CC BY
76
© Вестник Военного университета. 2012. № 1 (29). С. 134 - 137.
Боканов А. А.
ЭВОЛЮЦИЯ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ
Одним из первых случаев официального использования термина «бюджетирование, ориентированное на результат» (далее - БОР) называют доклад, представленный в правительство США комиссией Гувера (Hoover Commission) в 1949 г., который был посвящен организации исполнительной вертикали в правительстве США (the Report by the Commission on Organization of the Executive Branch of the Government) [11]. Многие зарубежные исследователи считают, что данный термин был просто официальным названием, которое комиссия присвоила тому, что уже было известно как функциональное бюджетирование или бюджетирование деятельности (functional/activity budgeting) [14, p. 250].
Следует отметить, что в течение своего развития теория и практика бюджетирования в сфере государственного управления многократно реформировались, представляя собой как линейное бюджетирование (line-item budgeting), так и бюджетирование, ориентированное на результат (performance budgeting), управление по целям (management by objectives), бюджетирование с нуля (zero-based budgeting) и программно-целевое бюджетирование (program budgeting) [12].
По вопросам бюджетирования существует достаточно широкий разброс мнений. Например, в то время как некоторые ученые в области бюджета даже не делают различия между бюджетированием, ориентированным на результат, и программно-целевым планированием [8; 16], другая группа исследователей целенаправленно разделяют данные понятия [12; 14]. Хотя до настоящего времени нет однозначного четкого определения для бюджетирования, ориентированного на результат, исследователи имеют общее мнение относительно его важных аспектов [3, p. 139]. В частности, бюджеты, ориентированные на результат, показывают органам государственного управления и политикам «подробную картину несоответствия между затратами и конечным результатом» [12, p. 280], при этом концентрируя внимание на «вещах, которые делает правительство, нежели на вещах, которые оно покупает» [3, p. 133]. Другими словами, бюджеты, ориенти-
рованные на результат, уделяют существенное внимание «итогам, которыми воспользуется правительство, а не долларам, которые оно потратит» [15, p. 67], или тому, что должно быть достигнуто, вместо людских или материальных ресурсов [10, p. 54]. В отличие от традиционного постатейного бюджетирования (линейного), БОР более нацелено на управление [14, p. 250]. Показатели результативности (performance measurement) - это важнейшая отличительная черта бюджетирования, ориентированного на результат, отличающая его от постатейного [20, p. 131].
К. Ридли и Х. Саймон установили пять типов показателей: нужды, результаты, затраты, усилия и результативность [20, p. 131]. Последние три были объединены в показатель административной эффективности [14, p. 243-258].
Некоторые исследователи полагают, что из данного свойства бюджетирования, ориентированного на результат, вытекает ряд потенциальных преимуществ. В частности Дж. Келли и У.К. Райвенбарк обозначают четыре преимущества:
- группировка и соотнесение расходов бюджета на оказание государственной услуги в зависимости от ее приоритетности;
- добавление качественно новых информационных параметров при рассмотрении бюджета;
- мотивация руководителей программ и исполнителей посредством фиксирования их достижения;
- отображение заинтересованности поставщиков государственных услуг для населения в улучшения качества обслуживания [6, p. 11].
Бюджетирование, ориентированное на результат, - это инструмент, объединяющий возможность учета как самой деятельности государственных структур, так и финансовой составляющей их деятельности. Учет деятельности подразумевает организацию и эффективность оказания государственных услуг, в то время как финансовая контролируемость означает точное отображение того, «откуда налоги поступают и куда уходят» [6, p. 4]. А. Шик также отмечает, что данный метод бюджетирования помогает должностным лицам оценивать эффективность деятельности подразделений и способствует эффективному выполнению заданной деятельности [14, p. 250].
Институционализация бюджетирования, ориентированного на результат, имела свои предпосылки и долгую историю развития. Увеличивающееся давление общественности по поводу более эффективных действий правительства и
рост правительственной активности внесли свою лепту в возвышение попро-цессного или функционального бюджетирования - предшественника бюджетирования, ориентированного на результат, - и конкретно самого БОРа.
«Эра прогрессивизма» в США, которая тянулась с 1890-х до 1920-х гг. и характеризовалась высокой политической активностью среднего класса и социальных низов, привела к масштабным социальным и политическим реформам и, как следствие, к научному и технологическому развитию [2, р. 3-21]. Это отразилось на значительных улучшениях качества жизни и повышении производительности и эффективности в различных секторах, а именно: промышленности, производстве и транспортном обеспечении.
Взлет научного менеджмента Фредерика Тейлора в 1911 г. и внедрение конвейера в массовом производстве на заводах Форд для автомобилей «Форд Модэл Ти» создали оптимистичные предпосылки для возвышения роли науки в вопросах улучшения эффективности управления в частном и государственном секторах экономики. Всерьез наметилась тенденция применения научных принципов в управлении на государственном и местном уровне. Государственное бюджетирование как подраздел государственного управления также подверглась влиянию данной тенденции. Как заметил А. Шик, бюджетирование, ориентированное на результат, заимствует свои идеалы и многие из методов у научного менеджмента [14, р. 251]. Взаимосвязь между бюджетными и ресурсами и научными результатами резонировала с поиском эффективности, лежащей в основе научного менеджмента [4, р. 24].
Данный научный подход в сфере государственного бюджетирования зародился не на уровне федерального правительства. Исторически сложилось так, что реформа федерального бюджета США, на которую повлиял тейлоризм, взяла свое начало из реформ, предназначенных для органов муниципального управления. На обеде, проводимом экономической ассоциацией в 1911 г., президент Уильям Тафт упомянул про необходимость системы исполнения бюджета: «Я считаю, что каждое правительство в мире - конечно если оно полагается на современные принципы - имеет бюджет. У нас его нет» [17, р. 44]. Однако наиболее «прогрессивные» бюджеты были испытаны и применялись в некоторых крупных городах в начале 1900-х.
Бюро муниципальных исследований, которые были сформированы гражданами в рамках реформы местного самоуправления в начале 1900-х гг., продвигали идею бюджетов как инструментов для повышения эффективности. Специали-
зированный местный бюджет был впервые одобрен в Нью-Йорке (в частности, в районе Ричмонд) в 1906 г. сотрудниками Бюро муниципальных исследований Нью-Йорка (New York Bureau of Municipal Research (далее - NYBMR)), а в 1910 г. - властями Чикаго. Нельзя переоценить вклад NYBMR в государственное бюджетирование. Хотя NYMBR и не придумало само понятие бюджета, данное бюро часто называют основоположником современного государственного бюджетирования.
Бюро смогло разграничить бухгалтерский учет - суммарное количество расходов в течение прошедшего года - и собственно бюджетирование - план доходов и расходов на следующий год [6, p. 24]. По мнению других исследователей [13, p. 147], бюджетный процесс, в понимании Нью-Йоркского бюро, включал «тщательное рассмотрение результатов, полученных за предыдущий год, учитывая выделенные фонды, издержки на единицу продукции, количество и качество услуг, необходимых для представления в наступающем году» [20, p. 132].
Более важным из того, что NYBMR сделало в своих разработках применительно к бюджетному процессу, является использование показателей результативности и соотнесение данных с намеченными правительством целями - что и есть по своей форме бюджетированием ориентированным на результат.
Бюджетирование, ориентированное на результат, или «функционализиро-ванное» бюджетирование (functionalized budgeting) [11, p. 91-106], на практике развивалось сначала в различных государственных бюро США, особенно в упомянутом выше бюро Нью-Йорка, и только позднее стало внедряться на уровне федеральной власти. Некоторые сторонники идей данного бюро, в частности относительно БОРа, продолжили свою работу на федеральном уровне на поприще бюджетирования. К ним относится, например, один из основателей NYBMR -Фредерик Клевеленд (Frederick Cleveland), который возглавил комиссию президента Уильяма Тафта по вопросам экономии и эффективности. Артур Бак (Arthur Buck), представляющий Институт по вопросам связей с общественностью, в который было переименовано бюро NYBMR, часто выступал в публикациях в соавторстве с Ф. Клевелендом. А. Бак также являлся ведущим разработчиком секции по бюджету в двух докладах, подготовленных Комиссией по административному управлению при президенте Франклине Рузвельте (часто упоминаемый как комиссия Браунлоу) и Комиссией Гувера (президента Герберта Гувера) [21, p. 8].
При условии, что результативность выступает одной из главных целей научного менеджмента [18], большой акцент на результативности как конечной цели как в ранних, так и более поздних трудах, документах, и мероприятиях по бюджетированию, отражает влияние Ф. Тейлора на бюджетирование, ориентированное на результат.
Отметим, что первые статьи, написанные муниципальными реформаторами, в частности основателями Нью-Йоркского бюро, были опубликованы в социально-политическом журнале Американской академии политических и социальных наук (Annals of the American Academy of Political and Social Science) в 1910-х гг. Публикации совпадают по времени с появлением научного менеджмента Ф. Тейлора. «Научное составление бюджета», или функциональные бюджеты, стремились способствовать «полезности и эффективности правительства» [1, p. 10].
Откликнувшись на требование президента Уильяма Тафта об исполнительном национальном бюджете (Тафт выразил желание «урезать расходы на правительство, в то же время повысив его эффективность») [17, p. 43], его комиссия по вопросам экономии и эффективности утвердила, что администратор «должен иметь возможность измерять качество и количество результатов посредством единиц затрат и единиц эффективности» [9, p. 65].
Американский специалист по государственному управлению Ф. Виллоби выступает в поддержку идеи применения бюджета в качестве демократического инструмента для продвижения народного контроля, улучшения взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти и, что наиболее важно, для обеспечения «административной эффективности и экономии» [22]. Принятие в США в 1921 г. закона «О государственном бюджете и отчетности» отразило обеспокоенность среди членов Конгресса по поводу потерянной эффективности. Данный закон закрепил формальное право исполнительной ветви власти на участие в принятии бюджета; потребовал от президента США представлять проект бюджета конгрессу с изложением своего мнения по поводу приоритетных статей не позднее первого понедельника февраля, чего не требовала конституция США; создал Бюджетное бюро и Главное бюджетно-контрольное управление. В то время как законодательная власть была нерешительна из-за возможности потерять традиционное влияние в сфере бюджетирования, указанный выше закон 1921 г. был «возможно, величайшим поворотным пунктом в нашей истории администрирования» [5, p. 40].
В дальнейшем западные исследователи в области бюджетирования стали уделять вопросам эффективности первостепенное внимание. В частности Л.Д. Апсон говорил, что «бюджетная процедура остановилась на полпути в своем развитии», и предлагал заменить показатели на функции, как единицу назначения средств [19, p. 72]. Он также считал необходимым, чтобы бюджет отображался «в терминах задач, которые должны быть выполнены», чтобы гарантировать, что программы выполняются «с экономией и эффективностью». Позднее У. Килпатрик разработал классификацию государственных услуг для бюджетированиях. Четвертая и пятая основные категории в данной классификации нацелены на оценку «качества выполнения и расходов» и на «анализ результатов услуг». Настаивая на том, что «конечное обоснование для любых расходов лежит в функциональных услугах», данный исследователь дает детальное определение того, что он понимает под термином «функциональный» [7, p. 20]. Из трех применений данного термина, третье относится к единице услуги или деятельности в рамках функции (или функционального подразделения), что согласуется с рекомендациями, представленными Л.Д. Апсоном.
Таким образом научный менеджмент, несмотря на спад оптимизма относительно потенциала научного управления на государственном и местном уровне в 1930-х и начале 1940-х гг., в значительной мере повлиял на взлет бюджетирования, ориентированного на результат.
* * *
1. Bruére H., et al. Efficiency in city government // Annals of the American Academy of Political and Social Science. 1912. Vol. 41. May.
2. Buenker J.D., Burnham J.C., Crunden R.M. Progressivism. Cambridge: Schenkman, 1977.
3. Burkhead J. Government budgeting. N. Y.: John Wiley & Sons, Inc., 1956.
4. Cozzetto D., et al. Public budgeting: politics, institutions, and processes. N. Y.: Longman Publishers, 1995.
5. Emmerich H. Federal organization and administrative management. Tuscaloosa: University of Alabama Press, 1971.
6. Kelly J., Rivenbark W.C. Performance budgeting for state and local government. Armonk, N.Y.: M.E. Share, 2003.
7. Kilpatrick W. Classification and measurement of public expenditures // Annals of the American Academy of Political and Social Science. 1936.Vol. 183.
8. KongD. Performance-based budgeting // Public Organization Review: A Global Journal. 2005. N 5.
9. Lee R., Johnson R. Public Budgeting Systems. Baltimore: University Park Press, 1973.
10. Lewis V. Toward a theory of budgeting // Public Administration Review. 1952. Vol. 12. N 1.
11. Nguyen H.-P. Performance budgeting: Its rise and fall. N. Y.: Maxwell Review, 2008.
12. Pilegge J. Budget reforms // Public budgeting and finance / ed. by Golembiewski R., Rabin J. N. Y.: Marcel Dekker, 1997.
13. Sands H., Lindars F.W. Efficiency in budget making // Annals of the American Academy of Political and Social Science. 1912. Vol. 41.
14. Schick A. The road to PPB: The stages of budget reform // Public Administration Review. 1966. Vol. 26. N 4. Dec.
15. Seckler-Hudson C. Performance budgeting in the government of the United States // Public Budgeting Systems / ed. by Lee R., Johnson R. Baltimore: University Park Press, 1997.
16. Smithies A. The budgetary process in the United States. N. Y.: McGraw-Hill Inc., 1955.
17. Taft W. Address of President Taft (At the luncheon of the Economic Association, at the Raleigh Hotel, Washington DC, December 28, 1911) // American Economic Review. 1911. Vol. 2. N 1.
18. Taylor F.W. The principles of scientific management. N. Y.: Harper & Row, 1991.
19. Upson L.D. Half-time budget methods // Annals of the American Academy of Political and Social Science. 1924. Vol. 113.
20. Williams D.W. Evolution of performance measurement until 1930 // Administration & Society. 2004.Vol. 36.
21. Williams D.W. Performance measurement and performance budgeting in the United States in the 1950s and 1960s // Annual Conference, European Group on Public Administration. Academic, International, published in proceedings (Ljubljana, Slovenia, September 4, 2004). Ljubljana: Ljubljana University, 2004.
22. Willougby W. The movement for budgetary reform in the States //Classics of Public Administration / ed. by Shafrtiz J., Hyde A., Parkes S. California: Thompson Wadsworth, 2004.
