерских отношений: Россия и Европейский союз в 2004-2005 гг.: монография. СПб.: СКФ «Россия-Нева», 2006.
8. Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского союза // Российская газета. 2006. 29 мая.
9. Потемкина О.Ю. Пространство внутренней безопасности России и ЕС: тенденции и перспективы развития //Доклады института Европы. 2008.
10. Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского союза. Указ. ранее.
11. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (с изм. от 10 января 2007 г.).
12. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (с изм. от 6 января 2007 г.).
Ю
О!
О) О О СЧ
О
о о о.
со
н о
0
1
о я с о
т ф
ю
>5
о *
о ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
13
я <
I
н
о ф
со
