CC BY
116
© 2006 г. С.И. Быченко
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Многопартийность, основанная на принципах идеологического и политического многообразия, выступает неотъемлемой чертой любого демократически организованного общества. Не случайно данные принципы нашли свое отражение практически во всех новейших конституциях подавляющего большинства современных
демократических государств, включая Российскую Федерацию. Объективным основанием этого выступает тесная, неразрывная взаимосвязь многопартийности и парламентаризма как важнейших конституционных категорий, реализуемых в условиях подлинного народовластия, демократического политического процесса, осуществляемых в конституционных формах и процедурах. «Ни один большой народ, - писал Ю.С. Гамбаров, автор одной из первых в России монографий о политических партиях, - никогда не управлялся и не мог управляться сам собой. На деле все демократии управляются политическими партиями» [1].
В современной политологии и юриспруденции общепризнанным является мнение об участии политических партий в борьбе за политическую (государственную) власть как об их ключевом конституирующем признаке: «В современную эпоху решающую роль в ходе борьбы за власть обыкновенно играют партии» [2]. Именно партии обеспечивают необходимую связь между народом и представительным механизмом правления и являются механизмами, с помощью которых формируются альтернативы в государственной политике, артикулируются и агрегируются требования, сглаживаются и регулируются противоречивые интересы 3 Об этом же применительно к политической системе общества рассуждает А.Б. Венге-ров: «В политической системе большую роль играют политические партии - важные социальные институты политической жизни общества. Появление таких политических организаций, как партии, является объективным процессом, который позволяет выявлять общие интересы различных групп, формулировать их, преобразовывать в правовые требования, добиваться их осуществления. Государство - это как раз тот социальный институт, где партийные интересы, цели, идеалы могут выступать как общественные интересы, обеспечиваться властной поддержкой, сопровождаться механизмами их реализации. Поэтому государство и выступает важнейшим и очень ценным объектом политической борьбы, определяет участие партий в завоевании государственной власти» [4].
Тем не менее учёт деятельности политических партий является, по справедливому замечанию И.М. Степанова, принципиально новым фактором в организации и деятельности органов государственной власти в РФ: «Принцип многопартийности в отличие от принципа федерализма, который тем или иным образом всегда учитывался при построении органов государственной
власти в Российской Федерации, - факт качественно новый в формировании российского представительного органа. Он заложен в ценностях мировой парламентской теории и практики, в которую постепенно вписывается практика отечественная» [5].
Реальное функционирование демократической публичной власти в рамках гражданского общества невозможно без идеологического и политического плюрализма, вытекающего из свободы человека выражать свои взгляды и участвовать в политической деятельности. Такое значение этих принципов является общепризнанным в современном мире, что находит своё отражение в большинстве конституций стран мира через закрепление соответствующих прав и свобод человека и гражданина.
Не является исключением в этом плане и Консти -туция РФ, которая не просто фиксирует аналогичные положения, но возводит их в ранг основ конституционного строя. В качестве таких важнейших основ статья 13 (ч. 1-3) Конституции РФ закрепляет принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, запрещает установление какой-либо идеологии в качестве государственной или обязательной. По существу этим определены меры и принципы идеологической и политической свободы в РФ, предоставляющие широкий простор для деятельности граждан, партий и общественных объединений [6].
Основной гарантией существования идеологического и политического многообразия и многопартийности, а также средством их обеспечения выступает конституционный запрет на установление какой-либо идеологии в качестве государственной или обязательной (ст. 13 ч. 2 Конституции РФ). На практике это означает допустимость использования в своей деятельности любых идеологических доктрин и взглядов (либеральных, социал-демократических, коммунистических, религиозно-демократических, религиозно-социальных, национально-демократических и др.) и невозможность возведения какой-либо из них в ранг официально проводимой всем государством политики. При этом общим требованием для любой идеологической доктрины выступает лояльное отношение (не обязательно поддержка) к действующей Конституции и подчинение её требованиям. В частности, в соответствии с п. 5 ст. 13 Конституции РФ запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
Существует и международно-правовой опыт запрещения подобной деятельности. Например, согласно ч. 2 ст. 22 Международного Пакта о гражданских и политических правах 1966 г., закон может устанавливать ограничения свободы объединения, необходимые в демо-
кратическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и свобод других лиц 7 Это не мешает использовать предусмотренную возможность законного, ненасильственного, демократического изменения конституционного строя России в установленном самой Конституцией порядке.
Цель введения указанных выше ограничений и запретов вполне очевидна. Это - деидеологизация и де-партизация органов государственной власти, недопустимость повторения известной в прошлом ситуации монопольного господства в политико-идеологической сфере единственной официальной партии, выполнявшей в течение длительного времени не только собственно партийные, но и государственно-властные функции.
При этом важное значение имеет уяснение более широкой проблемы, а именно: определение степени допустимой деполитизации государственных органов, тесно связанной с возможностями воздействия политических партий в системе парламентаризма на политико-властную сферу государственной деятельности.
Мировая практика предоставляет в этом плане разнообразные модели взаимоотношений политических партий и государства. Крайними вариантами этих моделей выступают: с одной стороны - полное подчинение государственного аппарата органам и структурам монопольно господствующей партии, играющей роль ядра политической системы общества, совмещение руководящих партийных и государственных должностей. При таком положении подобная «руководящая и направляющая сила общества» с неизбежностью утрачивает свои изначальные качества политической партии как института гражданского общества и интегрируется в государственный аппарат в качестве его важнейшей управляющей системы (Китайская Народная Республика, Корейская Народно-Демократическая Республика, Республика Куба, Социалистическая Республика Вьетнам). С другой стороны, в качестве противоположной модели взаимоотношений государства и политических партий выступает полное освобождение государственного аппарата из-под партийного влияния, возможное на практике только путём запрета всякой политической деятельности в государстве. Примером последнего рода могут служить государства-монархии Персидского залива (Катар, Кувейт, Королевство Саудовская Аравия, Объединённые Арабские Эмираты, Султанат Оман), в которых «...все политические партии запрещены как разрушающие единство уммы (мусульманской общины)» [8].
В отличие от этих крайних моделей современные демократические государства во взаимоотношениях с политическими партиями исходят из парламентаризма как особой институционально-функциональной системы власти, одной из важнейших характеристик которой выступает тесная взаимосвязь и обусловленность этой категории существующей в стране партийной системой, уровнем участия различных социальных групп населения в формировании и деятельности государственных органов через посредство политических партий и других
общественно-политических объединений, что придаёт качества представительности и коллегиальности этим выборным органам, а всей государственной власти -качество легитимности.
При этом задействуется комплекс хорошо известных и давно апробированных практикой современного парламентаризма средств и мер, обеспечивающих активную роль партий в осуществлении государственной власти. Среди них - участие в законотворчестве через формируемый на партийной основе парламент, контроль либо непосредственное участие в формировании и деятельности правительства как органа исполнительной власти и др. В итоге именно партиям (партийным коалициям) обеспечиваются широкие возможности в осуществлении государственной власти вплоть до определения основных направлений внутренней и внешней политики государства.
Между тем в современный период регулирование собственно вопросов взаимоотношения государства и политических партий как участников осуществления государственной власти в РФ отличается значительной спецификой. Это связано с тем, что вплоть до недавнего времени в России отсутствовал специальный законодательный акт о политических партиях. Тем не менее в силу актуальности данного вопроса, вызванного усилением влияния в стране растущих политических партий и иных квазиполитических организаций, законодатель был вынужден обратиться к вопросу регулирования взаимоотношений государства и политических партий, но сделал это косвенно - путём регламентации статуса государственных и муниципальных служащих.
Закреплённые в Конституции Российской Федерации исходные принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, а также право граждан на объединение развиваются и детализируются в целом ряде законодательно установленных положений, определяющих и регулирующих принципы взаимоотношений органов государства, а также государственных и муниципальных служащих с политическими партиями на основе деидеологизации и департизации. Основным при этом выступает принцип внепартийности государственной и муниципальной службы.
Данный принцип широко распространён в мировой практике: «Практически все развитые в экономико-правовом отношении государства всегда стремятся формировать государственный аппарат так, чтобы он и его служащие были бы свободны от политического влияния каких-либо партий, движений» [9]. Но одновременно служащие этого аппарата являются гражданами государства и в этом своём качестве обладают всем комплексом конституционных прав и свобод, включая политические (в частности, правом на объединение, предполагающим их возможное членство в политической партии). На практике, «идеологическая нейтральность государственных структур не исключает возможности прихода к власти путём свободных выборов тех или иных политических сил со своей идеологией. В этом случае должностные лица законодательной или исполнительной власти неизбежно начинают го-
ворить «идеологическим языком» и проводить соответствующую политику, ибо отделить деятельность от их приверженности к той или иной идеологии, программным установкам их партий очень трудно» [101
Каким же путём происходит разрешение возможной коллизии между интересами государства, стремящегося к внепартийности своих органов, и личными политическими предпочтениями представителей государственного аппарата - государственных служащих?
По нашему мнению, анализ принципа внепартийности государственной и муниципальной службы, закреплённого в действующем российском законодательстве, предполагает выделение двух взаимосвязанных аспектов его действия: с одной стороны он касается всех государственных и муниципальных органов в целом (организационный аспект), а с другой - определяет статус государственных и муниципальных служащих этих органов (личностный аспект).
Организационная сторона принципа внепартийно -сти сводится к следующим ключевым моментам:
- недопустимость образования в государственно -властных и муниципальных органах структур политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов;
- недопустимость вмешательства органов государственной власти, муниципальных органов и их должностных лиц в законную деятельность политических партий, равно как и запрет для политических партий на вмешательство в деятельность органов государственной власти, муниципальных органов и их должностных лиц.
Императивный характер данного принципа в этой части обеспечивается достаточно определённым механизмом его реализации на практике, что позволяет чётко отграничивать государственные и муниципальные органы от партийных структур.
В отличие от организационного аспекта, «лично -стная сторона» принципа внепартийности сформулирована законодателем более абстрактно и неконкретно. Её суть сводится к такому ограничению, связанному с государственной и муниципальной службой, как запрет для государственного и муниципального служащего «использовать должностные полномочия в интересах политических партий...» [11].
Неконкретность этих положений связана, на наш взгляд, с отсутствием в указанных законах конкретизации того, в чём именно может заключаться использование указанными лицами преимуществ своего должностного или служебного положения в интересах политических партий. По аналогии, в правоприменительной практике по данному вопросу можно использовать положения п. 5 ст. 40 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ (с последующими изменениями) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», раскрывающие понятие «использование преимуществ должностного или служебного положения» [12, № 24, ст. 2253]. Однако эти нормы имеют иную специальную сферу применения, связанную с проведением выборов различного уровня.
По общему правилу, государственные и муниципальные служащие всех категорий обязаны руководствоваться исключительно нормами действующего законодательства и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных объединений. Данный запрет полностью исключает возможность для государственного (муниципального) служащего: использовать своё положение для сбора средств на какие бы то ни было политические кампании; заниматься агитацией программ и задач политических партий, общественных объединений и движений при исполнении служебных обязанностей; использовать должностные полномочия в интересах политических партий и общественных объединений и т. д. Иными словами, участие в качестве государственного служащего в деятельности политических партий и других общественных объединений, если это влияет на служебную деятельность, несовместимо с занимаемой должностью, поскольку задачи, выполняемые государственными служащими, требуют от них проявления политической нейтральности, компетентности и беспристрастности.
Но при этом нормы действующего российского законодательства о государственной (муниципальной) службе, закрепляющие принцип внепартийности в его личностном аспекте, формулируя для государственных (муниципальных) служащих запрет на использование преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политических партий либо для пропаганды отношения к ним, не регулируют вопрос о возможности индивидуального членства в политических партиях государственных (муниципальных) служащих, т.е. не разрешают, но и не запрещают им быть членами политических партий. Тем самым, по нашему мнению, выявляются некоторые пробелы указанных российских законов в определении такого аспекта статуса государственных и муниципальных служащих, как возможность их индивидуального членства в политических партиях в рамках установленных по службе ограничений. Аналогичные положения отсутствуют и в законах субъектов РФ.
Очевидно, что основной причиной неурегулированности данного аспекта принципа внепартийности службы является учёт законодателем возможной коллизии между нормами института государственной (муниципальной) службы и института правового статуса личности, поскольку прямой запрет для государственных (муниципальных) служащих на участие в деятельности политических партий означал бы ограничение их конституционных прав и свобод: совести, мысли и слова, на объединение и др. Иными словами, ограничение на участие в деятельности политических партий для государственных (муниципальных) служащих законодатель не связывает с содержанием свободы их взглядов и убеждений, с ограничением их политических прав. Цель такого ограничения - обеспечить объективность и нейтральность профессиональной государственной службы в отношении всех граждан независимо от их политических взглядов и убеждений. Государственный (муниципальный) служащий не вправе противопоставлять интересы какой-либо партии или группы, преследующей собственные ин-
тересы, интересам всего народа или несправедливо действовать в пользу партии.
Важное положение по данному вопросу содержится в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г., ч. 2 ст. 22 которого закрепляет право каждого человека на свободу ассоциации с другими и не допускает никакого ограничения этого права, кроме тех случаев, которые предусматриваются законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Но при этом существует возможность законных ограничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции и государственного управления [13]. Аналогичные ограничения содержатся в ч. 2 ст. 11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. [14].
Очевидно, по логике законодателя, устранение этой неопределённости должно было быть осуществлено в специальных законодательных актах, регулирующих отдельные виды государственной (муниципальной) службы. Так, например, прямой запрет на участие в деятельно -сти политических партий предусмотрен для военнослужащих Федеральным законом от 27.05.1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (с последующими изменениями), п. 2 ст. 9 которого предоставляют военнослужащим право состоять в общественных, в том числе религиозных, объединениях, но только в тех, которые не преследуют политические цели (курсив наш. - С.Б.) [12, № 26, ст. 2521; 15, № 22, ст. 2331].
В большинстве же остальных законодательных актов, регулирующих отдельные виды государственной службы, принцип внепартийности закрепляется с помощью системы ограничений и запретов: в государственном органе не допускается создание и деятельность политических партий и их организаций; сотрудники данного органа не могут быть ограничены в своей служебной деятельности решениями политических партий и общественных объединений, преследующих политические цели; сотрудники не вправе использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним [16; 17, № 30, ст. 3586].
На уровне подзаконных актов, и в частности - в «Общих принципах служебного поведения государственных служащих», утверждённых Указом Президента РФ от 12.10.2002 г. № 885 и имеющих в силу п. 2 данного Указа рекомендательный характер, государственные служащие призваны «соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений» [12, № 33, ст. 3196].
Таким образом, на уровне специального законодательства о государственной (муниципальной) службе сохраняется указанная выше неопределённость в статусе государственных (муниципальных) служащих в части их возможности состоять членами политиче-
ских партий ввиду отсутствия соответствующей чёткой правовой регламентации данного вопроса.
Определённое развитие «партийного» аспекта статуса государственных (муниципальных) служащих произошло с принятием Федерального закона 2001 г. «О политических партиях». В данном Законе впервые прямо предусмотрена возможность членства в партиях для указанных категорий лиц, что вытекает из формулировки п. 3 ст. 10, запрещающей использование государственными (муниципальными) служащими «преимуществ своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются (курсив наш. - С.Б.)» [18].
Представляется, что и в такой редакции оформление «партийного» статуса государственных (муниципальных) служащих нормами действующего законодательства не является исчерпывающим, поскольку для данной категории лиц остаётся неурегулированным вопрос о возможности занимать руководящие партийные посты.
Еще большим своеобразием отличается регулирование правового положения лиц, замещающих высшие государственные должности РФ (бывшая категория «А»), в вопросе об их партийном статусе. Это государственные должности РФ, которые устанавливаются Конституцией РФ, Федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий органов федеральной государственной власти на всей территории страны. В силу прямого указания Закона данная категория лиц не относится к государственным служащим. Вследствие этого на них по общему правилу не должны распространяться ограничения, связанные с государственной службой, включая принцип внепартий-ности службы. Тем не менее условно можно выделить несколько моделей правового положения данной категории лиц в части их партийного статуса. Каждая из этих моделей характеризует различные возможности и способы воздействия политических партий на формирование государственных органов и в зависимости от этого - степень доступности партий к наполнению государственной власти «партийным» содержанием.
Первая модель регламентирует взаимоотношения политических партий с представительными (законодательными) органами всех уровней - от федерального до местного, а также опосредует статус депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления. При такой модели принцип внепартийности службы меняется на свою полную противоположность как в организационном, так и в личностном аспектах. Данная модель характеризуется максимальной вовлечённостью политических партий в формирование и функционирование указанных выше органов: сам представительный (законодательный) орган формируется населением с прямым участием политических партий на выборной основе и в нём допускаются создание и деятельность организационных структур последних в виде партийных фракций. Парламентарии могут быть членами политических партий и в своей депутатской деятельности,
как правило, связаны решениями своей партии. Тем самым для политических партий обеспечивается максимально широкая возможность воздействия на всю организационную и функциональную стороны работы этих органов, а через посредство принимаемых Федеральным собранием РФ законодательных актов - на стратегические направления государственной политики в основных сферах жизнедеятельности общества. Дополнительным импульсом к становлению и развитию этой модели на региональном уровне стало введение с 14 июля 2003 г. смешанной мажоритарно-пропорциональной системы распределения депутатских мандатов в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ, а на федеральном уровне - избрание после 7 декабря 2006 г. всех депутатов Государственной думы по федеральному избирательному округу по федеральным спискам партий [19].
Вторая модель исходит из принципиально иных оснований взаимоотношений политических партий с лицами, замещающими государственные должности РФ (бывшая категория «А») в соответствующих государственных органах и является противоположностью первой модели. Несмотря на то, что эти лица не относятся к государственным служащим и на них не должны распространяться ограничения по службе (в том числе - внепартийность), целый ряд законодательных актов вводит жёсткие запреты не только на деятельность партийных структур в таких органах, но и на возможность индивидуального членства этих лиц в политических партиях. Тем самым принцип внепар-тийности реализуется в полном объёме как в его организационном, так и в личностном аспектах. В первую очередь это относится к органам судебной власти. Помимо общего для органов государственной власти запрета на создание внутри них партийных структур, в личностном аспекте принципа внепартийности использован его максимально жёсткий вариант. Так, одним из важнейших требований к статусу судьи в РФ в соответствии с действующим законодательством является недопустимость принадлежности судьи к каким-либо политическим партиям и их материальной поддержки; запрет на участие в каких-либо политических акциях, ведение политической пропаганды или агитации, присутствие на съездах и конференциях политических партий и движений, занятие любой иной политической деятельностью [20].
Аналогичные ограничения характерны для статуса Уполномоченного по правам человека в РФ, который не только не может являться депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью (за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности), но также не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели [21]. Аналогичное правило,
касающееся недопустимости совмещения поста ом-будсмена и других публичных должностей, существует в большинстве стран, имеющих данный институт.
Подобным образом определяется также статус Председателя Центрального банка РФ. При этом единственной особенностью регулирования является то, что ограничения в партийной сфере для этой должности закрепляются не прямо, а опосредованно: через ограничения в статусе членов Совета директоров Центрального банка РФ, куда Председатель банка входит по должности. Так, члены Совета директоров, среди прочих ограничений, не могут состоять в политических партиях, занимать должности в общественно-политических и религиозных организациях (курсив наш. - С.Б.) Об этом говорит ст. 11 Федерального закона от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [12, № 28, с. 2790].
Специфика третьей модели заключается, по нашему мнению, в особом характере регламентации опосредуемых этой моделью правоотношений в механизме взаимодействия политических партий и соответствующих государственных органов, что находит своё выражение в специфическом «партийном» статусе целого ряда лиц, занимающих высшие государственные должности на уровне РФ и субъектов РФ (бывшая категория «А»). Речь идет, прежде всего, об особенностях «партийного статуса» Президента РФ и членов Правительства РФ, а также глав исполнительной власти субъектов РФ.
В современной российской правовой системе какого-либо отдельного законодательного акта, специально посвящённого комплексному регулированию статуса Президента РФ, не имеется. Между тем в ранее действовавшем Законе РСФСР 1991 г. «О Президенте РСФСР» содержалась норма, согласно которой на время выполнения своих полномочий Президент РСФСР обязан был приостановить своё членство в политических партиях и общественных объединениях [22]. Императивный характер данной нормы не предполагал возможности деятельности на этом посту представителя какой-либо партии. В настоящее время «партийный» статус Президента РФ косвенно регулируется Федеральным законом «О политических партиях». В соответствии со ст. 10, п. 4 этого Закона, глава государства вправе приостанавливать своё членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий. Тем самым законодатель предоставил Президенту возможность самому решать вопрос о приостановлении своего членства в политической партии либо оставаться ее членом на срок осуществления своих полномочий.
Подобный диспозитивный метод регулирования законодателем «партийного» статуса Президента представляется неоднозначным и вызывает противоречивые оценки в отечественной науке [23, 24]. По нашему мнению, данная законодательная норма в определённой степени носит программный характер, но сам факт её наличия имеет важное значение для повышения роли партий в российской политической системе: именно перспектива победы в будущем лидера одной из политических партий
на выборах Президента РФ будет означать повышение роли и значения участия политических партий не только в парламентских, но и в президентских выборах, т.е. во всём политическом процессе.
Что касается модели взаимодействия политических партий и Правительства РФ, опосредованной нормами Федерального конституционного закона от 17.12.1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», то за относительно непродолжительный период данная модель претерпела значительные изменения. В первоначальной редакции ст. 11 указанного Закона среди прочих ограничений для членов Правительства РФ устанавливался запрет занимать другие должности в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях (курсив наш. -С.Б.) [15, № 1, с. 1; 17, № 51, с. 5712]. Тем не менее практика отечественного партийного строительства не всегда ограничивавшаяся внутренними рамками этих жёстких нормативных рамок, вызвала к жизни не урегулированный российским законодательством вариант сочетания политико-партийных и государственно-властных полномочий в одном лице. Речь идёт о появлении такого института, как «лидер движения (партии)», который не занимает официально никакого поста в данном движении (партии) и может даже не быть членом данной партии. При таком подходе лидерство рассматривается как выполнение функций, не связанных с занятием партийной должности. Именно такой статус имели, например, на 01.12.2001 г., т.е. на момент объединения и образования политической партии «Единая Россия»: С.К. Шойгу - лидер Общероссийской политической общественной организации (с мая 2000 г. - партии) «Единство», министр по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Ю.М. Лужков -лидер Общероссийского политического общественного движения «Отечество», член Совета Федерации Федерального собрания РФ, мэр города Москвы, Премьер Правительства Москвы; М.Ш. Шаймиев - член Президиума Общероссийского политического общественного движения «Вся Россия», Президент Республики Татарстан.
Правовая неопределённость данного статуса, а также необходимость рекрутирования на легальной основе в партийные ряды новых представителей российской властной элиты стали веской причиной для инициирования процесса внесения в 2004 г. поправок в указанный Федеральный конституционный закон, исключивших запрет для членов Правительства РФ занимать должности в общественных объединениях, а по сути - разрешивших федеральным министрам быть членами партии.
Фактически это означает возможность становления новой - партийной - основы формирования Правительства РФ, а применительно к теме настоящего исследования - возникновение прочной нормативной базы для легализации воздействия политических партий на сферу исполнительной власти по вопросам формирования и функционирования органов исполнительной власти.
Аналогичные изменения произошли в характеристике «партийного» статуса глав исполнительной власти субъектов РФ: от полной неопределенности, связанной с отсутствием чётких норм-дозволений либо норм-запретов на уровне собственного законодательства субъектов до возможности инициирования политической партией в законодательном (представительном) органе субъекта РФ рассмотрения предложения Президенту РФ той или иной кандидатуры на пост высшего должностного лица субъекта РФ.
Полагаем, что современная политическая практика демократических западных государств, при которой высшие должностные лица являются выдвиженцами политических партий, будет востребована в российском политическом процессе и поспособствует его большей открытости и «прозрачности». При этом уйдет отмечаемая в литературе тенденция, при которой «. чиновники, пришедшие в исполнительную власть отнюдь не по основаниям своей принадлежности к поддержанной обществом партии, начинают сами создавать партии с целью укрепления и удержания своей власти...» вместо того, чтобы изначально выступать лицами, «. уполномоченными обществом проводить определенную партийную линию в деятельности структур исполнительной власти.» [23].
Таким образом, на современном этапе полноценное развитие российского парламентаризма становится невозможным без активного участия политических партий во всём политическом процессе. Реализация ими своей основной функции - борьбы за завоевание и удержание государственной власти - напрямую связана с характером взаимоотношений партий с государством, с возможностью воздействовать на процессы формирования государственных органов различных ветвей власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики государства.
Литература
1. Гамбаров Ю.С. Политические партии в их прошлом и настоящем. СПб., 1905. С. 44.
2. Бро Ф. Политология. М., 1992. С. 34.
3. См.: Шаран П. Сравнительная политология: В 2 ч. М., 1992. Ч. 1. С. 25; Ч. 2. С. 204.
4. Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 1994. С. 65.
5. Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999. С. 33.
6. См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 41.
7. См.: Сб. действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. Вып. 32. М., 1978. С. 44.
8. См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1999. С. 116.
9. Бребан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 325.
10. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1998. С. 149.
11. См.: Подпункт 13 п. 2 ст. 17 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; подпункт 11 п. 1 ст. 11 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224.
12. СЗ РФ. 2002.
13. См.: Международное гуманитарное право в документах. М., 1996. С. 44.
14. См.: Право Совета Европы и Россия. (Сб. документов и материалов). Краснодар, 1996. С. 191.
15. См.: СЗ РФ. 1998.
16. См.: Закон РФ от 18.04.1991 г. № 1026-1 «О милиции» (с последующими изм.) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991 г. № 16. Ст. 503; Федеральный закон от 3.04.1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности в Российской Федерации» (с последующими изм. // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.
17. Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (с последующими изм.) // СЗ РФ. 1997.
18. См.: Федеральный закон от 11.07.2001 г № 95-ФЗ «О политических партиях» (с изменениями от 21.03. и 25.07.2002 г.) // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
19. См.: Федеральный закон от 18.05.2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Фе-
Ростовский государственный университет
дерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.
20. См.: Закон Российской Федерации от 26.06.1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации» (с последующими изм.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 30. Ст. 1792; Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с последующими изм.) // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447; Федеральный конституционный закон от 23.06.1999 г. «О военных судах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3170.
21. См.: Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Ст. 11 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. Ст. 1011.
22. См.: Закон РСФСР от 24.04.1991 г. № 1098-1 «О Президенте РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСФ. Ст. 1. 1991. № 17. Ст. 512.
23. Лапает В.В. Закон о политических партиях: вопросы взаимодействия партий с государством // Журнал российского права. 2002. № 4.
24. Аверьянов А.Н., Васецкий Н.А., Малое Ю.К. Комментарий к Федеральному закону «О политических партиях». М., 2003. С. 34.
3 июля 2006 г.
