CC BY
196
ББК Х629.1
ПОЛЕМИКА О ПУТЯХ СОЗДАНИЯ СОВЕТСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ
С.Ю. Салмина, кандидат педагогических наук, старший преподаватель ка-
федры государственно-правовых дисциплин Челябинского юридического института МВД РФ
Рассматриваются вопросы истории законодательного оформления института советской прокуратуры. Автор анализирует дискуссию, развернувшуюся в первой половине 1922 года, о путях создания органов надзора за законностью. Краеугольным камнем дискуссии стал вопрос о подчинении прокуратуры центральному наркомату юстиции или местным Советам. Большинство партийных и советских работников того времени выступали за так называемое «двойное подчинение» прокуратуры. В итоге возобладала концепция жесткой централизации прокуратуры и подчинения ее строго по вертикали центральному наркомату юстиции.
Ключевые слова: прокуратура, юстиция, реформа, дискуссия, законодательство.
В настоящее время на страницах периодических изданий и в научной литературе ведется конструктивный диалог о путях совершенствования правоохранительной и судебной систем. Продолжается судебная реформа, и в этих условиях весьма полезным может оказаться исследование опыта организационного становления советской прокуратуры как неотъемлемой части советской судебной системы.
Подготовка проекта декрета о государственной прокуратуре сопровождалась оживленными дискуссиями, которые вели руководящие сотрудники наркомата юстиции и видные теоретики права на страницах периодической печати. На 26 января 1922 г. было назначено начало работы IV Всероссийского съезда деятелей советской юстиции. В повестку дня съезда входило обсуждение злободневных проблем, стоявших перед органами юстиции на начальном этапе реализации новой экономической политики, в том числе и вопроса о прокуратуре.
Накануне съезда наметилась тенденция к явному расхождению мнений, высказанных работниками юстиции различного уровня по поводу организационной структуры и функционального назначения прокуратуры. Пожалуй, единственным вопросом, по которому участники развернувшейся дискуссии проявляли единодушие, была сама необходимость учреждения института прокуратуры. В начале зимы 1922 года в целесообразности этого ме-
роприятия уже не сомневались даже самые убежденные сторонники пролетарской диктатуры.
По мнению инициаторов судебной реформы, к числу которых прежде всего следует отнести знаменитых деятелей юстиции того времени - Д.И. Курского и Н.В. Крыленко, органы прокуратуры должны были обеспечить соблюдение единой законности в масштабах страны. Однако отсутствовало единое мнение о том, в какие организационные формы следует облечь прокурорский надзор, какими полномочиями наделить будущих советских прокуроров. Именно эти вопросы стали «камнем преткновения» в начале января 1922 года.
«Некоторые товарищи полагают, что прокуратура, обязанная наблюдать за законностью действий всех местных органов без исключения, не может являться составной частью местного же органа - отдела юстиции, а должна быть органом центральной власти», -с недовольством отмечал на страницах «Еженедельника советской юстиции» заведующий Московским отделом юстиции (позднее руководитель уголовного отдела Института советского строительства) А.Я. Эстрин1. По его мнению, это было абсолютно неприемлемо, поскольку одной из приоритетных задач прокуратуры должно было стать общее направление деятельности всего следственного аппарата, а «отрывать же орган, руководящий следствием, от органа, объединяющего работу
судебных органов (от отделов юстиции исполкомов. - С.С.), означало бы разрыв со всей тенденцией развития нашего аппарата борьбы с преступностью»2.
Представляется, что «море беззаконности»3, в котором, по образному выражению В.И Ленина, жила страна с октября 1917 года, в значительной степени образовалось как по вине ВЧК, развязавшей красный террор, так и по вине отделов юстиции, которые были наделены надзорными полномочиями, но по причине своей профессиональной некомпетентности проявляли в этом отношении преступную халатность. Кроме того, губернские отделы и уездные бюро юстиции, являясь структурными подразделениями исполкомов, были не в состоянии эффективно осуществлять надзор за их деятельностью в силу своего подчиненного и зависимого положения.
По мнению А.Я. Эстрина, будущего губернского прокурора, следовало сделать членом коллегии отдела юстиции для того, чтобы последняя имела возможность в отношении него «осуществлять право общего руководства», как она это делала в отношении председателя совнарсуда и председателя ревтрибунала. Однако отделам юстиции строго возбранялось вторгаться в решение вопросов в отношении тех дел, в которых прокурор усматривает признаки преступления.
Впоследствии практика подтвердила правоту того же А.Я. Эстрина, который утверждал, что введение института прокуратуры, основанного на принципе вертикального подчинения низового и среднего прокурорского звена центру, сделает бессмысленным существование губернских отделов юстиции. Курс на максимальное сокращение издержек по содержанию государственного аппарата, объявленный при переходе к НЭПу, должен был исключить реализацию одних и тех же функций несколькими государственными органами. Поэтому, когда в мае 1922 года основные функции, осуществлявшиеся до этого времени губернскими отделами юстиции, отошли к прокуратуре, фактически с июля наркомат юстиции РСФСР приступил к ликвидации отделов юстиции губисполкомов и уездных бюро юстиции.
В январе 1922 года в «Еженедельнике советской юстиции» был опубликован проект декрета о государственной прокуратуре, разработанный наркоматом юстиции. В этом проекте отразились предполагаемое организационное построение органов прокуратуры, а
также их основные функции и полномочия. «Надзор за законностью деятельности центральных органов Советской власти, а также наблюдение и руководство деятельностью народных прокуроров осуществляет Народный комиссариат юстиции через Отдел Прокуратуры НКЮ, во главе которого стоит Прокурор республики», - говорилось в проекте4. Надзор за соблюдением местными органами Советской власти законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства, а также за борьбой с преступлениями в пределах губернии или области должен был осуществляться отделами юстиции через состоявших при них народных прокуроров. Прокурор республики назначался Президиумом ВЦИК и состоял членом коллегии НКЮ. Народные прокуроры назначались и увольнялись Коллегией Наркомюста. Губернским отделам юстиции предполагалось предоставить право намечать кандидатов на должности народных прокуроров и информировать об этом НКЮ.
Что касается разграничения компетенции народных прокуроров и отделов юстиции, то прокуроры должны были присутствовать на заседаниях коллегий местных отделов юстиции с правом совещательного голоса и должны были предоставлять в отделы юстиции доклады о своей деятельности. Кроме того, в распоряжение народного прокурора предполагалось предоставить все местные органы юстиции губерний или областей. В непосредственном подчинении народному прокурору должны были находиться его помощники в количестве, определенном наркоматом юстиции в расчете на каждую губернию или область. Причем помощники народного прокурора должны были назначаться отделами юстиции, народный прокурор имел лишь право отвода той или иной кандидатуры.
На Отдел Прокуратуры НКЮ по проекту возлагалось наблюдение за деятельностью народных прокуроров, которые были обязаны представлять ему отчеты через отделы юстиции каждую четверть года. Отдел Прокуратуры в свою очередь должен был давать народным прокурорам общие указания и разъяснения по отдельным вопросам. Кроме того, в обязанности Отдела Прокуратуры входило внесение в Коллегию НКЮ проектов представлений в Президиум ВЦИК об отмене незаконных постановлений и распоряжений как губисполкомов, так и центральных советских органов. Обжалованию не подлежали только
постановления Совета Народных Комиссаров и Совета Труда и Обороны5.
Таким образом, по проекту декрета о прокуратуре предполагалось назвать будущих блюстителей законности не губернскими, а народными прокурорами, поскольку словосочетание «губернский прокурор» продолжало вызывать у многих работников советского государственного аппарата ассоциации с царским режимом. «Стоит ли воскрешать такое архаическое название, как губернский прокурор?» - высказывал сомнение А.Я. Эстрин6, который несколько месяцев спустя изменил свое мнение. Однако вопрос о том, какое название следует предпочесть для будущих сотрудников прокуратуры, являлся не столь существенным. Гораздо более серьезным было то обстоятельство, что по проекту прокуроры должны были состоять при местных отделах юстиции, которые назначали помощников прокуроров по собственному усмотрению. Прокурор обладал лишь весьма неопределенным правом отвода предложенных отделом юстиции кандидатур.
Кроме того, в предполагаемые обязанности прокурора входило внесение в коллегию губернских отделов юстиции вопросов, касающихся представлений о незаконных постановлениях губисполкома, направляемых в Отдел Прокуратуры НКЮ. То есть в случае введения в действие предлагаемого проекта прокуроры оказывались в таком положении, что должны были испрашивать разрешения вносить представления на незаконные постановления губисполкомов у самих же губис-полкомов. Ситуация сложилась бы абсурдная, в сущности, сводящая к нулю весь надзор прокуратуры за законностью постановлений и распоряжений местных органов власти. А ведь именно местная власть, нередко использующая юридическую безграмотность населения в собственных корыстных интересах, остро нуждалась в беспристрастном надзоре со стороны государственного органа, независимого от ее благодеяний. Таким образом, проект явно содержал весьма спорные положения и нуждался в пересмотре по ключевым позициям.
После опубликования проекта полемика, связанная с учреждением советской прокуратуры, развернулась с новой силой. Ее краеугольным камнем стала проблема целесообразности подчинения прокуратуры наряду с центральным ведомством местным органам власти. «Проект о государственной прокура-
туре, разработанный I-м Отделом НКЮ, не выражает точки зрения Коллегии НКЮ в целом», - писал один из ведущих сотрудников наркомата юстиции JI.H. Саврасов7. В противовес своему коллеге А.Я. Эстрину, который связывал с отделами юстиции большие надежды по укреплению законности в стране, JI.H. Саврасов снисходительно называл отделы юстиции «коллективным стражем, весьма зависимым от губернских органов власти» и предлагал заменить их «единоличным (органом. - С.С.), находящимся в прямой и непосредственной подчиненности НКЮ, свободным от местных влияний8. Статья J1.H. Саврасова была опубликована во втором номере «Еженедельника советской юстиции» от 8 января 1922 г. Пять месяцев спустя, 20 мая того же года, по телефону из Горок будет продиктовано знаменитое письмо В.И. Ленина «О «двойном» подчинении и законности»9, где красной нитью проходит аналогичная мысль.
Кроме того, Л.Н. Саврасов предлагал заменить термин «народный прокурор» термином «государственный», а выражение «общественное обвинение» - «государственным обвинением», что, по его мнению, в большей степени отражало интересы государства и соответствовало «идее пролетарской диктатуры»10. Данное предложение было принято во внимание, и в «Положении о прокурорском надзоре», утвержденном третьей сессией ВЦИК IX созыва, прокуратура получила название государственной11.
Л.Н. Саврасов критиковал авторов проекта за нерешительность в отстаивании независимости прокуратуры от местной власти и, главным образом, за то, что они отводили прокуратуре пассивную роль стороннего наблюдателя, лишь информирующего отделы юстиции о выявленных нарушениях законности на территории губернии, в то время как прокуратура должна была немедленно пресекать все нарушения законности и иметь для этого достаточно широкий круг полномочий. По мнению Л.Н. Саврасова, следовало наделить прокурора правом veto относительно всех постановлений и распоряжений местных властей, в том числе и губисполкомов, противоречащих действующему законодательству. В свою очередь губисполкомы в случае несогласия с решением прокурора должны были обладать правом опротестовать его в Президиум ВЦИК.
Следует обратить внимание на то, что дискуссия по поводу структурной организации и полномочий прокуратуры сама по себе весьма показательна для понимания большевистской концепции государственного строительства. Одним из ее основных положений является отрицание принципа разделения властей, разработанного Дж. Локком и Ш.Л. Монтескье в эпоху Просвещения. В соответствии с Конституцией РСФСР, принятой V Всероссийским Съездом Советов 10 июля 1918 г., Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов, являлся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР. Совет Народных Комиссаров осуществлял общее управление делами РСФСР и обо всех своих постановлениях и решениях должен был сообщать во ВЦИК. В свою очередь ВЦИК имел право отменить или приостановить любое постановление или решение СНК12. Таким образом, ВЦИК был наделен одновременно и законодательными и распорядительными полномочиями.
В этой связи уместны параллели с революционной деятельностью якобинцев, которые пошли по пути предоставления законодательной власти максимально широких полномочий. Конституция якобинцев, как известно, отвергла принцип разделения властей, поскольку, по мнению Ж.Ж. Руссо, он противоречил идее суверенитета народа, выступающего как единое целое. Основным пороком чрезмерной концентрации власти в руках какого-либо государственного органа является отсутствие внешнего контроля и ответственности за принимаемые решения, что и обусловило несостоятельность государственной власти в первые годы после октябрьского переворота. Именно по этой причине большевики были вынуждены в определенной степени использовать принцип разделения властей, предпринимая попытки разграничения компетенции высших и местных органов власти и управления.
В качестве одного из оппонентов Л.Н. Саврасова по вопросу о правовом статусе и функциях прокурора выступал еще один сотрудник наркомата юстиции A.C. Лисицын. Не возражая против подчинения прокуратуры центру, он тем не менее считал нужным максимально конкретизировать полномочия прокуратуры по надзору за деятельностью местных органов власти.
Таким образом, мнения по вопросу о го-сударственно-правовом статусе прокуратуры и ее функциях среди ведущих сотрудников наркомата юстиции разделились. Не было единодушия даже по поводу названия будущего органа надзора за законностью, поскольку у многих советских работников слово «прокуратура» ассоциировалось с «анахронизмом» царских времен. Так как основной функцией надзорного органа должно было стать укрепление революционной законности, предлагалось назвать прокуроров «укрепрев-заками». Однако эта революционная аббревиатура не получила одобрения со стороны руководства наркомата юстиции. Позже было отвергнуто и предложение Политбюро о введении должности генерал-прокурора.
В конечном итоге комиссия, избранная сессией ВЦИК, после длительного обсуждения приняла пятую статью «Положения о прокурорском надзоре» в редакции наркомата юстиции, отвергающую «двойное подчинение». На основе указаний В.И. Ленина и решения Политбюро ЦК РКП (б) 28 мая 1922 г. сессия ВЦИК утвердила «Положение о прокурорском надзоре». Соответствующее постановление сессии было подписано Председателем ВЦИК М.И. Калининым. Таким образом, была создана Государственная прокуратура РСФСР. Первым Прокурором республики стал нарком юстиции Д.И. Курский.
Таким образом, процесс законодательного оформления органов советской прокуратуры протекал в крайне сложной и напряженной обстановке, вызванной, с одной стороны, либерализацией экономического курса в связи с переходом к новой экономической политике и усилением роли права во внутренней жизни страны, с другой - необходимым, с точки зрения большевиков, законодательным ограничением частного сектора экономики.
Следует согласиться с Т.П. Коржихиной, которая отмечает, что на IV Всероссийском съезде деятелей советской юстиции Н.В. Крыленко «почти в одиночку защищал идею создания единой централизованной и независимой от местных властей прокуратуры»13. В начале мая 1922 года вопрос обсуждался на третьей сессии ВЦИК. Против централизованной прокуратуры выступили Л.М. Каганович, Д.Б. Рязанов и другие видные государственные деятели, которые потребовали подчинить прокуратуру исполкомам Советов. Жесткая полемика о государственно-правовом статусе прокуратуры, проходившая с января
по май 1922 года, окончилась победой В.И. Ленина, Д.И. Курского, Н.В. Крыленко и их сторонников, выступавших за независимость прокуратуры от органов местной власти. Однако независимость органов прокуратуры в формально-юриди-ческом смысле фактически обернулась их подчинением воле партийных структур. Всевластие партийного аппарата, не получившее официального законодательного закрепления, тем не менее в значительной степени распространялось и на прокуратуру.
1 Эстрин А.Я. Губотюст и органы борьбы с преступностью // Еженедельник советской юстиции. - 1922. - № 1. -С. 5.
2 Там же.
3 Ленин В.И. О «двойном» подчинении и законности // Полн. собр. соч. - Т. 45. - С. 199.
4 Проект декрета о государственной прокуратуре, разработанный Наркомюстом // Еженедельник советской юстиции. - 1922. - № 1. - С. 8.
5 Там же.-С. 13.
6 Эстрин А.Я. Указ. соч. - С. 5.
7 Саврасов JI. По поводу проекта декрета о государственной прокуратуре // Еженедельник советской юстиции. - 1922. -№ 2. -С. 1.
8 Там же.
9 Ленин В.И. Указ. соч. - С. 197.
10 Саврасов Л. Указ. соч. - С. 2.
11 Положение о прокурорском надзоре // История советской прокуратуры в важнейших документах. - М., 1952. -С. 264.
12 Конституция (Основной Закон) РСФСР // Сборник законов СССР и Указов Президиума Верховного Совета СССР.-Т.1.-М., 1968.-С. 44.
13 Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 - декабрь 1991 г. - М., 1995. -С. 108.
Статья поступила в редакцию 23 мая 2008 г.
