CC BY
141
действия закона, ограничение импорта или экспорта товаров, войны, революции, забастовки, массовые беспорядки, террористические акты. В-третьих, законодатель дает общий подход к определению только обстоятельств непреодолимой силы. В отношении же форс-мажорных обстоятельств законодатель этого не оговаривает. В-четвертых, законодатель императивно подчеркивает признаки обстоятельств непреодолимой силы: чрезвычайность и непредотвратимость при данных условиях обстоятельства. Признаки же форс-мажорных обстоятельств законодательно не упоминаются. В-пятых, обстоятельства непреодолимой силы являются основанием освобождения от гражданско-правовой ответственности в силу указания в законе их общих признаков. Форс-мажорные обстоятельства освобождают от ответственности, как правило, только в силу прямого указания в законе, ином нормативном акте или в договоре. В-шестых, вред, причиненный обстоятельствами непреодолимой силы участникам гражданских правоотношений, государством не возмещается. В отношении же форс-мажорных обстоятельств законом может быть предусмотрено возмещение государством причиненного вреда пострадавшим.
Из этого следует, что обстоятельства непреодолимой силы и форс-мажорные обстоятельства занимают юридически равное положение среди других обстоятельств, влияющих на динамику обязательственных
правоотношений и являющихся основанием для освобождения от гражданско-правовой ответственности.
1 См.: Коршунова Н.П.Непреодолимая сила: новый взгляд на старую проблему // Журнал российского права. — 2008. - № 3.
2 См.: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. — М.: Русский язык, 1982. — Т. 3. — С. 387.
3 См.: Толковый словарь русского языка / Под ред. проф. Д.Н. Ушакова. — М.: Гос. изд-во иностр. и национал. словарей, 1938. — Т 2. — С. 535.
4 См.: Лопатин В.В., Лопатина Л.Е. Русский толковый словарь. — М.: Русский язык, 1998. — С. 791.
5 См.: Толковый словарь русского языка / Под ред. проф. Д.Н. Ушакова. — М.: Гос. изд-во иностр. и национал. словарей, 1940. — Т. 4. — С. 1291.
6 См.: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. — М.: Статут, 2001. (по изд. 1917 г.). — С. 285.
7 См.: Глобальное подтопление // Коммерсант. Первый рейтинг. — 2005. — № 1. — С. 201.
8 См.: Агарков М.М. К вопросу о договорной ответственности // Вопросы советского гражданского права: Сб. 1 / Под ред. проф. М.М. Агаркова. — М.; Л.: Изд-во Академии наук СССР, 1945. — С. 117.
9 СЗ РФ. — 2003. — № 22. — Ст. 2066.
10 Редакция, принятая Государственной Думой РФ в первом чтении 9 декабря 1998 г. (по данным справочно-право-вой системы «Консультант Плюс).
ПОЛИТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ И ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИИ
Г.Ю. КУРСКОВА, кандидат юридических наук, доцент
Вопрос о взаимосвязи государственно-территориального устройства и политического режима имеет для России большое значение:
Ф управление огромной территорией России из единого центра априори не может быть эффективным;
Ф сильно различие регионов России между собой по географическим, климатическим, природным условиям;
Ф существенны различия в области историко-культурного развития страны вследствие полиэтнического и конфессионального состава;
Ф существенна неоднородность экономического развития регионов России;
Ф проявление дезинтеграционных процессов, усилившихся после распада СССР, вызванные национальным и региональным сепаратизмом, которые до
последнего времени играли существенную роль во взаимоотношениях центра и регионов.
Демократические начала, характеризующие политический режим современной России, воплощаются в принципах федерализма, являющихся общими началами ее государственного устройства. В Конституции РФ закреплены как непосредственно принципы, на которых базируется федеративное устройство государства, так и иные принципы, без опоры на которые федеративные отношения существовать не могут.
К первой группе относятся принципы, сформулированные в ст. 4, 5 и 15 Конституции РФ: государственная и территориальная целостность России, государственный суверенитет России над всей ее территорией, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами
государственной власти субъектов Федерации, равноправие и самоопределение народов, равноправие субъектов Федерации, верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России, единство конституционно-правовой системы.
Это базовые принципы федеративного устройства, которые конкретизируются в последующих статьях Конституции РФ1. Так, ст. 15 закрепляет высшую юридическую силу и прямое действие Конституции РФ на всей территории союзного государства, строгое соответствие ей всех законов и иных правовых актов, принимаемых в России, а также неукоснительное соблюдение требований федерального законодательства всеми органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями. В ст. 71, 72, 73 и 76 конкретизируются положения ст. 4 и 5. В Конституции РФ не выделен специально принцип разграничения предметов ведения, однако он органически вытекает из содержания вышеперечисленных статей.
Ко второй группе можно отнести принципы, которые носят общедемократический, универсальный характер и в федеративном государстве приобретают специфику. Они также отнесены к основам конституционного строя и имеют высокую степень конституционной защиты. Это принципы народовластия, разделения властей, равенства прав и ответственности России и субъектов Федерации в пределах их предметов ведения, гарантии прав и свобод человека и гражданина, гарантированности местного самоуправления, защиты основ конституционного строя и безопасности государства.
Демократический характер политического режима проявляется и в территориально-государственном устройстве России. Для многонационального и многоконфессионального государства конституционное закрепление гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка (ст. 19) имеет принципиальное значение. Российская модель федерализма, сочетающая разделение государственной власти по горизонтали и вертикали, дополняет и усиливает механизм сдержек и противовесов, что создает дополнительные гарантии государственной и территориальной целостности государства, гарантий обеспечения прав и свобод человека.
Статья 1 Конституции РФ определяет Россию как «демократическое федеративное государство с республиканской формой правления». Не употребляя термина «политический режим», что традиционно для всех конституций демократических государств, законодатель тем не менее зафиксировал в этих составляющих сущность установленного в России политического режима.
Подлинный федерализм возможен только при демократическом режиме. Становление современной российской модели федерализма идет параллельно с развитием демократических институтов. Отступление от принци-
пов федерализма создает реальную угрозу демократическому политическому режиму, является прямым нарушением Конституции РФ, а следовательно, воли народа, одобрившего ее.
Признавая возможность многоуровневого статуса субъектов федеративного союза и разнообразия моделей федерирования в рамках единого государства, следует обратить внимание на важнейшее условие стабильности федеративных государств — единство политического режима по всей вертикали федеративного государства, основанного на неукоснительном принципе разделения властей.
Суверенитет народа (народовластие) как основа демократического политического режима тесно связан с государственным суверенитетом. В то же время народовластие и государственный суверенитет являются базовыми принципами федерализма. Суверенитет народа един и неделим, что предполагает единое территориально-государственное пространство. Это, в свою очередь, означает государственную целостность, в рамках которой возможны разные варианты взаимоотношений между субъектами Федерации. Государственная целостность предполагает государственный суверенитет (независимость), что означает: никто не вправе не только навязывать свою волю народу, проживающему на данной территории, но и принимать решения, кроме самого народа. Триада «суверенитет народа — государственная целостность — государственный суверенитет» демонстрирует неразрывную связь политического режима и формы государственного устройства.
Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти помимо многонационального народа России и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета помимо суверенитета России. Конституция РФ связывает суверенитет России, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик с волеизъявлением многонационального российского народа — носителя и единственного источника власти в России. Он, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве. Ведь федерализм — это договор между гражданами государства, а не только субъектами Федерации, которые, заключая договор от имени своих граждан, образуют новое государство, граждане которого становятся носителями суверенитета всего союза уже бывших государств, добровольно отказавшихся от своего суверенитета в пользу нового единого государства (федерации).
Россия, как и любая федерация, представляет собой сложную систему и в этом смысле может быть рассмотрена под углом зрения такого системного качества, как целостность системы как важнейшего средства обес-
печения политического режима. Закрепив в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ положение о том, что «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности», законодатель тем самым констатировал новое качественное состояние, в которое вступило государство. Однако закрепление государственной целостности как принципа не гарантирует спонтанности достижения поставленных целей, безопасности системы, ее стабильности, т.е. способности сохранять структурно-функциональную организацию, равновесие и устойчивость при резких колебаниях, вызванных экономическими, политическими и иными обстоятельствами.
Принцип государственной целостности России тесно связан с принципом ее безраздельного суверенитета над всей ее территорией. Суверенитет России как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией РФ в качестве одной из основ конституционного строя. Суверенитет — это один из неотъемлемых атрибутов государства и до возникновения федераций рассматривался исключительно как международно-правовая категория. С появлением федеративных государств проблема суверенитета усложнилась за счет внутриполитического аспекта. В «старых» федерациях этот вопрос решен окончательно в пользу суверенитета федерации в острой борьбе сторонников единого и сильного государства с сепаратистами2. Сепаратистские тенденции не везде удалось преодолеть и тем сохранить целостность федеративного государства3.
В России проблема суверенитета не снята и по сей день. В научной литературе дискутируется вопрос о возможности разделения суверенитета между Россией и субъектами Федерации, об ограниченном суверенитете субъектов Федерации, обусловленности суверенитета рядом ценностей современной цивилизации и т.д.4 Автор разделяет точку зрения тех исследователей, которые стоят на позициях неделимости суверенитета5.
Содержащееся в Конституции РФ решение проблемы о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит России. Федеративное устройство России, с одной стороны, служит сохранению многообразия разных регионов, включая национальную государственность разных этносов, при безусловном характере общефедерального единства, а с другой — выступает способом рационального распределения компетенции и полномочий по вертикали — между Россией и субъектами Федерации.
Демократические начала в формировании органов государственной власти и органов местного самоуправления (признак демократического политического режима) находят свое закрепление в федеративном устройстве. Глава 3 Конституции РФ отразила новый
подход к пониманию федерализма по сравнению с советскими конституциями. Это прежде всего отказ от основной идеи прежних конституций — принципа демократического централизма, суть которого заключалась в подчинении нижестоящих органов государственной власти вышестоящим во всех ветвях власти6. Суверенитет предполагает верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории.
Суверенитет России, исходя из Конституции РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью.
Конституция РФ определила сферу компетенции органов государственной власти: общегосударственных (федеральных), региональных (субъектов Федерации), впервые закрепила разграничение предметов ведения между Россией и субъектами Федерации. Кроме того, ст. 72 включает в себя большую группу общественных отношений, составляющих сферу совместного ведения России и субъектов Федерации, а также совместной компетенции двух уровней органов государственной власти. С точки зрения демократизма, в этом проявляется принцип разделения власти не только между ее ветвями (по горизонтали), но и между Россией и субъектами Федерации (по вертикали).
Принцип единства системы государственной власти в России основывается на конституционном положении о том, что ее единственным источником является многонациональный народ России.
Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации объединяются в единую систему исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ), основанную на иерархической соподчиненности органов России и субъектов Федерации. В частности, нет необходимости в принятии органами власти региона специальных актов, которые подтверждают действие федеральных правовых норм, вводят их в действие.
Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов Федерации не находятся в прямом организационном подчинении Правительству РФ, и единство системы исполнительной власти обеспечивается через иерархию актов.
Но практика показала неэффективность одной лишь координации действий органов исполнительной власти. Образование семи федеральных округов и переход с двухзвенной структуры управления «центр — регион» на трехзвенную «центр — округ — регион» имеет своей целью воссоздание реальной власти по вертикали.
Немаловажен учет интересов России и субъектов Федерации при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения. Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит также законодательным (предста-
вительным) органам субъектов Федерации. Право законодательной инициативы предоставляет законодательным органам субъектов Федерации возможность самостоятельного участия в законотворческой деятельности на федеральном уровне.
В последнее время скорректирован вектор преобразований в сфере взаимоотношений центра и органов исполнительной власти регионов. Речь идет о законодательном изменении порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации, в соответствии с которым гражданин России наделяется полномочиями высшего должностного лица по представлению Президента РФ законодательным органом субъекта Федерации7. Новая модель наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации предполагает более высокую степень согласованности действий и решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также повышает степень ответственности высших должностных лиц субъектов Федерации за реализацию единой федеральной политики в регионах.
В начале проведения муниципальной реформы органы государственной власти субъектов Федерации во многом оказались от нее отстранены и их полномочия в сфере местного самоуправления были значительно ограничены. Хотя Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. был предусмотрен большой переходный срок (более двух лет), не все субъекты Федерации оказались готовы к его вступлению в силу в полном объеме с 2006 г.
В 2005 г. принят Федеральный закон, внесший изменения в ст. 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в полном объеме вступает в силу с 1 января 2009 г. В переходный период законом субъекта Федерации определяется порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений.
Одной из основных задач проводимой в стране реформы федеративных отношений и местного самоуправления является установление такого разграничения полномочий между уровнями публичной власти, при котором интересы граждан были бы на первом месте, а публичные услуги были бы максимально доступны для них. Это означает, что вопросы, имеющие общефедеральное значение, естественно, должны решаться федеральными органами власти. Вопросы, непосредственно касающиеся гражданина в его повседневной жизни, должны решаться местной (муниципальной) властью как ближайшим уровнем публичной власти к гражданину. Вопросы, требующие на межмуниципальном уровне концентрации сил и ресурсов (включая финансовые), должны решаться
органами государственной власти субъектов Федерации. Таким образом, создаются уровни публичной власти с характерными для них полномочиями.
Состояние прав и свобод человека и гражданина и их конституционная защита — показатель сущности политического режима. Единство федерации основано на единстве народа. Федеративное государство — это единое государство, поскольку его граждане представляют собой единое сообщество, имеют единое гражданство и выражают свою волю как единое целое. Самим фактом образования федерации устанавливается историческое единство, всякое посягательство на которое может быть квалифицировано как посягательство на право всего народа федеративного государства.
Единство федерации основано на договоре граждан, и под этим единством понимается прежде всего единство территории, единство экономического пространства, единство и целостность конституционно-правовой системы, единство системы государственной власти и управления на всей территории страны, единство судебной системы, обеспечение государством прав и свобод человека и гражданина, а также соблюдение гражданами государства своих конституционных обязанностей по отношению к государству и обществу. Поскольку федерация представляет собой договор между гражданами единого государства, а не между субъектами Федерации, то нарушение этого договора одним или несколькими субъектами Федерации означает ущемление интересов всего народа, всех граждан государства.
Следует отметить опасные тенденции, создающие серьезные препятствия для реализации прав и свобод человека:
® придание в ряде регионов в явочном порядке административным границам фактического статуса государственных;
Ф попытки одностороннего изменения административных границ;
Ф создание искусственных преград на границах субъектов Федерации для свободного передвижения внутри страны продовольствия, товаров и услуг;
Ф запрет на вывоз за пределы субъекта Федерации важнейших продуктов и т.д.
Экономическая дезинтеграция, вызванная последствиями распада СССР, затрудняющая образование единого рыночного пространства, значительные различия экономического потенциала и фактического статуса субъектов Федерации поставили под сомнение равноправие ее субъектов, а следовательно, равенство прав людей, проживающих в субъекте Федерации.
Анализ государственно-территориального устройства России и его соотношения с политическим режимом показывает следующее:
Ф базовые принципы федерализма являются одновременно признаками демократического политического режима;
Ф суверенитет народа ассоциируется с государственной целостностью, предполагающей суверенитет государства;
Ф суверенитет народа (народовластие) реализуется в демократических принципах (началах) формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые образуют единство системы власти;
Ф единство системы власти невозможно вне единого государственного пространства;
Ф единство системы власти не только не противоречит, но и невозможно без разделения власти, разграничения ее полномочий как по горизонтали, так и по вертикали, без системы сдержек и противовесов;
Ф серьезным источником дестабилизации федерализма является диверсификация политических режимов в субъектах Федерации;
Ф реализация прав и свобод человека и гражданина и их конституционная защита как показатель демократического политического режима возможны при реальном равноправии субъектов Федерации;
Ф защита основ конституционного строя предполагает наличие правовой базы и равновеликой судебной власти, стоящей на страже закона и права.
1 Такой фундаментальный принцип, как разграничение предметов ведения между Россией и субъектами Федерации, составляющий суть всякой федерации, не нашел закрепления в гл. 1 Конституции РФ, устанавливающей основы конституционного строя.
2 В Канаде за провинцией Квебек сохраняется право на сецессию, что дает основание полагать за этой провинцией право на суверенитет. Дважды Квебек был на грани выхода из состава федерации, причем в 1995 г. в ходе последнего референдума для реализации этого решения не хватило немногим более 40 тыс. голосов.
3 Примером могут служить процессы, проходившие в ряде стран как в прошлом, так и в нынешнем веке, которые привели к распаду ряда федераций.
4 См.: Проблемы суверенитета в Российской Федерации. — М., 1994; Михалева Н.А. Конституционные реформы в российских республиках // Конституции республик в составе Российской Федерации. — М., 1995.
5 См., например: Суверенитет в государственном и международном праве. Круглый стол // Сов. гос-во и право. 1991. — № 5; Разделит ли Россия участь Союза ССР? — М., 1993; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Моногр. — М., 1998.
6 В данном случае утверждать о ветвях власти можно условно , поскольку советская система властеотношений строилась на принципе единства законодательной и исполнительной власти. На заключительном этапе действия Конституции РСФСР в ней содержался принцип разделения властей, но отсутствовал механизм сдержек и противовесов, что делало этот принцип нежизнеспособным. Это привело к конфликту между законодательной и исполнительной властью, закончившемуся трагическими событиями октября 1993 г. С целью недопущения конфликта между ветвями власти на заре американского конституционализма механизм сдержек и противовесов был создан в США по инициативе Президента США Мэдисона. К сожалению, российские власти своевременно не воспользовались этим опытом.
7 Эту формулировку можно рассматривать как назначение на должность высшего должностного лица законодательным органом субъекта Федерации по представлению Президента РФ, что соответствует формулировкам, используемым в Конституции РФ при регламентации процедур назначения на должность палатами Федерального Собрания Председателя Правительства РФ, Председателя Банка России, Генерального прокурора РФ и других должностных лиц по представлению Президента РФ (ст. 83, 102, 103 Конституции РФ).
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРИРОДЫ И СУЩНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
А.А. ЛАСКИН,
Отрицать ведущую роль государства в обществе как важнейшего фактора общественного развития, а следовательно, государственного управления невозможно ни с исторической, ни с политической точек зрения. Однако проблема адекватной современным политико-правовым условиям идентификации места, форм и методов управленческого воздействия государства на социальную жизнедеятельность общества по-прежнему остается одной из актуальных, инициирующих дискуссию как в научных кругах, так
кандидат педагогических наук
и среди представителей практики государственного управления (регулирования).
В практике государственного строительства России приоритетное значение приобретает нормативная модель сильного и эффективного государства. Ее качественные характеристики измеряются не карательной силой, а безопасностью, защищенностью общества и личности, гарантированием прав и свобод человека и гражданина. Эффективное государство — основа реализации современной политики, устремленной
