CC BY
392
Василь САКАЕВ
ПОДХОДЫ К СОДЕРЖАНИЮ понятия «ДЕМОГРАФИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА» В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ НАУКЕ
В статье рассматривается содержание понятия «демографическая политика». Автор осветип подходы к данной проблеме в советской и современной отечественной науке. Обозначено соотношение понятия «демографическая политика» с близкими по смыслу и содержанию терминами.
In the article the maintenance of démographie policy concept is considered. The author covers the approaches to the given problem in the Soviet and in the modern native science. The parity of demographic policy concept with the similar terms is designated.
Ключевые слова:
демографическая политика, политика народонаселения, социальная политика; demographic policy, population policy, social policy.
В настоящее время демографическая политика объявлена приоритетным направлением деятельности российского государства. Создан Совет по реализации национальных проектов и демографической политике при Президенте РФ, реализуется приоритетный национальный проект «Здоровье». Однако в современной научной литературе нет четкого понимания содержания демографической политики, что проявляется, например, в отсутствии устоявшегося определения понятия «демографическая политика». Отсутствие четких границ термина создает путаницу в определении целей и методов реализации демографической политики в РФ, поэтому важно определить содержание понятия и установить соотношение с родственными терминами.
Одним из первых исследователей проблем демографической политики в СССР стал А.Я. Кваша. Еще в 1968 г. он указывал, что демографическая политика — это совокупность мер, направляющих течение демографических процессов в сторону оптимизации типа воспроизводства населения1. В 1976 г. в коллективном труде «Система знаний о народонаселении» демографическая политика была впервые обозначена как часть политики народонаселения, которая, в свою очередь, называлась частью социально-экономической политики2. В 1981 г. А.Я. Кваша понятием «демографическая политика» обозначил уже систему мероприятий, специально направленных на достижение определенного результата, указывая при этом на необходимость планового воздействия на всю систему демографических процессов в их взаимосвязи, а не только на тот или иной вид движения населения. В этой работе А.Я. Кваша рассматривает демографическую политику как составную часть социальной политики, одновременно включив в комплекс ее проблем регулирование миграции. Правда, миграция рассматривалась им лишь через призму ее влияния на воспроизводство населения3. В целом, говоря о демографической политике, в 1970—1980 гг. в СССР чаще всего подразумевали достижение оптимального типа воспро-
1 Кваша А.Я. О некоторых инструментах демографической политики // Изучение воспроизводства населения. — М. : Наука, 1968, с. 64—78.
2 Система знаний о народонаселении / под ред. Д.И. Валентея. — М. : Статистика, 1976.
3 Кваша А.Я. Демографическая политика в СССР. — М. : Финансы и статистика, 1981, с. 4-9.
САКАЕВ Василь
Тимерьянович — к.и.н., доцент кафедры
политических наук Набережно-челнинского филиала Казанского (Приволжского) федерального университета [email protected]
изводства населения, прежде всего через регулирование рождаемости.
Несколько иного подхода придерживался А.Г. Вишневский, который призывал не отождествлять демографическую политику с социальным управлением демографическими процессами, подчеркивая, что общество всегда оказывает управляющее воздействие на население, а говорить о собственно демографической политике можно лишь при наличии таких компонентов, как «институциональность», «осознанность целей» и их «демографич-ность». Демографическую политику он определял как «систему мер, проводимых социальными институтами, чаще всего государством, в отношении достаточно крупных человеческих общностей и направленных на достижение сознательно поставленных демографических целей»1.
Первым в постсоветской России попытку дать определение термина «демографическая политика» предпринял В.В. Елизаров. Он считал, что «демографическая политика — целенаправленная деятельность государственных органов и иных социальных институтов в сфере регулирования процессов воспроизводства населения, призванная сохранять или изменять тенденции динамики численности, структуры, расселения и качества населения», подчеркивая также, что «она рассматривается как органическая часть социальной политики, специфическая по своим целям и отчасти по методам их достижения, но согласованная с другими сферами, такими как регулирование условий занятости и труда, а также уровня жизни и социального обеспечения населения, образования, здравоохранения и т.д.». В.В. Елизаров указал, что для демографической политики близкий по употреблению термин — это политика народонаселения, причем демографическая политика в широком смысле рассматривается как синоним политики народонаселения, а узком смысле — как ее часть2. В свою очередь, политику народонаселения он определял, со ссылкой на вышеуказанную работу 1976 г., как часть социально-
1 Вишневский А.Г. Воспроизводство населения и общество: История, современность, взгляд в будущее. — М. : Финансы и статистика, 1982, с. 227-229.
2 Елизаров В.В. Демографическая политика // Современная демография / под ред. А.Я. Кваши, В.А. Ионцева. - М. : Изд-во МГУ, 1995, с. 170.
экономической политики, как деятельность, специально направленную на регулирование воспроизводства человека, при этом выделяя в ней следующие основные элементы:
1) влияние условий труда;
2) улучшение жизненных условий всех слоев населения;
3) воздействие на воспроизводство населения.
Последний элемент автор трактовал как собственно демографическую политику, включая в нее два направления деятельности:
1) изменение характера процессов естественного возобновления поколений в их тесной взаимосвязи;
2) влияние на миграцию населения.
В.В. Елизаров справедливо замечал, что
в середине 1990 гг. термин «демографическая политика» все еще не имел однозначной трактовки, а широкий или узкий подход к содержанию основных понятий был связан с взглядами конкретного автора на предмет демографии и границы изучаемых этой наукой явлений3.
Термину «семейная политика» В.В. Елизаров давал следующее определение: это «...часть социальной политики, основные действия которой направлены не на население вообще или отдельных людей, а непосредственно на семью», одновременно замечая, что «по вопросу соотношения ее с демографической политикой в настоящее время не сложилось еще однозначного понимания». Близкими к понятию «демографическая политика» В.В. Елизаров считал также термины «контроль рождаемости» и «планирование семьи». При этом первое понятие определялось им как «воздействие государства на процессы рождаемости, главным образом с целью снижения ее уровня и сокращения темпов прироста населения в стране», а второе - как «внутрисемейное регулирование деторождения»4. Таким образом, демографическая и семейная политики рассматривались как составные части социальной политики, а предметные поля их внутри социальной политики четко не разграничивались. Политика народонаселения объявлялась термином, тождественным в узком понимании демографической политике, при этом обе они
3 Там же, с. 170-171.
4 Там же, с. 171-173, 263-264.
назывались составной частью социальной политики.
В учебном пособии под редакцией Д.И. Валентея, подготовленном в 1997 г., термину «демографическая политика» давалось определение, сформулированное в 1995 г. В.В. Елизаровым. При этом подчеркивалось, что близкими к нему являются также понятия «социально-демографическая политика», «политика народонаселения (населения)», «семейная политика», «планирование семьи», «планирование населения», «контроль рождаемости», «управление демографическими процессами» и др.1 Таким образом, повышалось значение демографической политики и делался упор на целенаправленное и осознанное управление демографическими процессами со стороны государства.
В начале 2000 гг. вышли несколько учебников по демографии, подготовленных В.М. Медковым, в которых был сделан следующий шаг в определении понятийного аппарата2. В.М. Медков признавал, что в некоторых случаях политику народонаселения понимали более широко - как деятельность государства, направленную на регулирование развития населения, причем, помимо регулирования воспроизводства населения, в нее включали также регулирование процесса социализации подрастающего поколения, регулирование условий труда, регулирование миграции и территориальной структуры населения, а также воздействие на общие условия жизни всех слоев населения3. Термину «демографическая политика» В.М. Медков давал узкое определение как «деятельности государства, направленной на регулирование процессов воспроизводства населе-ния»4, т.е. в его дефиниции исчезала целевая направленность такой политики.
Важное продвижение вперед в этом вопросе произошло в 2004 г., когда коллективом ведущих демографов МГУ (Н.В. Зверева, И.Н. Веселкова и
1 Зверева Н.В., Кваша А.Я., Козлов В.И. и др. Демография: современное состояние и перспективы развития : учебное пособие / под ред. Д.И. Валентея. - М. : Высшая школа, 1997, с. 259-260.
2 Медков В.М. Демография: учебное пособие. - Ростов н/Д : Феникс, 2002; Медков В.М. Демография : учебник. - М. : ИНФРА-М, 2003.
3 Медков В.М. Демография: учебное пособие. -Ростов н/Д : Феникс, 2002, с. 430.
4 Там же, с. 419.
В.В. Елизаров) были даны следующие определения.
1. Демографическая политика - «целенаправленная деятельность государственных органов и иных социальных институтов в сфере регулирования процессов воспроизводства населения».
2. Контроль рождаемости - «система мер воздействия государства на процесс рождаемости, главным образом с целью снижения ее уровня и сокращения темпов прироста населения в стране».
3. Политика народонаселения «включает помимо регулирования демографических процессов другие сферы: регулирование условий занятости и труда, а также уровня жизни (доходы, образование, охрана здоровья, социальное обеспечение)».
4. Планирование семьи - «деятельность государственных и негосударственных организаций (программы, комплексы мер), направленная на создание условий для реализации ответственного родительства, для достижения каждой семьей желаемого числа детей».
5. Семейная политика - «деятельность государственных и иных служб по созданию оптимальных условий для выполнения семьей ее функций, по социальной защите семьи, по оказанию адресной поддержки семьям определенных типов; в отличие от демографической политики семейная политика не направлена на достижение каких-то определенных демографических результатов»5.
Таким образом, дефиниция демографической политики была упрощена, в ней исчезло указание на демографический оптимум как на цель, но в целом она повторяла вариант 1997 г. Самое главное достижение авторов состояло в том, что они разграничили демографическую и семейную политики, указав на различия между ними. Понятия «планирование семьи» и «контроль рождаемости» больше не назывались терминами, тождественными «демографической политике». Но в целом к началу XXI в. большинство российских исследователей продолжали определять предмет демографической политики только как регулирование процессов воспроизводства населения со стороны государства.
Такой подход не был поддержан всеми
5 Зверева Н.В., Веселкова И.Н., Елизаров В.В. Основы демографии: учебное пособие. - М. : Высшая школа, 2004, с. 370-373.
учеными-демографами. Л.П. Харченко в 2007 г. определила демографическую политику как «целенаправленную деятельность государственных органов и негосударственных организаций в сфере регулирования процессов воспроизводства и миграции населения, призванную сохранять или изменять тенденции в динамике численности, структуры, расселения и качества населения»1. То есть, Л.П. Харченко включила в сферу понятия «демографическая политика», кроме вопросов воспроизводства, еще и аспекты миграции населения, одновременно сохранив указание на конечную цель такой политики.
Интересен подход органов исполнительной власти РФ к использованию термина «демографическая политика». Как известно, на федеральном уровне в РФ были разработаны два основополагающих документа в этой области: «Концепция демографического развития РФ на период до 2015 года», утвержденная постановлением Правительства РФ от 24.09.2001 г. № 1270-р, и «Концепция демографической политики РФ на период до 2025 года», утвержденная Указом Президента РФ от 09.10.2007 г. № 1351. В первом документе демографическая политика не получила четкого определения, но по логике документа она понимается как регулирование со стороны органов государственной власти и местного самоуправления демографических процессов, в число которых включаются вопро-
1 Харченко Л.П. Демография : учебное пособие. — 2-е изд., стер. — М. : Омега-Л, 2007, с. 344.
сы, касающиеся рождаемости, оказания поддержки семье, здоровья, продолжительности жизни, миграции и иные аспекты демографического развития. В «Концепции демографической политики» сказано, что «демографическая политика Российской Федерации направлена на увеличение продолжительности жизни населения, сокращение уровня смертности, рост рождаемости, регулирование внутренней и внешней миграции, сохранение и укрепление здоровья населения и улучшение на этой основе демографической ситуации в стране». Таким образом, представители федеральных органов исполнительной власти понимают демографическую политику достаточно широко — как целенаправленную деятельность в области регулирования воспроизводства населения и миграции, призванную изменить демографическую ситуацию в стране.
Подводя итог, следует признать, что в современной российской науке процесс формулирования дефиниции термина «демографическая политика» еще не завершен. Определение содержания термина зависит от взглядов конкретного автора и его принадлежности к той или иной отрасли науки. В настоящее время границы термина «демографическая политика» все более расширяются, и он становится все более сопоставимым с зарубежным понятием «политика народонаселения». При этом современной российской науке в общих чертах удалось разграничить предметное поле демографической политики от предметного поля социальной и семейной политики.
