Политическое измерение бюджетного процесса: теория инкрементализма

Баяндина Евгения Дмитриевна

Е. Д. БАЯНДИНА

ПОЛИТИЧЕСКОЕ ИЗМЕРЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА: ТЕОРИЯ ИНКРЕМЕНТАЛИЗМА

E. D. BAYANDINA

POLITICAL DIMENSION OF THE BUDGET PROCESS: THEORY OF INCREMENTALISM

Ключевые слова:

государственное бюджетирование, бюджетный процесс, инкрементализм, политическая теория

Инкрементализм является теорией бюджетного процесса, которая предлагает реалистичный взгляд на государственное бюджетирование за счет учета влияния политической власти на формирование бюджета. В данной статье представлены основные положения инкрементализма и замечания его критиков, произведена также оценка теории в качестве основы будущих исследований.

юджет находится в сердце политического процесса» [16, р. 5]; «Спросите, как действует бюджет, и вы узнаете, каков социальный порядок» [18, р. 51]. Эти утверждения легли в основу теории инкрементного бюджетирования (инкрементализ-ма), предложившей объяснение правил, которые формируют бюджетный процесс в государстве. Основатель теории А. Б. Вилдавски1 полагал, что изменения в бюджете происходят в ходе переговоров множества заинтересованных политических акторов

1 Аарон Бернард Вилдавски (1930-1993), профессор университета Беркли, прези-

дент Американской ассоциации политической науки.

Key words:

public budgeting, the budget process, incrementalism, political theory

Incrementalism is a theory of the budgetary process, which offers a realistic view at the state budgeting by taking into account the influence of political power on budget. This article presents the main provisions of incrementalism and the comments of its critics. The theory is evaluated as a basis for future researches as well.

и потому, как правило, носят эволюционный и иррациональный харак-тер2. По результатам своих исследований он заключил, что инкрементное бюджетирование — неизбежный результат необходимости «выковывать» компромисс в отношении налоговой политики и политики расходов в демократической политической системе [15].

Детали финансового характера являются периферийными по отношению к базовым проблемам инкре-ментализма. Исследование бюджета

Название теории произошло от английского increment, что можно перевести как «постепенный рост».

Баяндина Е. Д. Политическое измерение бюджетного процесса: теория инкрементализма

Политика и правовое государство

для Вилдавски — то же, что и исследование политики. По мнению ученого, обращение к решениям, принимаемым в отношении формирования бюджета, позволяет найти полезный и до сих пор неиспользуемый подход к анализу политического процесса, который предоставляет возможности для проведения сравнений, а результаты легко измерить [17, р. 190].

На пике своего влияния, в 1960— 1970-х гг., инкрементализм стал теоретической основой анализа бюджетного процесса в США на всех уровнях государственной власти, а также в муниципалитетах, школьных округах, других государствах и международных организациях, как, например, ООН. Применение инкрементальной теории в процессе бюджетирования было признано подходящей базой для исследования поведения и стратегий политических акторов, государственного управления и административных реформ.

Несмотря на мощный поток критики, эта теория до сих пор занимает доминирующее положение на своем исследовательском поле. Инкремен-тализму отдают должное как концепции, способной генерировать наиболее продуктивные гипотезы и служить основой будущих исследований бюджета в части понятийного аппарата и метода постановки исследовательских проблем. Именно эту теорию называют системой наиболее реалистичных представлений о государственном бюджетном процессе как процессе принятия политических решений [12, р. 22].

Настоящая статья посвящена систематизации основных положений теории инкрементализма, созданной А. Б. Вилдавски и его последователями, а также оценке теории с точки зрения ее полезности для современных исследований бюджетного процесса, в том числе возможности ее апробации на российском материале.

Основные положения теории инкрементализма

Бюджетный процесс США, построенный на демократическом принципе разделения властей, исторически был нацелен не на достижение эффективности государственных расходов, а на предупреждение злоупотребления властью [14, р. 1]. С XIX в. каждый исполнительный орган должен был договариваться о своей расходной части напрямую с Конгрессом, что ограничивало полномочия правительства в целом. Бюджетное нормотворчество стало эксклюзивной функцией законодателей [7, р. 10]. С началом XX в. изменившиеся экономические условия сформировали запрос на более контролируемые формы бюджетного процесса, ориентирующие его на достижение заранее намеченного результата. В повестке дня появилась реформа, предусматривающая повышение уровня централизации, технического совершенства, рациональности и полноты бюджета [10].

А. Б. Вилдавски был первым в научной среде, кто высказал сомнения в целесообразности реформаторских

начинаний. Он утверждал, что поставленный приверженцами реформы «основной вопрос бюджетной теории»: на каком основании принимается решение направить х долларов на осуществление действия «А» вместо действия «Б»? [6, р. 1138] — в принципе не имеет ответа. «Бюджет является кровью государства, финансовым отражением политики, которую проводит правительство. Теория, устанавливающая правила формирования бюджета, являлась бы теорией, которая предписывает правительству его действия» [17, р. 183]. Однако создание единственно верной теории политики, которую должно осуществлять всякое правительство, является не более чем утопичной идеей. Вилдавски подчеркивает, что бюджетные решения в США, критикуемые реформаторами за иррациональность, принимаются в ходе политического процесса. Изменения в бюджетировании, которые придадут решениям рациональный и централизованный характер, повлекут изменения, в том числе непредсказуемые, в политическом процессе. На взгляд Вилдавски, реформаторы желают изменить бюджетирование либо потому, что не понимают, что это повлечет изменение политической системы, либо потому, что испытывают неприязнь к ней. Вилдавски высказывается за ценности существующей политической системы и, соответственно, против изменений в бюджетном процессе.

Таким образом, в отличие от реформаторского взгляда на бюджети-

рование как на совокупность технических процедур принятия решения, которые можно усовершенствовать, рационализировав их, инкремента-лизм утверждает, что бюджетные проблемы являются политическими в классической формулировке Г. Лас-суэлла «кто что получает» (who gets what, when and how). Внешняя среда (общественное мнение и группы интересов) формирует требования на «входе» в политическую систему. «На выходе» устанавливается распределение финансовых средств государства между отдельными акторами и социальными группами.

Далее инкрементализм предлагает объяснение правил бюджетного процесса. Бюджет — это искусство «равномерного распределения разочарования» между всеми сторонами, участвующими в переговорах и достигающими компромисса [5, p. 10]. Результаты бюджетного процесса (ассигнования) в основном инкремент-ны, т. е. неосмысленны. «Бюджеты исполнительных ведомств практически никогда не подвергаются полному и всестороннему анализу в бюджетном процессе. Вместо этого новый бюджет основывается на параметрах бюджета прошлого года, а специальное внимание уделяется только узким вопросам и расходам по отдельным статьям» [16, p. 15]. Размер ассигнований мало варьируется от года к году. Случаи, когда ассигнования резко меняются, являются исключениями из общего правила.

Бюджетирование может быть рассмотрено как процесс принятия ре-

Баяндина Е. Д. Политическое измерение бюджетного процесса: теория инкрементализма

Политика и правовое государство

шений, участники которого используют определенные стратегии, направленные на достижение поставленных ими целей. Исполнительные ведомства играют роль «адвокатов» в попытке «защитить» свои бюджеты и выиграть прибавку бюджетных средств. Комитеты Конгресса играют роль «попечителей», пытаясь «защитить» государственную казну и сокращая поступившие запросы на финансирование [9, р. 21].

Для подтверждения этих выводов, первоначально полученных в ходе изучения документов и интервью, Вилдавски и его соавторы провели ряд эмпирических исследований [3; 4]. Их результаты не только подтвердили полученное объяснение динамики бюджетных запросов и ассигнований, но и превзошли по точности предсказания бюджетных параметров все иные количественные методы [12, р. 19].

Критика инкрементализма

С середины 1970-х гг. инкремен-тализм стал мишенью для критики исследователей, несогласных с его ценностными установками или эмпирическими доказательствами.

Один из наиболее значимых оппонентов Вилдавски по норматив -ным вопросам бюджетирования А. Шик, отмечал прямую связь ин-крементализма с плюрализмом и такими политическими ценностями, как консенсус и стабильность, демократическое правление, политическое участие и минимизация кон-

фликтов. Именно под воздействием этой связи, по его мнению, инкре-менталисты рационализировали процесс торга и переговоров между фрагментированными группами интересов как превосходящий по важности все остальные [11].

Однако позиция Вилдавски, по мнению Шика, достаточно слаба. На его взгляд, инкременталисты всецело заняты вопросами: «кто что получает» и «кто правит»1, т. е. анализом процесса бюджетирования, и уделяют слишком мало внимания осмыслению и оценке его результатов. Принятые в итоге многосторонних переговоров решения могут быть далеко не самыми эффективными. «Откуда берется уверенность в том, что существующий процесс обладает способностью неизменно приводить к верным результатам?» — спрашивает Шик и находит несколько ответов на свой вопрос.

Во-первых, в американской политической науке принято с уважением относиться к формальным взаимоотношениям между носителями власти. Так же как создатели Конституции верили в принцип разделения властей, так и плюралисты, в том числе и приверженцы теории инкремента-лизма, уверены в том, что разделение власти между социальными группами есть благо.

Во-вторых, инкрементализм находится под влиянием экономиче-

1 Существует позиция, согласно которой этот вопрос является «главным для современной политологии» [1, с. 35].

ской концепции рыночной конкуренции и «невидимой руки рынка». Парадокс заключается в том, что в реальности конкуренция приводит к «провалам» рынка, компенсировать которые может только государство, однако инкременталисты ничего не говорят о необходимости создания подобных механизмов.

Наконец, согласно интерпретации плюралистов, государство может быть либо представителем интересов определенных групп, либо их арбитром. В любом случае оно не может преследовать некое «общее благо». Согласно их взглядам, работа правительства заключается в воспроизводстве политического процесса, а не в достижении общественно значимых результатов. Поэтому, на взгляд плюралистов и Вилдавски, заботиться

о целях правительства незачем: если бы процесс переговоров не приводил к нужным результатам, он просто не существовал бы. Если он существует, то он по определению верен. Такая позиция кажется Шику «удобным предлогом, чтобы уйти от сложных ценностных вопросов» [11, р. 141]. Со своей точки зрения, он настаивает на том, что эффективный бюджетный процесс защищает такие технологии, как бюджетирование, ориентированное на результат, программное планирование, стратегическое планирование и т. п.

Другие критики утверждали, что инкрементализм не имеет четкого определения, поскольку может толковаться как теория, описывающая процесс, или как теория, описыва-

ющая результат. Что же является на самом деле инкрементным: процесс принятия решений или расходы бюджета, выражаемые в конкретных суммах? Если первое, то «нельзя найти реальный случай переговорного процесса, который был бы по сути своей не инкрементным», если второе, то слишком многие факты противоречат правилу инкрементного роста, данные слишком вариативны [2, р. 65].

Наконец, множество разнообразных претензий было выставлено к ходу эмпирического исследования, в особенности к тому, что касалось уровня анализа и агрегации данных. Кроме того, было установлено, что выбор данных для анализа, на первый взгляд вполне логичный, был сделан таким образом, чтобы исходные факты и итоговые заключения соответствовали друг другу, и бюджетный процесс был представлен инкрементным [8].

В поздних работах Вилдавски и его соавторов некоторые критические замечания были учтены. В частности, была прояснена позиция Вилдавски насчет «общего блага». В монографии «Дефицит и общий интерес» [14] был сделан акцент на различении «общего блага» и «блага большинства». Например, общим благом является сбалансированный бюджет, т. к. высокий уровень бюджетного дефицита чреват негативными последствиями для экономики. Однако подавляющее большинство граждан живет сегодняшним днем и потому заинтересовано в том, что-

Баяндина Е. Д. Политическое измерение бюджетного процесса: теория инкрементализма

Политика и правовое государство

бы государство собирало как можно меньше налогов, но при этом как можно больше расходовало на различные программы поддержки: «Демократия и дефицит сегодня неразлучны» [14, р. 529]. Позиция Вил-давски заключается в поиске «ответственного бюджетирования», которое включало бы непопулярные меры по сокращению государственных расходов.

Тем не менее, несогласных с ин-крементализмом оказалось столько, что общая ситуация была оценена как атмосфера «хора протеста» [9, р. 19]. В 1990-х гг. утвердилось мнение, что инкрементализм не моден, дискредитирован и остался в прошлом. Более взвешенная точка зрения современных исследователей заключается в том, что инкрементализм не перестал быть адекватным и не был эффективно замещен [12, р. 20]. Самое большее, что можно сказать, — у него есть недостатки, но он «жив и прекрасно себя чувствует» [13, р. 628]. Никакая другая теория до сих пор не предложила более адекватных объяснений политического аспекта государственного бюджетирования.

Перспективы инкрементализма

Изучению политического подхода к бюджетному процессу может способствовать усовершенствование инкрементализма и оппонирование ему. В целом же эта теория отлично объясняет и предсказывает бюджет, основываясь на понимании политических стратегий, предпочтений ин-

дивидов и социальных групп, а также многих других аспектах процесса принятия решений [12, р. 20].

Инкрементализм и его конструктивная критика формулируют серию исследовательских задач бюджетной теории. Объяснение и предсказание результатов бюджетного процесса — наиболее очевидная задача. Среди других — изучение ценностей, ролей и стратегий политических акторов, механизмов конкуренции и разрешения конфликтов между ними. Большой интерес представляет рассмотрение таких вопросов, как проявляющаяся в бюджетном процессе деятельность групп интересов, последствия отдельных решений о распределении бюджетных средств, ориентации высших руководителей по отношению к бюджетному процессу, законотворческие процедуры. В российской политической науке проблемы, связанные с бюджетом, традиционно находятся на периферии исследовательского интереса и остаются предметом специализированных исследований, требующих экономической и математической подготовки. Однако бюджет выступает не просто инструментом реализации социально-экономической политики государства, он является важнейшим актом, отражающим характер взаимодействия между государственной властью, бизнесом и обществом. Российский бюджет может быть исследован как отражение «общего интереса» и «интереса большинства», целей и стратегий социальных групп и государственных управленцев, что станет

существенным шагом вперед в понимании политического процесса в России.

Теория инкрементализма предстает удобным отправным пунктом для такого исследования. Довольно интересной представляется возможность взглянуть на бюджетный процесс в России как на вариант решения дилеммы: плюрализм, иррациональность и ориентация на процесс или же централизация, рациональность и ориентация на результат. Российский бюджетный процесс в настоящее время лишен плюралистического фундамента, который был положен в основу формирования теории инкрементального бюджетирования в США. Число влиятельных участников процесса существенно сократилось по сравнению с 1990 гг., что соответствует тенденции централизации принятия финансовых решений.

Аргументом в защиту централизации может служить намерение упорядочить бюджетный процесс и повысить его эффективность. Тем не менее продекларированные правительством в середине 2000-х гг. реформы, связанные с попыткой ориентировать бюджетные расходы на заранее определенный результат, далеки от завершения. Значительное количество финансовых решений до сих пор принимается вне правил, установленных нормативными актами, что соответствует принципам «ручного управления» и никак не способствует повышению эффективности государственных программ1. Таким образом, отсутствие плюрализма как политической ценности и отсутствие государственного бюджетирования, ориентированного на результат в российской модели бюджетного процесса, оказываются на одной чаше весов.

1 «Как сейчас верстается бюджет, что с ним происходит и какие расходы по какой статье проходят, - этого сейчас не понимает никто, в том числе сам Минфин. <...> Ни у Минэкономразвития, ни, главное, у самого Минфина, <...> нет четкого понимания, как изменить все так, чтобы хоть кто-то из нас начал понимать, как оно все на самом деле работает». (Слова «высокопоставленного чиновника из Минэкономразвития»). Цит. по: Гаазе К. Триллионы рублей на смену режима. [Электронный ресурс] // 51оп. ги: деловые новости и блоги. 2010. 20 февраля. 1^: http://www.slon.ru/articles/ 259005/ (дата обращения: 12.04.2011).

Баяндина Е. Д. Политическое измерение бюджетного процесса: теория инкрементализма

Политика и правовое государство

1. Ледяев В. Г. Политическая власть: концептуальный анализ // Управленческое консультирование. 2009. № 4. С. 27-45.

2. Baily J., O'Connor R. Operationalizing incrementalism: measuring the muddles // Public Administration Review. 1975. V. 35 № 1. P. 60-66.

3. Davis M., Dempster M., WildavskyA. A theory of the budgetary process // American Political Science Review. 1966. V. 60. № 3. P. 529-547.

4. Davis M., Dempster M., Wildavsky A. On the process of budgeting: an empirical study of congressional appropriations // Papers on Non-Market Decision Making. 1966. № 1. P. 63-132.

5. Jones L. R. Aaron Wildavsky: a man and scholar for all seasons // Public Administration Review. 1995. V. 55. № 1. P. 3-16.

6. Key V.O., Jr. The lack of a budgetary theory // American Political Science Review. 1940. V. 34. № 6. P. 1137-1144.

7. Lee R. D., Joyce P. G. Public budgeting systems. Sadbury Mass.: Jones and Bartlett Publishers, 2008.

8. LeLoup L. The myth of incrementalism: analytical choices in budgetary theory // Polity. 1978. V. 10. № 4. P. 488-509.

9. LeLoup L. From micro budgeting to macro budgeting: evolution in theory and practice // New Directions in Budget Theory. Albany, N. Y.: SUNY Press, 1988.

10. Schick A. The road to PPB: the stages of budget reform // Public Administration Review. 1966. V. 26. № 4. P. 243-258.

11. Schick A. Systems politics and systems budgeting // Public Administration Review. 1969. V. 29. № 2. P. 137-151.

12. Swain J. W., Hartley C. J. Jr. Incrementalism: old but good? // Evolving theories of public budgeting. JAI Press Inc., 2001. P. 11-27.

13. White J. Much ado about everything: making sense of federal budgeting // Public Administration Review. 1985. V. 45. № 5. P. 623-630.

14. White J., Wildavsky A. The deficit and the public interest: the search for responsible budgeting in the 1980s. University of California, 1989.

15. Wildavsky A. A budget for all seasons? Why the traditional budget lasts // Public Administration Review. 1978. V. 38. № 6. P. 501-509.

16. Wildavsky A. The politics of the budgetary process. Boston: Little, Brown. 1964.

17. Wildavsky A. Political implications of budgetary reform // Public Administration Review. 1961. V. 21. № 4. P. 183-190.

18. Wildavsky A. Budgeting as a cultural phenomenon // Handbook of Public Budgeting. Marcel Dekker, Inc. 1992. P. 51-65.

References

1. Ledyaev V. G. Politicheskaya vlast: kontseptualnyy analiz // Upravlencheskoe konsultirovanie. 2009. № 4. S. 27-45.

2. Baily J., O'Connor R. Operationalizing incrementalism: measuring the muddles // Public Administration Review. 1975. V. 35 № 1. P. 60-66.

3. Davis M., Dempster M., Wildavsky A. A theory of the budgetary process // American Political Science Review. 1966. V. 60. № 3. P. 529-547.

4. Davis M., Dempster M., Wildavsky A. On the process of budgeting: an empirical study of congressional

appropriations // Papers on Non-Market Decision Making. 1966. №1. P. 63-132.

5. Jones L. R. Aaron Wildavsky: a man and scholar for all seasons // Public Administration Review.

1995. V. 55. № 1. P. 3-16.

6. Key V.O., Jr. The lack of a budgetary theory // American Political Science Review. 1940. V. 34. № 6. P. 1137-1144.

7. Lee R. D., Joyce P. G. Public budgeting systems. Sadbury Mass.: Jones and Bartlett Publishers, 2008.

8. LeLoup L. The myth of incrementalism: analytical choices in budgetary theory // Polity. 1978. V. 10. № 4. P. 488-509.

9. LeLoup L. From micro budgeting to macro budgeting: evolution in theory and practice // New Directions in Budget Theory. Albany, N.Y.: SUNY Press, 1988.