CC BY
58
Elena Alekseevna Ermakova,
Doctor of Economics,
professor of department of finance and taxation, Saratov socio-economic institute (branch) Plekhanov Russian University of Economics
УДК 336
Елена Алексеевна Ермакова,
доктор экономических наук, профессор кафедры финансов и налогообложения, Саратовский социально-экономический институт (филиал)
РЭУ им. Г.В. Плеханова
>Ь> Eae13@mail.ru
ПОДХОДЫ К ФИНАНСОВОМУ СТИМУЛИРОВАНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В статье рассматриваются актуальные методические и практические вопросы, связанные с использованием стимулирующих инструментов в целях увеличения доходов местных бюджетов в России. Регионы находятся в постоянной разработке действенных методических подходов, учитывающих при распределении финансовой помощи вклад органов местного самоуправления в рост доходного потенциала. Систематизированы средства финансово-бюджетного стимулирования. Проанализированы механизмы региональной практики использования межбюджетных трансфертов стимулирующего (поощрительного характера) на примере Саратовской области. Представлены результаты анализа влияния инициативного бюджетирования на финансовое обеспечение местного самоуправления. Исследованы структурные особенности финансирования проектов поддержки местных инициатив. Систематизированы основные проблемы при исполнении местных бюджетов. Меры стимулирования эффективности деятельности местного самоуправления направлены на укрепление доходной части местных бюджетов и повышение эффективности муниципальных расходов.
Ключевые слова: местное самоуправление, стимулирование, межбюджетные трансферты, налоговые доходы, бюджет.
APPROACHES TO FINANCIAL STIMULATION OF THE EFFECTIVENESS OF LOCAL GOVERNMENT
The article discusses relevant methodological and practical issues related to the use of incentive tools in order to increase local budget revenues in Russia. The regions are constantly developing effective methodological approaches that take into account the contribution of local governments to the growth of revenue potential when distributing financial assistance. Systematized means of fiscal stimulation. The mechanisms of the regional practice of using inter-budgetary transfers of a stimulating (incentive nature) are analyzed using the example of the Saratov region. The results of the analysis of the impact of proactive budgeting on the financial support of local government are presented. The structural features of financing projects to support local initiatives are investigated. The main problems in the execution of local budgets are systematized. Measures to stimulate the effectiveness of local government are aimed at strengthening the revenue side of local budgets and increasing the efficiency of municipal expenditures.
Keywords: local government, incentives, intergovernmental transfers, tax revenues, budget.
НБЫ1994-5094 ♦-
133 -♦
Для развития муниципальных образований, развития собственного потенциала, наращивания доходов необходимы меры стимулирующего характера, способствующие пополнению доходной части местного бюджета и обеспечивающие эффективное использование бюджетных средств.
Разработанная на федеральном уровне система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления слабо учитывает реальные финансовые возможности муниципалитетов. Вместе с тем, по справедливому мнению некоторых ученых, только в случае, когда объем межбюджетных трансфертов напрямую будет зависеть от результатов деятельности муниципальных органов власти, появится заинтересованность муниципалитетов в стремлении к увеличению доходов собственного бюджета и в эффективном использовании бюджетных средств [3].
Подходы к системе стимулирования муниципалитетов к расширению собственного финансового потенциала нашли отражение в соответствующих методических рекомендациях региональным органам власти и органам местного самоуправления, которые были разработаны Министерством финансов Российской Федерации на основе изучения международного и российского опыта и региональной практики 10 пилотных регионов, в числе которых была и Саратовская область.
В целях стимулирования роста налогового и экономического потенциалов посредством совершенствования подходов к межбюджетному регулированию на региональном и муниципальном уровнях органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендуется повысить качество организации межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях, в том числе путем принятия мер по стимулированию органов местного самоуправления к наращиванию налогового (экономического) потенциала муниципальных образований [2].
Традиционно средствами финансово-бюджетного стимулирования являются межбюджетные трансферты (дотации, субсидии), налоговые поступления по дополнительным нормативам отчислений, грантовая поддержка на конкурсной основе по итогам достижения показателей эффективности и иные средства регионального бюджета [1].
В Саратовской области муниципалитеты стали получать межбюджетные трансферты стимулирующего (поощрительного) характера начиная с 2017 г. в соответствии с рекомендациями Минфина России, учтенными при доработке Плана мероприятий по оздоровлению государственных финансов Саратовской области.
В 2019 г. сумма распределяемых средств в целях стимулирования (поощрения) муниципальных образований составила 150,0 млн руб. (Закон Саратовской области от 26 ноября 2019 г. № 130-ЗСО «Об областном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов», табл. 68 прил. 11). В последующие три года Законом об областном бюджете на 2020-2022 годы также предусмотрены
стимулирующие межбюджетные трансферты по 150,0 млн руб. ежегодно.
Средства распределены между 39 районами (городскими округами) Саратовской области с учетом достижения органами местного самоуправления муниципальных образований наилучших значений показателей (результатов) по следующим направлениям:
- открытость бюджетных данных;
- исполнение муниципальных расходных обязательств без образования (роста) просроченной кредиторской задолженности бюджета;
- увеличение налоговых доходов бюджета;
- увеличение неналоговых доходов (без учета доходов от продажи имущества) бюджета.
Индикаторами достижения наилучших значений показателей (результатов) по вышеуказанным направлениям являлись:
- высокий уровень открытости бюджетных данных, при котором муниципальное образование по результатам оценки за 2018 г. отнесено к 1-й группе в соответствии с п. 9 Методики проведения мониторинга и составления рейтинга муниципальных районов и городских округов Саратовской области по уровню открытости бюджетных данных (Приказ министерства финансов Саратовской области от 30 июня 2016 г. № 202 «О проведении мониторинга открытости бюджетных данных на муниципальном уровне»);
- непревышение по показателю соотношения размера просроченной кредиторской задолженности консолидированного бюджета муниципального района (бюджета городского округа), сложившейся по состоянию на 1 июля 2019 г., к бюджетным назначениям по расходам соответствующего бюджета, за исключением расходов, осуществляемых за счет субвенций из областного бюджета, по состоянию на 1 июля 2019 г. величины в 0,5% при условии отсутствия роста просроченной кредиторской задолженности относительно 1 января 2019 г.;
- превышение темпов роста налоговых доходов консолидированного бюджета муниципального района (бюджета городского округа) в 2018 г. относительно 2017 г. над средним по муниципальным образованиям показателем;
- превышение темпов роста неналоговых доходов (без учета доходов от продажи имущества) консолидированного бюджета муниципального района (бюджета городского округа) в 2018 г. относительно 2017 г. над средним по муниципальным образованиям показателем.
Для оценки (расчета) индикаторов использовались результаты рейтинга муниципальных образований по уровню открытости бюджетных данных за 2018 г., данные бюджетной отчетности муниципальных образований, экспресс-информация Сара-товстата о численности постоянного населения по муниципальным образованиям.
Стимулирующие межбюджетные трансферты предоставляются бюджетам муниципальных районов и городских округов Саратовской области в соответствии с Положением о порядке предостав-
134 ♦-
Вестник СГСЭУ. 2020. № 3 (82) -♦
ления из областного бюджета иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных районов и городских округов области стимулирующего (поощрительного) характера (утверждено постановлением Правительства Саратовской области от 22 июня 2018 г. N° 339-П) и на основании соглашения, заключенного между министерством финансов области и уполномоченным органом местного самоуправления муниципального района (городского округа) области.
При этом стимулирующие средства обеспечивают принцип самостоятельности, закрепленный Бюджетным кодексом РФ. Направления расходования средств определялись органами местного самоуправления самостоятельно исходя из приоритетов социально-экономического развития территорий в соответствии со ст. 14, 15, 16 и 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Особое значение в системе финансовых стимулов для муниципалитетов имеет реализация проектов развития муниципальных образований области, основанных на местных инициативах (ППМИ), стартовавшая в Саратовской области в 2017 г.
Порядок предоставления и расходования из областного бюджета субсидии бюджетам городских округов, городских и сельских поселений области на реализацию проектов развития муниципальных образований области, основанных на местных инициативах, утвержден Постановлением Правительства Саратовской области от 17 июля 2017 г. № 362-П «О реализации на территории Саратовской области проектов развития муниципальных образований области, основанных на местных инициативах». Уполномоченным органом по предоставлению из областного бюджета субсидии является министерство финансов области.
Отбор проектов для софинансирования из областного бюджета осуществляется на конкурсной основе в соответствии с балльной методикой оценки по ряду критериев. Проекты должны быть выбраны населением на общем собрании, подготовлены совместно инициативной группой населения и администрацией поселения, обеспечены финансированием со стороны местного бюджета (не менее 10%), населения (не менее 3% для жителей сельских и не менее 5% для жителей городских поселений), местного бизнеса и реализованы до конца текущего года.
Решение об объемах и формах вклада населения в финансирование проекта принимается на собрании граждан с оформлением соответствующего протокола в рамках подготовки заявки для участия в конкурсном отборе.
За 3 года реализации программы количество заявок муниципальных образований, участвующих в конкурсном отборе, возросло почти в 3 раза (с 56 в 2017 г. до 160 в 2019 г.). В выдвижении и обсуждении проектов приняли участие свыше 300 тыс. жителей области. География ППМИ представлена
154 поселениями из всех муниципальных районов и тремя городскими округами области, в которых было реализовано в совокупности 207 проектов.
В 2019 г. было реализовано 107 проектов общей стоимостью 108,2 млн руб., в том числе 76,0 млн руб., или 70,2%, составили средства субсидии из областного бюджета, 17,6 млн руб., или 16,3%, -средства местных бюджетов. Внебюджетные источники финансирования привлечены в сумме 14,6 млн руб., или 13,5% от общей стоимости. Неденежный вклад населения и юридических лиц составил 9,7 млн руб.
Наиболее крупным в 2019 г. стал проект обустройства спортивно-игровой зоны для активного отдыха детей и молодежи г. Балаково, общая стоимость которого за счет всех источников составила 3,6 млн руб. Наибольший вклад жителей и организаций в финансирование проекта был отмечен в Турковском районе при реализации проекта по капитальному ремонту водозаборной скважины в Рязанском муниципальном образовании - софинан-сирование из внебюджетных источников составило 38% от стоимости проекта.
Структура финансирования проектов в 2019 г. представлена на рис. 1.
Рис. 1. Структура финансирования проектов по поддержке местных инициатив в Саратовской области в 2019 г., % Источник: URL: https://minfin.saratov.gov.ru/budget/ proekty/proekt-po-podderzhke-mestnykh-initsiativ-v-saratovskoj-oblasti/realizatsiya/2019-god
Объем субсидии из областного бюджета ежегодно увеличивается: в пилотном 2017 г. он составлял 20 млн руб., в 2018 г. - 50 млн руб., в 2019 г. -80 млн руб., на 2020 г. в областном бюджете на эти цели предусмотрено 120 млн руб.
Информация о параметрах проектов, итогах их реализации, нормативные правовые актов и иные сведения доступны на странице «Поддержки местных инициатив» портала «Открытый бюджет Саратовской области» (https://minfin.saratov.gov.ru/ budget/proekty/proekt-po-podderzhke-mestnykh-initsiativ-v-saratovskoj-oblasti/realizatsiya/2019-god).
В целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований Саратовской области в 2019 г. местным бюджетам
ISSN 1994-5094 ♦-
135 -♦
предоставлялась финансовая помощь из областного бюджета в следующих формах:
- дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
- дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (в части городских округов);
- субвенции на осуществление органами местного самоуправления муниципальных районов полномочий органов государственной власти области по расчету и предоставлению дотаций поселениям.
Распределение межбюджетных трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности производится по единым принципам в соответствии с методиками, утвержденными Законом Саратовской области от 20 декабря 2005 г. № 137-ЗСО «О межбюджетных отношениях в Саратовской области». В расчетах используются данные официальной статистики и налоговой отчетности.
В структуре доходов местных бюджетов Саратовской области межбюджетные трансферты составляют в среднем около 40% (рис. 2).
Объемы указанных средств определяются согласно требованиям ст. 137 и 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации исходя из необходимости достижения критериев выравнивания.
Критерии выравнивания по поселениям определяются путем индексации на прогнозируемый уровень инфляции аналогичного показателя за предшествующий расчетному год. Законом 137-ЗСО установлено, что критерии для городских и сельских поселений области принимаются равными одному значению.
Средства на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений распределяются исходя из численности постоянного населения соответствующих муниципальных образований на 1 января текущего года и предоставляются бюджетам городских округов - из областного бюджета в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, бюджетам поселений - из бюджетов муниципальных районов, в состав которых входят данные поселения, за счет субвенций из областного бюджета. Критерий выравнивания для муниципальных районов и городских округов области определяется исходя из необходимости сокращения разрыва в уровне расчетной бюджетной обеспеченности наиболее обеспеченного и наименее обеспеченного муниципалитета до величины не более 2-кратного на очередной финансовый год и не более 2,2-кратного на первый и второй годы планового периода.
Показатель расчетной бюджетной обеспеченности согласно ст. 138 БК РФ определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом муниципального района (бюджетом городского округа) исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг в расчете на одного жителя.
Рис. 2. Структура доходов местных бюджетов Саратовской области, млн руб. Источник: URL: https://minfin.saratov.gov.ru/budget/pasporta/pasporta-munitsipalnykh-obrazovanij/ispolnenie-
byudzhetov-munitsipalnykh-obrazovanij
136 ♦-
Вестник СГСЭУ. 2020. № 3 (82) -♦
По результатам распределения средств на выравнивание на 2019 г. разрыв в уровне расчетной бюджетной обеспеченности наиболее и наименее обеспеченного муниципального района (городского округа) области снижен до 1,5 раза.
В качестве меры мотивации развития доходной базы местных бюджетов при расчете показателя налогового потенциала для определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности области применяется ограничение на уровне средних по муниципальным образованиям темпов роста по соответствующему налогу. Данный подход в случае опережающего роста отдельных налогов и увеличения бюджетной обеспеченности позволяет муниципалитету сохранить право на получение дотации. Кроме того, для повышения устойчивости местных бюджетов с учетом высоких рисков ведения сельскохозяйственного производства введен понижающий коэффициент (0,5) по единому сельскохозяйственному налогу.
Установленный Законом 137-ЗСО механизм замены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов области дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц в настоящее время в Саратовской области не используется.
Также не производится на практике изъятие в областной бюджет «отрицательных трансфертов» из бюджетов муниципальных образований, имею-
щих в отчетном финансовом году более чем 1,3-кратное превышение подушевых расчетных налоговых доходов над средним показателем по поселениям или муниципальным районам соответственно в связи с неопределенностью правового регулирования данного механизма в условиях дифференциации расходных полномочий городских и сельских поселений.
1. Бюджетная система Российской Федерации: основы организации и функционирования: учеб.-метод. пособие для студентов высших учебных заведений неэкономических специальностей / [Т.В. Акимова, Е.А. Ермакова, О.В. Гуре-ева и др.]. Саратов: Саратовский социально-экономический институт (филиал) РЭУ им. Г.В. Плеханова, 2017.
2. Методические рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, способствующие увеличению доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований // Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. URL: https:// www.minfin.ru/ru/document/?id_4=124941-metodicheskie_ rekomendatsii_organam_ispolnitelnoi_vlasti_subektov_rossiis-koi_federatsii_i_organam_mestnogo_samoupravleniya_sposob-stvuyushchie_uvelicheniyu_dokhodnoi_bazy_byud.
3. Сорокина Т.Ю. Механизм межбюджетного стимулирования муниципальных районов и городских округов по результатам эффективности деятельности органов местного самоуправления // Известия высших учебных заведений. Серия: экономика, финансы и управление производством. 2011. № 2. С. 55-60.
