CC BY
210
УДК 323 Н.Н. Купчин
«Арбатский клуб», Москва Н.Н. Макаренко СГГ А, Новосибирск
ПОЛИТИЧЕСКИЙ КОНФЛИКТ И ДИНАМИКА ПОЛИТИЧЕСКОГО ЛИДЕРСТВА
Рассматриваются причины конфликтности в динамике политического лидерства современного общества. Типология политического лидерства. Специфика разрешения внутриэлитарных конфликтов и роль политических лидеров.
N.N. Kupchin Moscow N.N. Makarenko SSGA, Novosibirsk
POLITICAL CONFLICT AND DYNAMICS OF POLITICAL LEADERSHIP
The reasons for conflicts in the dynamics of modern society political leadership are considered. Also discussed are the typology of the political leadership, the inter-elite conflicts resolution and the role of political leaders.
В данной работе политика рассматривается как способ конфликтного согласования интересов различных социальных групп. В их динамике в настоящее время налицо две противоположно направленные тенденции. Первая, более традиционная, выражающаяся в укрупнении, агрегатировании политических интересов двумя-тремя ведущими политическими силами и их лидерами. Оценивая свои реальные возможности пробиться к власти, относительно небольшие группы интересов во главе со своими лидерами считают жизненно важным поддержать одну из доминирующих политических группировок, располагающих реальной властью. В этом случае локальный политический конфликт как бы поглощается, растворяется в более крупном, что в принципе способствует устойчивости, стабильности политической системы в целом.
Вторая тенденция в современной динамике политического лидерства имеет обратный смысл: она заключается в диверсификации политических интересов, нарастании их многообразия и увеличения точек пересечения. Объясняется это как «разрыхлением» прежней жестко детерминированной социально-классовой структурой, так и нарастанием разнородности сфер жизнедеятельности. Это означает, что все чаще группы людей и их лидеры оказываются в ситуациях, когда определенные общие интересы в одной из сфер жизни могут мирно сосуществовать с различием интересов в других сферах. Люди XXI века уже, как правило, не считают себя жестко принадлежащими к какой-то определенной социально-политической группе, а позиционируют себя в зависимости от того, как из многих проблем представляется им в настоящее время важно. Динамика
политического лидерства развивается по аналогичной схеме. Все это значительно усложняет картину политических конфликтов, делая ее рельефной.
Эволюция политического лидерства тесно связана с эволюцией государственности, политических систем. Последняя в общих чертах отвечает правилу возрастания политической упорядоченности, граждански-представительского начала. В догосударственном состоянии главенствует потестарная власть, опирающаяся на прямое, непосредственное могущество. При государственном состоянии функционирует политическая организация, основанная на кодификации норм, формализации взаимообязательств и их исполнения. Государственное состояние неуклонно эволюционирует по линии смягчения, нейтрализации политарных - силовых - проявлений. Непременное демократизирующее дробление статусов власти проходит этапы потестарности -политарности - абсолютизма - конституционализма - парламентаризма -демократизма, что на уровне государственной организации воплощается в формах деспотии (тирании) - абсолютизма - полицеизма - конституционности
- правового строя - социального государства - культурного государства.
Оптимизация управленческой деятельности влечет функциональное и ролевое обособление группы лиц, которым по должности вменяется в обязанность администрирование. Наложенная на имущественную дифференциацию общины, данная логика обусловила концентрацию управление социумом в руках родовой знати. На Востоке объективная и осознаваемая потребность улучшения эксплуатации местных ирригационных систем, развития искусственного орошения, активизация обмена товарных потоков предопределила централизацию власти на основе закрытости, элитарности, кастовости. На Западе ввиду отсутствия необходимости (и возможности) масштабных царских и храмовых хозяйств, динамичного разложения общинных связей позиции родовой аристократии были серьезно подорваны. Последняя не успела установить монополию на управленческую деятельность, чему способствовали: неразвитость долгового рабства; борьба демоса с олигархами и тиранами, венчавшаяся демократической реформацией; миниатюрность хозяйственных форм, исключавшая масштабное рабство; отток общинников в ходе колонизации. На Западе устанавливается массово-демократический тип правления. Однако независимо от режима власти на Западе и Востоке происходит автономизация бюрократической иерархии - управленческо-административная деятельность изолируется в системе социальной занятости.
Каковы причины несоответствия между идеалами рациональноактивистской модели и типами политических связей, фактически существующими даже в наиболее стабильных и преуспевающих демократиях? Алмонд и Верба критикуют одно из наиболее частых объяснений, согласно которому несоответствие является свидетельством проявлений дисфункции демократии, и в той мере, в какой люди не живут соответственно идеалу активного гражданина, демократия не состоялась. Однако если придерживаться точки зрения, что политические теории должны возникать из реалий политической жизни, такое объяснение причин разрыва между рационально-
активистской моделью и демократическими реалиями оказывается неприемлемым.
Имеющийся разрыв объясняется сложностью политических вопросов, наличием проблем, отнимающих время индивида, труднодоступностью информации, необходимой для принятия рациональных политических решений. С силу названных и иных причин обычный человек не является идеальным гражданином. В свете неполитических интересов индивида может оказаться, что для него нерационально вкладывать в политическую деятельность время и усилия, которые нужны, чтобы жить в соответствии с рационально-активистской моделью1.
Противоречие разрешается благодаря разрыву между реальным политическим поведением граждан и их восприятием своей способности и обязанности действовать и разрыву между чувством обязательности участия в политической жизни и реальным участием. Данные разрывы помогают понять, каким образом демократическая политическая культура способствует поддержанию баланса между властью правительственной элиты и ее ответственностью (или его дополнения - баланса между активностью и влиятельностью неэлитных групп и их пассивностью и невлиятельностью. Сравнительная редкость политического участия, относительная неважность такого участия для индивида и объективная слабость обычного человека позволяют правительственным элитам действовать. Бездеятельность обычного человека и его неспособность влиять на решения помогают обеспечить правительственные элиты властью, необходимой им для принятия решений. Однако все это гарантирует успешное решение лишь одной из двух противоречащих друг другу задач демократии. Власть элиты должна сдерживаться. Противоположная роль гражданина как активного и влиятельного фактора, обеспечивающего ответственность элит, поддерживается благодаря его глубокой приверженности нормам активного гражданства, равно как и его убежденностью, что он может быть влиятельным гражданином. То, что политика имеет относительно небольшое значение для граждан, составляет важнейшую часть механизма, с помощью которого система противоречивых политических позиций сдерживает политические элиты, не ограничивая их настолько, чтобы лишить эффективности.
Чтобы описанный механизм мог работать, позиции неэлиты должны дополняться позициями элит. Принимающим решения необходимо верить в демократический миф - в то, что они на деле обладают влиянием. Если принимающий решения придерживается такого взгляда на роль обычного гражданина, его собственные решения способствуют поддержанию баланса между правительственной властью и ответственностью. Вместе с тем, принимающий решения волен действовать так, как ему представляется наилучшим, поскольку обычный гражданин не контролирует каждый его шаг, он награжден инертностью обычного человека. Но если принимающий решения
1 См.:Алмонд Г.А., Верба С. Гражданская культура и стабильность демократии // Антология мировой политической мысли: в % т. - М.,1997. - Т. II. - С. 593-600.
разделяет веру в потенциальную влиятельность обычного человека, его свобода действий ограничена потенциальным влиянием гражданина. Если официальное лицо разделяет точку зрения, что обычный человек должен участвовать в принятии решений, его заставляет действовать ответственно и вера в то, что подобное влияние граждан законно и оправданно.
Политическая элита представляет внутренне сплоченную, составляющую меньшинство общества социальную группу, являющуюся субъектом подготовки и принятия (или влияния на принятие) важнейших стратегических решений и обладающую необходимым для этого ресурсным потенциалом. Важнейшая функция элиты - выработка, принятие стратегических решений, обеспечение их трансляции на уровень массового сознания и поведения.
Объективный критерий качества элиты - результаты ее управленческой деятельности, показателем которых является состояние страны в целом, уровень жизни населения, культуры, наличие прав и свобод, реализуемость творческих потенций личности, безопасность (внешнеполитическая, экономическая, экологическая). Субъективные критерии оценки качества элиты
- ее интеллектуальный потенциал, нравственные устои, культурный и образовательный уровень.
Очевидно, что качество элиты во многом зависит от принципов ее рекрутирования. Политическое рекрутирование - вовлечение людей в активную политическую жизнь. Важнейшее место в нем занимает процесс рекрутирования политической элиты, посредством которого формируются законодательные и исполнительные органы государства, правительственный аппарат, руководящие кадры государственных учреждений.
Вопрос об особенностях рекрутирования элиты - один из самых важных в элитологии и лидерологии. В отличие от профессиональных элитарных сообществ, политическая элита - открытая система. Не имеющий специальной профессиональной подготовки взрослый человек, как правило, не может претендовать на место в соответствующей профессиональной элите, тогда как круг политической элиты пополняется за счет лиц различного образовательного, профессионального и имущественного статусов (а в периоды кризисов - в том числе и за счет выходцев из маргинальных слоев). Киноактер Р Рейган стал политиком в зрелые годы, что Не помешало ему дважды добиваться поста президента США. Главную причину «открытости» политики обусловливает фундаментальный приник данного феномена - универсальность: происходящие здесь коллизии являются формой выражения не только политических, но также экономических, социальных, национальных, духовных и иных противоречий. Поэтому становиться политическими лидерами, входить в круг политической элиты могут лица различных профессий, обладающие неодинаковым социальным, образовательным и прочим статусом.
Следует различать «закрытую» и «открытую» элиты в зависимости от оценки того, как осуществляется ротация ее состава за счет выходцев из вне-элитных слоев. Элиту называют открытой, если доступ в нее открыт представителям различных социальных страт. Закрытой элита является в случае, когда процесс рекрутирования приобрел самовоспроизводящийся характер.
Однозначной зависимости между типом общества как системы и формой элитной ротации не существует: закрытость общества от внешнего мира не есть автоматическое свидетельство закрытого характера элитного рекрутирования. Несмотря на то, что советское общество было очевидно закрытым, процессу элитного рекрутирования в раннесоветский период была свойственна открытость в силу весьма интенсивной ротации элиты из внеэлитных слоев. Напротив, открытость общества и плюралистический характер элитной организации отнюдь не гарантируют аналогичного характера элитного рекрутирования. Пример структурирования элит США показывает, что несмотря на плюрализм элитной организации американского общества система рекрутирования американской элиты является почти полностью закрытой для тех, кто имеет низкий социальный статус.
Основными каналами рекрутирования элиты, путями ее продвижения к вершинам политической иерархии являются государственный аппарат, органы местного управления, армия, политические партии, религиозные организации, система образования. Доминирование того или иного канала обусловлено историческими традициями политического развития, особенностями политического режима и т. д.
Р. Патнем, сравнивая политические элит, показывает, что роль политических партий в формировании высших эшелонов власти значительна в парламентских режимах большинства западных стран и в странах третьего мира. Бюрократический аппарат играет роль важного канала элитообразования главным образом в развивающихся странах, однако и в таких развитых государствах, как Германия, Япония, Швеция, значительная часть высшего эшелона власти обязана своим положением в составе политической элиты именно государственной службе. В системе местного самоуправления работали большинство членов парламентов США, Германии, Франции, Италии, Австрии. Для политических систем Великобритании и США в сравнительном отношении характерны относительно поздняя институционализация государственной службы в качестве канала рекрутирования политической элиты и сравнительно слабое влияние стажа работы на этом поприще на процесс формирования высших эшелонов власти. В России, напротив, государственная служба традиционно была бесспорным, не имеющим конкурентов каналом рекрутирования элиты.
При рассмотрении взаимосвязи элитообразования и становления партий в современной России необходимо учитывать, что проходили и проходят данные процессы в стране, не относящейся к категории традиционных обществ. В советский период истории Россия превратилась в индустриальную страну с высоким уровнем урбанизации и образования. В российском обществе сложился своеобразный образованный средний класс, ядро которого составляла научнотехническая интеллигенция и специалисты, заинтересованные в свободной реализации своего интеллектуального потенциала, которой мешали моноидеологичность и бюрократизм советского общества. В позднесоветский период (1970-1980-е гг.) широкие слои общества все больше ориентировались на жизненные стандарты западного «общества потребления», что обостряло их
конфликт с советской «экономикой дефицита», жесткой системой материальных и культурных ограничений.
Демократические лидеры либеральной интеллигенции, выдвинувшиеся в период перестройки, оказались в подавляющем большинстве не готовыми к решению сложнейших практических задач демократического переустройства общества, эффективному противостоянию унаследованному от старого режима бюрократическому аппарату. Пафос их деятельности, основа их влияния в обществе состояли в разоблачении коммунистической власти, после ее ниспровержения эти парламентские и митинговые ораторы, яркие публицисты не сумели сохранить лидерские позиции.
Таким образом, демократическая публичная элита и ее лидеры времен перестройки не смогли выполнить функции элиты социальной в новых условиях. Даже наиболее влиятельная ее организация «Демократическая Россия» носила крайне аморфный и неустойчивый характер, проявляла себя главным образом как лидер «митинговой демократии». Сыграв ведущую роль в массовых демократических выступлениях начала 1990-х гг., организации электоральной поддержки Б.Н. Ельцину; она фактически сошла на нет в постсоветский период.
После конституирования российского государства на авансцену политической жизни выступила другая группа демократической элиты, некоторое время обладавшая ограниченными позициями в системе власти - так называемая «команда Гайдара». Основной функцией ее лидеров, как декларировалось, было спасение страны от экономической катастрофы. Необходимость быстрых антикризисных действий и профессиональные установки молодых экономистов побудили их к попытке осуществления радикальных либеральных реформ в основном технократическими методами. Ими не прилагались усилия добиться массовой политической поддержки, какими-либо средствами смягчить тяжелые социальные последствия реформ (рост цен, обесценение сбережений, кризис ведущих отраслей промышленности, падение жизненного уровня и т. д.).
Идеологически либералы-реформаторы были последовательными сторонниками «западных» демократических ценностей, однако они не проявили необходимого демократизма в отношениях с обществом, не учли соответствующий опыт западных демократий. Созданное ими движение (затем партия) «Демократический выбор России» декларировало себя как партия собственников, предпринимателей, хотя основную массу се активистов и сторонников составляли работники наемного труда.
Отсутствие у российских демократов навыков, умения, воли к устойчивой политической самоорганизации во многом определило решающую роль, которую приобрела в демократическом транзите харизма политического лидера. Ельцина вначале рассматривали как личность, способную сокрушить партократию, затем - как главную опору либеральных реформ, лидера, призванного компенсировать своей властью и влиянием дефицит их общественной поддержки. Однако статус харизматического лидера оказался скорее барьером на пути институциализации демократии, помешал
объединению демократических течений и группировок в устойчивую массовую партию, превратил демократию в заложницу борьбы кланов и интриг в высших эшелонах власти. Довольно быстро обнаружившаяся несостоятельность харизмы стала одной из причин дискредитации демократии в общественном сознании.
Исторический политический опыт и обобщающие его научные теории доказывают, что смена правящих элит является одним из необходимых условий перехода от одной общественно-политической системы к другой. Тем более если речь идет о переходе от авторитарных к демократическим порядкам. В России такой смены не произошло. Основную массу политиков, особенно региональных, и государственных чиновников, имеющих властные полномочия, составили представители старой номенклатуры. Они быстро адаптировались к новым рыночным, или квазирыночным, условиям, используя позиции в системе власти и социальный капитал (внутриноменклатурные связи) для приватизации государственной собственности и установления прибыльного контроля над частным сектором экономики.
На становление элит и политических лидеров в России 1990-х гг. оказало влияние и уникальная культурная и этническая гетерогенность России. Столицы и крупные города, с одной стороны, Россия аграрных регионов, малых городов и поселков, с другой, этнически русские регионы и «мусульманские» республики Поволжья, Урала и особенно Северного Кавказа - совершенно различные пространства, в которых существуют типы отношений ментальности и политической культуры подчас абсолютно несовместимые. В советский период различия подавлялись нивелирующей властью КПСС, после ее падения они не только стали явными, но и усилились под влиянием неоднородных форм, темпов и последствий вхождения в рынок различных регионов страны. Новая федеральная власть не обладала ни материальными, ни административными, ни идеологическими ресурсами старой системы, в этих условиях бурными темпами пошли процессы децентрализации и регионализации власти, переход все большей доли реальных властных позиций к региональным элитам. Все это сопровождалось обострением национальных противоречий на Северном Кавказе, борьбой статусов между национальными республиками и «русскими» губерниями. Испытывающий кризис российский федерализм приобрел квазифеодальный характер. В условиях фактического плюрализма политических режимов возникновение политических лидеров масштаба всей страны было чрезвычайно затруднено, требовало выдающихся личностных качеств, значительной институционально-организационной, информационной поддержки и особой - прежде всего критической для всей страны -политической ситуации (рост популярности А. Лебедя и В. Путина при решении чеченской проблемы).
Структурированность положения лидера далеко не всегда приводит к росту его автономии, институциональные механизмы могут ограничивать возможности лидеров действовать и влиять на население. Последнего пытались добиться многие авторы конституций, а именно: ограничить власть лидеров через введение институциональных механизмов и процедур. В этом случае
структурирование системы не способствует распространению влияния лидеров; напротив, влияние оказалось бы мощнее, если бы институциональная система не была структурирована вовсе. Возникают очевидные барьеры, определяющие, в какой степени лидеры могут полагаться на институты, механизмы и организации вокруг них, чтобы оказывать желаемое влияние.
Институциональные механизмы могут работать против лидеров в силу целенаправленного противодействия и несовершенства институционального дизайна политических и административных структур. Однако отсутствие структур, сознательно сформированных для стимулирования (или торможения) лидерства, не означает отсутствия каких-либо механизмов вообще; если нет политических институтов, созданных законом или конституцией, существуют иные средства, позволяющие организовать лидерство и выстраивающие определенную его связь с нацией. Таким средством, по мнению Ж. Блонделя, служит политическая партия, способствующая или препятствующая влиянию лидера. К ним же следует отнести группы интересов.
Ситуацию прихода лидера к верховной власти без опоры на какие-либо институты и механизмы политической системы из расчета только на свои личные качества можно признать сугубо теоретической, поскольку не существует страны без тех или иных общественных групп, традиций, устоявшихся форм проявления политической активности населения и политических деятелей, с помощью которых лидеры приходят к власти, занимают должность, поддерживают связь со своим окружением, бюрократией, народом. В отсутствии формальных институтов их функции выполняют институты неформальные. Формальные политические институты нередко остаются недействующими или действующими частично. Взаимодействие между формальными и неформальными институтами - один из аспектов взаимодействия между конституционными, законными механизмами и поведенческими стереотипами.
Рассмотрим ряд ситуаций, в которых формальные и неформальные механизмы выступают в различном соотношении но силе влияния на эффективность лидерства, что даст возможность определить, зависит ли влияние лидеров в первую очередь от существования того или иного типа институциональных механизмов.
Лидер в отсутствии формальных институциональных структур. Теоретически общенациональное политическое лидерство может возникнуть в ситуации полного отсутствия структур, специально созданных дни организации политической системы, хотя неформальные механизмы обязательно существуют. Какими в таком случае могут быть каналы влияния лидеров внутри общества?
Возможно значительное усиление личного статуса лидера, так как условия его руководства формально не ограничены, хотя зачастую при отсутствии конституционных, законодательных ограничений традиционные механизмы в известной мере ограничивают власть лидеров.
При отсутствии ограничений личное положение лидера есть лишь результат особой ситуации и особой личности. Пример неограниченного статуса - лидер, чей приход к власти и руководство основаны на механизмах, прежде не
существовавших. Многие военные диктаторские режимы, установившиеся в результате путча, относятся к данной категории.
В такой ситуации не известны продолжительность правления и будущий преемник, поэтому персональный статус лидера может быть совершенно не отрегулирован. Часто отношения между лидером и его окружением не ограничиваются прежними механизмами: может не быть никаких норм или традиций, определяющих, кто станет членом правительства, как долго оно будет находиться у власти, какими будут его права и отношения с лидером. Возможны неписаные правила: лица, пришедшие к власти в результате путча, могут считать себя обязанными включить в правительство некоторых из своих сторонников по путчу. Однако данная ситуация не продолжительна: абсолютный властитель может сместить министров, заменить их по своему усмотрению. Созданный прежде военный или революционный совет может быть впоследствии распущен. В условиях более стабильных режимов часто отсутствуют нормы и традиции, обязывающие лидеров назначать конкретных должностных лиц. Многие лидеры не лишены возможности по собственной воле формировать окружение, более того, отношения между лидером и его окружением не регулируются какими-либо нормами.
Политический лидер может произвольно назначать государственных чиновников, организовывать работу всей бюрократической машины, смещать или продвигать отдельных должностных лиц, особенно высшего звена, вносить изменения в методы деятельности бюрократии. Но свободу естественным образом ограничивает совокупность важных факторов: 1) ввиду практической невозможности сместить бюрократию лидер явно и в большой мере зависит от способностей имеющегося персонала; 2) бюрократия не может быть опрокинута без определенных потерь в ее эффективности, по крайней мере, на некоторое время; 3) лидеру приходится мириться с бюрократическими отсрочками, конфликтами, трудностями в реализации решений.
Отсутствие устойчивых политических процедур не дает лидеру полной свободы в его отношениях с населением, может ослабить воздействие и влияние на него.
Лидер в системе формальных структур. В целом формальные механизмы ограничивают персональный статус, свободу подбора окружения и контроля над ним. Вместе с тем они могут расширить возможности лидеров по отношению к бюрократии, нередко усиливают их прямое влияние на население.
Формальные институты во многих случаях возникают в ответ на требование уменьшить роль общенационального исполнительного руководства, поэтому одной из главных целей их создания является менее высокий и менее прочный статус главы руководства.
Наиболее типично положение, при котором лидер менее свободен в выборе, продвижении и смещении государственных чиновников в силу сложности соответствующих формальных процедур, что уменьшает его потенциальное влияние. Однако эти же процедуры: ограничивают произвол в действиях чиновников, а лояльность бюрократической корпорации государству
способна косвенным образом помочь лидеру в силу технологической и организационной эффективности бюрократии.
Формальные структуры способны усиливать влияние лидера и на население, поскольку централизуют общество и усиливают государство. Вместе с тем при необходимости лидер может создать канал для установления прямых связей с населением с помощью политической партии.
Формальные структуры, предназначенные для ограничения полномочий лидеров (парламенты и конгрессы - на общенациональном уровне, другие выборные органы - на региональном и местном уровнях), вытесняют структуры, существующие вне государства и, следовательно, вне общенационального лидерства, чем определяется возможность использования лидером этих конституционных институтов для усиления эффективности и легитимности общего управления.
Таким образом, несмотря на то, что в современных институциональных системах лидеры испытывают немалые ограничения, они все же обладают большим потенциалом действий. Законы и регуляторы - механизмы, которые могут быть использованы для определения сферы действий, перемен, в то время как бюрократия, партии и другие группы могут помочь в их реализации. Сокращение полномочий: лидера по управлению персоналом компенсируется увеличением возможностей легитимного воздействия на аппарат управления и другие институты.
Конституционные и правовые нормы, ограничивающие могут заметно варьировать в зависимости от поставленной цели, которая, как правило, сводится, к обеспечению равенства возможностей в соревновании за высшие посты и ограничению власти лидера, проистекающий из занимаемого положения. С этой целью ограничиваются сроки пребывания в должности, устанавливаются несколько высших общенациональных властных постов и т. д.
Значительным своеобразием отличается лидерство в условиях разделения властей. Ограничение престижа лидера обеспечивается посредством разделения постов главы государства и главы правительства. Премьер-министры пользуются меньшим престижем, обладим зачастую не меньшим влиянием. Многие видные политики, делая выбор между положением главы государства и главы правительства, отдавали предпочтение второму.
Лидер действует в условиях его возможного смещения. Положение премьер-министра по сравнению с главой государства менее стабильно. Как правило, премьер-министр может быть смещен главой государства или вынужден уйти в отставку под давлением законодательного органа, что обусловливает относительно шаткую позицию, вероятность сокращения срока пребывания в должности.
Нередко право смещать общенационального лидера является практически формальным, к нему прибегают только в исключительных случаях. Реальный эффект может быть обратным желаемому: премьер-министры многих стран, в которых парламент правомочен сместить их, стремятся организовать законодательный орган в свою поддержку, установить контроль над ним посредством правящей партии, что усиливает власть.
Другие лидеры могут быть смещены независимо от наличия или отсутствия конституционной и правовой угрозы в результате переворота или революции. В этом отношении возможность смещения парламентом действует скорее как предохранительный клапан, а не как механизм, реально обеспечивающий темп ротации.
Небольшой срок пребывания лидера у власти может быть связан с его ограниченным неформальным влиянием, неопределенностью положения, расстановкой политических сил.
Лидерство нередко ограничивается фиксированным сроком пребывания в должности. Фиксированный срок выступает как альтернатива праву парламентского смещения, так как лидеры, которым оно угрожает, сохраняют должность пи неограниченное время, до тех пор пока пользуются поддержкой парламента и правящей партии. Поддержки может лишить поражение на выборах, в противном, случае некоторые лидеры остаются у власти гораздо дольше, чем президенты в США.
Фиксированный срок пребывания в должности сокращает деловой горизонт политического лидера. Последний менее заинтересован в инициировании долгосрочных проектов, результаты которых становятся ощутимы через много лет, особенно если таковые требуют немедленных жертв. Для лидеров с фиксированным сроком пребывания в должности также важно, что они значительно теряют влияние на окружение и граждан к концу срока нахождения у власти (президента США в конце срока называют «хромой уткой»).
Фиксированный срок пребывания в должности служит стимулом к более активным действиям в течение тех лет, которые отпущены для руководства. Неограниченный срок стимулирует лидеров в планировании долгосрочных перспектив; однако лидеры знают, что продолжительность их пребывания у власти зависит от того, насколько удовлетворяются запросы людей. При неограниченном сроке на лидера оказывается более сильное давление, так как оппоненты не знают, когда нынешний лидер уйдет, уступив место преемнику. При фиксированном сроке давление может быть меньшим, поскольку лидер более сосредоточен на реализации своих идей, проявляя повышенную заботу о своей популярности.
Срок в 5-6 лет оптимален для большинства политических руководителей. Но исторические примеры говорят о лидерах, которые эффективно работали и после десяти лет пребывания в должности, и о ситуациях, когда продление правления жизненно необходимо (особенно в периоды возрождения нации: Германия после 1949 г., Франция после 1958 г.). В таких случаях необходимо редко встречающееся взаимное доверие лидера и общества, что и произошло в случае с Аденауэром и, в определенной степени, с де Голлем.
В целом современное лидерство более скоротечно, чем в прошлом.
На лидер большое влияние оказывает его институциональное окружение. В какой мере институциональные механизмы воздействуют на способность лидеров реализовывать свои цели?
Наиболее очевидно влияние институциональных механизмов, регулирующих власть лидера в отношении его ближайшего окружения (членов
правительства, специальных помощников и советников). Изменения в составе и полномочиях групп отражаются на влиянии лидера: лидеры, полностью свободные в выборе своего окружения, потенциально сильнее лидеров, у которых такой свободы нет. Различия в конституционных или правовых полномочиях конкретных министров, вероятно, также играют немаловажную роль, хотя данные различия выражены не четко.
Лидер действует и в условиях свободного выбора исполнительного руководства страны. Общенациональные лидеры, как правило, пользуются относительной свободой действий при подборе своего окружения: большей в отношении персональной команды, меньшей - в отношении членов правительства.
Степень свободы различна. В одних случаях лидеры почти полностью свободны в подборе министров и других лиц ближнего круга, хотя политические и технические ограничения всегда заставляют выбирать тех или иных лиц из состава конкретных групп и сохранять некоторые ключевые фигуры на их постах дольше, чем желал бы лидер. Свободны в своих действиях лидеры, которые могут назначать министров и персональную команду из широкого спектра общественных групп.
В других случаях лидеры стеснены в свободе действий из-за необходимости выбирать из состава одной конкретной, достаточно узкой группы (парламентской партии, высшей военной или чиновничьей элиты). Поле выбора сужается еще больше, если приходится иметь дело с очень узким кругом министров, входящих в группу политиков с установившейся репутацией (пример - пятая республика во Франции).
Возможны ситуации, когда лидер почти не имеет свободы в выборе или смещении министров, что характерно для однопартийных систем, при которых верхушка парламентариев, а не глава исполнительной власти решает, кто будет министром (лейбористское правительство в Австрии, отчасти лейбористские правительства в Великобритании). Данные ситуации характерны и для многопартийных коалиций, в которых лидеры предварительно договариваются о содержании политики и составе правительства (многие коалиции в Западной Европе).
Право лидера отбирать помощников и министров показывает, что лидер идет своим путем, выбранные им министры и помощники более к нему лояльны, с большим энтузиазмом реализуют цели руководителя, хотя это не значит, что они более эффективны в их достижении. Лидер, имеющий полную или почти полную свободу выбора, может отдать предпочтение уступчивым подчиненным, жертвуя эффективностью. Второе и главное обстоятельство: министры и другие помощники могут реально содействовать лидеру, если они обладают соответствующими способностями и умениями, в противном случае (назначаются должностные лица, не пользующиеся авторитетом среди бюрократии и населения) лидер рискует сформировать неэффективную команду, тормозящую его начинания.
Таким образом, различия в полномочиях назначений не всегда служат причиной различий в эффективности. Лидерам, которые свободны в выборе
подчиненных, приходится решать, на что делать ставку: на лояльность или на более высокую эффективность.
Обычно лидер, который ограничен вправе выбирать и смещать министров, больше склонен соглашаться с их взглядами (или, по крайней мере, анализировать их), чем руководитель, сам формирующий свое окружение. Но власть министров может быть усилена в результате конституционных и законодательных мер, предусматривающих обязательную реализацию правительственных постановлений всеми руководителями и сфере исполнительной власти. Данный принцип коллективной ответственности означает, что решения кабинета считаются решением всех министров, и существенно ограничивает влияние лидера и его персональную роль в принятии решений.
Однако практически различия между правительствами, построенными на иерархической основе, и правительствами, построенными на принципе коллективности, не столь разительны. С одной стороны, во многих правительствах, которые формально иерархичны или близки к таковым, министры пользуются значительным влиянием (либеральные президентские системы), В США сила президента уравновешена силой министерств, которые обладают полнотой власти в пределах своей компетенции. Руководители министерств часто являются высшими начальниками для персонала своих министерств; система получается децентрализованной, но не иерархичной. В других либеральных президентских системах, особенно тех, что существуют длительное время, часто образуются партийные коалиции или фракции внутри правящей партии, к ним приходится приспосабливаться; президент не может отдавать приказы министрам и ждать их автоматического выполнения.
В военных режимах или в условиях авторитарного президентства лидер, приходящий к власти, может получить формальную возможность свободно назначать министров, определять политическую линию, но требования со стороны администрации часто создают ситуацию, при которой лидеру необходимо прислушиваться к мнению других, идти на компромиссы и уступки. Лидеру в процессе принятия решений приходится принимать во внимание рутинный механизм управленческой системы, организационную сеть управления. Разрушение данной сети, ее радикальная перестройка могут вернуть лидеру полную инициативу, однако такое под силу, как правило, авторитарным лидерам. Тем не менее, организационная работа обусловливает уровень влияния министров, если лидеры не слишком заботятся о том, чтобы преобладало их собственное влияние. Таким образом, даже в авторитарных системах исполнительная власть может не быть жестко иерархичной, и некоторые министры де-факто обладают полномочиями в важных сферах политического процесса в обществе.
Парламентские правительства тоже не являются гарантом коллегиальности. Только в немногих из них принятие решений осуществляется коллективно и подлинно равноправно (Швейцария и некоторые другие страны). В остальных многое в принятии решений обусловлено двусторонней дискуссией между лидером и авторитетным министром, при этом лидер
единолично контролирует большое количество сфер (Черчилль, Трюдо, Аденауэр, Шмидт, Пальме).
Данное положение вещей имеет несколько причин. Престиж премьер-министра в партии и стране выше в сравнении с остальными членами правительства: именно лидеры, а не их министры, выигрывают или
проигрывают выборы, что отражается в реальной структуре исполнительной Власти. Формальная структура не препятствует тенденции к иерархичности правительственного кабинета. Если на пути этой тенденции встают препятствия, они обусловлены общим характером партийной системы, конфигурацией групп, а также личностью премьер-министра или кризисами в обществе.
Структура правительства сама по себе, вероятно, играет некоторую роль в росте или падении влияния лидера. Сложность современного руководства затрудняет действия лидеров на фоне реальной иерархии, что может происходить в ущерб эффективности их правления, так как стремясь обеспечить согласие, они должны периодически менять состав правительства и контролировать деятельность министров, создавая тем самым атмосферу нестабильности, которая не укрепляет, а скорее подрывает эффект работы окружения лидера, доверие к исполнительной власти. Однако лидеры редко попадают в подчинение коллективной воле своих сотрудников; это происходит только тогда, когда не конкретные правительственные механизмы, а общий характер политической системы создает потребность в высоком уровне консенсуса на всех ступенях. Окружение лидера усиливает его влияние, ведь лидеру нужны каналы воздействия на общество. Однако различия в методах принятия решений в ближнем окружении, безусловно, не столь широки, как может показаться из формальной структуры. С одной стороны, многие лидеры имеют возможность мобилизовать правительство на реализацию своих целей, но, с другой стороны, особенно в период стабилизации режима, лидер не в силах манипулировать членами своего окружения как простыми подчиненными. Природа исполнительной власти накладывает на лидеров ограничения, которые невозможно обойти без больших усилий и серьезного риска.
Общенациональное лидерство в ситуации построения демократической системы, как правило, сопряжено с острым столкновением формальных и неформальных структур политической системы. Если в странах с давно установившимся демократическим устройством и успешным функционированием формальных институтов имеет место «конгруэнтность» партикуляристских неформальных институтов и практик и выстраиваемой универсальной политической системы, то в странах становящейся демократии в ситуации отсутствия такой «конгруэнтности» возникает рассогласование между микро- и макроуровнем, что может привести к элиминации демократических институциональных инноваций. Тем самым успех демократического транзита и политическая стабильность зависят от объективных факторов (особенности истории и культуры конкретного общества, типичная для него структура отношений внутри малых групп и др.) и наличия прозорливого политического лидера, способного выстроить успешно функционирующую демократическую институциональную систему, оптимально совмещающую неформальные и
формальные политические структуры, наследующую и
институциализирующую оправдавшие себя политические механизмы и включающую принципиально новые, призванные обеспечить как демократичность, так и эффективность работы всей системы.
Следует учитывать также, что для устойчивости демократического режима необходим высокий уровень валового внутреннего продукта (ВВП) на душу населения страны. Политологи попытались даже установить здесь прямую зависимость: чем выше удельный ВВП, тем выше шансы социальной демократии. Произвели расчеты: в странах с ВВП на душу населения: около $1000 продолжительность демократии составляет 8-9 лет, но $2 тыс. - 16 лет, до $4 тыс. - 33 года, до $6 тыа - 100 лет. При удельном ВВП свыше $6 тыс. демократия необратима.
Для России остается актуальной проблема построения и налаживания эффективной работы системы демократических институтов. Как следует их институциональной теории, в становлении институтов важно сочетание инерции и волюнтаристских компонентов институционального выбора, что указывает на высокое значение формальных и неформальных институтов, доставшихся в наследство от прошлого и становящихся в процессе демократизации, с одной стороны, и политических лидеров и элит, вовлеченных в политические процессы на этапе создания институтов демократии, с другой. Данные параметры институциональных изменений необходимо дополнить учетом динамики взаимодействия формальных и неформальных институтов.
Накоплен большой теоретический опыт в сфере изучения процессов перехода к демократическим формам государственности. Одной из острых проблем демократических переходов является проблема возникновения разного рода неполных (дефектных, процедурных, электоральных, нелиберальных, авторитарных, управляемых и т. д.) демократий. Практические и теоретические сложности построения демократий стали причиной возникновения тезиса о кризисе парадигмы демократических переходов, неспособности найти удовлетворительное решение проблем демократизации. Вместе с тем анализ процессов демократизации дает возможность моделировать динамику реальных политических процессов, в которых сталкиваются волюнтаристские и институциональные факторы, и выявлять роль этих факторов в политическом процессе.
Наиболее ясную аналитическую модель, описывающую институциализацию конституционно-правовых (либеральных) и так называемых дефектных демократий и учитывающую соотношение формальных и неформальных институтов в последних, предложили В. Меркель и А. Круассан.
Институционализацией они называют процесс образования специфического набора социальных норм и правил, задающих контекст человеческого сосуществования и взаимодействия. Совокупность таких правил эффективно связывает поведение акторов, гарантирует соответствие реальности ожиданиям и одновременно развивает «силу действия». В данной перспективе принятие конституции и политически управляемые процессы формирования институтов (политическая инженерия, или целенаправленное
институциональное строительство) создают только одну модель политической институционализации. В ее рамках возникают формальные структуры политических систем третьей волны демократизации. Другая модель -установление и институционализация неформальных практик и правил политической игры. В дефектных демократиях подобная модель не просто дополняет формально легитимированный процесс институционализации. Она может даже - в зависимости от характера неформальных институтов -противоречить формальной институционализации. Причиной повреждения либерально-конституциональных, легитимных и легально установленных норм часто является вытеснение формальных институтов неформальными правилами. Такая «деформализация» политических процедур и правил принятия решений возникает прежде всего вследствие сочетания двух факторов, уходящих корнями в додемократическое прошлое: а) авторитарного наследия неформальных практик и б) аккумуляции экономических и политических проблем поставторитарной системы, перенесенных из авторитарной фазы. Оба этих фактора создают благоприятные условия для нелиберальной трансформации либерально-демократических институтов, которая осуществляется, как правило, неформальным образом и ведет к преобладанию неформальных практик. Они существуют параллельно и усиливают друг друга.
Неформальные политические сети, которые не увеличивают, а уменьшают действенность формальных демократических институтов в дефектных демократиях, нередко бывают результатом эволюции институтов автократического режима. В завершение подчеркнем, что динамика политического лидерства сопровождается острыми конфликтами. Изучение структуры и функций политического конфликта позволяет прорабатывать возможность их практического разрешения как на федеральном, так и на региональных уровнях.
© Н.Н. Купчин, Н.Н. Макаренко, 2010
