CC BY
7ПОДХОДЫ И МОДЕЛИ УПРАВЛЕНИЯ СТРАТЕГИЕЙ ПРОСТРАНСТВЕННОГО
РАЗВИТИЯ В ЦЕНТРАЛЬНО-ВОСТОЧНОЕВРОПЕЙСКИХ СТРАНАХ ЕВРОСОЮЗА
Воронов В. В.
доктор социологических наук, профессор, ведущий научный сотрудник, Институт социологии ФНИСЦ РАН, Москва, Россия E-mail: viktor.voronov@du.lv
Аннотация. Рассматриваются теоретические и прикладные аспекты долгосрочного управления пространственным развитием стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) на четырех уровнях управления: европейском, национальном, региональном и местном — в рамках интеграционных процессов Евросоюза (ЕС) и административно-территориальных реформ 2017-2019 гг. Дан обзор теоретических и прикладных исследований по основным подходам и моделям управления стратегией пространственного развития этих стран и их оценки. Обзор показал, что стратегия управления пространственным развитием на национальном, региональном и местном уровнях требует комплексного подхода к структурным изменениям в странах ЦВЕ ЕС. Это включает в себя укрупнение административно-территориальных единиц внутри стран; коррекцию их роли, функций и интересов; усиление инвестиционного и кадрового потенциалов для обеспечения интеграционных процессов; расширения пространства единых социокультурных кодов жизни и поведения полиэтнических групп населения обследуемых стран и другое.
Представленные результаты исследований показывают, что существует значимый коммуникационный разрыв властных элит вертикального и горизонтального уровней в странах ЦВЕ, нуждающийся в сильной публичной организации
промежуточного уровня управления сбалансированным пространственным развитием социума, чтобы углублять внутренние и внешние интеграционные процессы стран на разных уровнях. Необходимо также активное продвижение взаимодействия публичной власти на всех четырех уровнях управления: европейском, национальном, региональном и местном — в интересах единой цели: содействия равномерному и долгосрочному развитию всего пространства ЕС, где каждый житель должен иметь одинаковые возможности и доступные услуги независимо от места, где он живет.
Ключевые слова: пространственное развитие; уровни управления; подходы и модели; страны Центральной и Восточной Европы; Европейский Союз; Россия.
APPROACHES AND MODELS OF SPATIAL DEVELOPMENT STRATEGY MANAGEMENT IN THE CENTRAL AND EASTERN EUROPEAN COUNTRIES OF THE EUROPEAN UNION
Voronov V. V.
Doctor of Sociological Sciences, Professor,
Leading Researcher,
Institute of Sociology of FCTAS RAS,
Moscow, Russia
E-mail: viktor.voronov@du.lv
Abstract. The article considers the theoretical and applied aspects of the long-term management of the spatial development of the countries of Central and Eastern Europe (CEE) at four levels of governance: European, national, regional and local within the framework of EU integration processes and administrative-territorial reforms of 2017-2019. An overview of theoretical and applied research on the main approaches and models of managing the spatial development strategy of these countries and their assessment is given. The review showed that the spatial development management strategy at the national,
regional and local levels requires an integrated approach to structural changes in the CEE EU countries. This includes the consolidation of administrative and territorial units within countries; the correction of their roles, functions and interests; the strengthening of investment and human resources to ensure integration processes; the expansion of the space of common socio-cultural codes of life and behavior of multi-ethnic groups of the population of the surveyed countries, etc. The presented research results show that there is a significant communication gap between the power elites of the vertical and horizontal levels in the CEE countries, which requires a strong public organization of an intermediate level of management of the balanced spatial development of society in order to deepen the internal and external integration processes of countries at different levels. It is also necessary to actively promote the interaction of public authorities at all four levels of government: European, national, regional and local, in the interests of a common goal: to promote equitable and long-term development of the entire EU space, where every citizen should have the same opportunities and accessible services, regardless of where he lives.
Keywords: spatial development; levels of government; approaches and models; countries of Central and Eastern Europe; European Union; Russia.
Введение
Единство и перспективы управления пространственным развитием современного государственного образования в целях достижения одинаковых возможностей развития и доступных благ каждому гражданину, независимо от места, где он живет, могут быть обеспечены на основе сбалансированного разделения полномочий и взаимодействия центральных, региональных, местных органов публичной власти по вертикали и горизонтали.
Стратегия государственного управления процессом конвергенции в Европейском Союзе (ЕС) и его государствах-членах свидетельствует о растущем внешнем и внутреннем давлении
на исполнительную власть при разработке подходов к политике (механизму и степени) координации, к эффективным моделям отношений между центральными и местными органами власти для повышения степени стабильности и сплоченности стран-членов ЕС. Политика координации способствовала развитию системы стратегического планирования и пониманию вопросов развития ЕС как общего сближения административного, политического и социально-экономического пространства ЕС. Вместе с тем в европейском сообществе имеется существенное расхождение между требованиями официально оформленного законодательства ЕС и действующими в странах Центральной и Восточной Европы ЕС неформальными институтами и социальными практиками, которые глубоко коренятся в культурных традициях и коллективистском, в том числе социалистическом, историческом наследстве. Эти неформальные институты и традиции обладают устойчивостью и сопротивлением к навязываемым изменениям, что, в определенной мере, ограничивает и замедляет в них интеграцию процессов пространственного развития и управления ими, особенно на уровне местных самоуправлений. Кроме того, исследователи отмечают важное значение кадровой проблемы в обеспечении сбалансированной стратегии управления пространственным развитием ЕС, регионов, местных самоуправлений. Особенно не хватает квалифицированных специалистов на нижних уровнях государственной власти (финансовых аналитиков по долгосрочному инвестиционному планированию и управлению, специалистов по информационным технологиям, квалифицированных специалистов по социальной работе, в образовании, медицине и другое).
С начала 2000-х гг. в правительстве России, академических, научно-исследовательских учреждениях и организациях идет активное обсуждение и осуществление различных концепций, программ пространственного развития страны по сокращению различий в социально-экономическом развитии регионов, средних и малых городов, сельских поселений Российской Федерации.
Опыт реализации аналогичных проектов в отдельных центрально-восточноевропейских странах ЕС на протяжении последнего десятилетия апробирован в работах исследователей
[Rollis, 2021; Грибанова и др., 2020; Воронов и др., 2014]. Результаты этих и других теоретических и прикладных исследований показывают, что рынок не решает всех вопросов выравнивания развития регионов, особенно малых территорий, где нужны также нерыночные меры и методы. Процессы выравнивания степени развития административно-территориальных единиц стран-членов ЕС в регионах и самоуправлениях на уровнях NUTS-1 (крупных, более 3 млн чел.), NUTS-2 (средних, от 800 тыс. до 3 млн чел.) и NUTS-3 (малых, от 150 тыс. до 800 тыс. чел.) носят неоднозначный характер и свидетельствуют о том, что цели достижения регионального выравнивания, («равенства») и максимизации выпуска совокупного продукта («эффективности») являются в условиях рынка не всегда совместимыми. Другими словами, отрицательный эффект снижения темпов роста в регионах «ядра» ЕС превысит по влиянию положительный эффект от темпов роста в «периферии». Поэтому рост ВВП регионов ЕС на уровне NUTS-1 и NUTS-2 может быть обеспечен, в том числе, и ценой углубления регионального неравенства на уровне NUTS-3. Исследования показывают, что чем крупнее регионы ЕС (уровни NUTS-1 и NUTS-2), тем короче период времени для выравнивания их различий. И наоборот: чем меньше регионы ЕС (уровень NUTS-3), тем длиннее период времени для тех же целей. Поэтому при выборе объектов выравнивания предпочтителен приоритет в отношении регионов уровня NUTS-3, имеет смысл также проведение взвешенной политики укрупнения регионов [Воронов и др., 2014: 37-38]. Результаты исследований показывают, что процессы выравнивания национального пространственного развития более успешно реализуются на уровне крупных регионов, как правило, многопрофильных и использующих кластеризацию в деятельности. Эти результаты актуальны также для теории и практики управления пространственным развитием регионов России. Повышение степени стабильности и сплоченности стран-членов ЕС посредством механизма координации — важный аспект процесса европейской интеграции и консолидации. На практике государства-члены ЕС разрабатывают различные подходы координации действий, различные модели отношений между центральными и местными органами власти для эффективной
адаптации к общеевропейским условиям пространственного развития. Эти подходы и модели определяются политическими и административными традициями на национальном уровне и выбранными подходами к реализации национальных интересов. Страны Балтии и Словения выбраны для более детального анализа на основе их различий — соответствия координационных механизмов различным подходам и моделям координации, масштабов их целей или амбиций и уровней концентрации принятия решений, а также сходства: это малые страны, которые вступили в ЕС в одно время (2004 г.) и имеют предыдущий опыт существования в многонациональных странах (СССР и Югославия).
Сравнительный опыт управления стратегией пространственным развитием в СССР и ЕС
При сравнении стратегий пространственного развития стран-членов ЕС и Советского Союза, а затем постсоветской России, можно отметить преимущества и недостатки одной и другой сторон. Например, к явным преимуществам можно отнести те факторы, которые обеспечивали сбалансированное управление социально-экономическим пространственным развитием Советского Союза. Во-первых, единый официальный язык на всей территории страны — русский как язык делопроизводства, образования, науки, технического развития в силу его богатства и наиболее развитого понятийного аппарата среди других языков страны. При этом языки национальных республик активно использовались в них, в целях развития и социокультурной идентификации своих этносов. Во-вторых, единая денежная единица — рубль, обеспечивавшая воспроизводственный экономический цикл (производство, обмен, распределение, потребление) целостного народно-хозяйственного комплекса страны. В-третьих, в России социокультурная и хозяйственная деятельность (коллективно-производственная) исторически всегда выступала консолидирующим способом воспроизводства общественной связи государственной центральной властью в форме временной политической пространственной стратегии управления сборкой и удержанием этнических, культурных, экономических частей
огромной страны как единого целого на базе социокультурных кодов русского суперэтноса (ценностного подхода). В-четвертых, наличие важного интеграционного института с более чем 100-летней историей деятельности — Совета по изучению производительных сил страны (СОПС). СОПС проявил себя эффективным институтом по реализации долгосрочных планов социального и экономического полицентрического развития страны в советский период на основе программно-целевого метода учета сбалансированного размещения производительных сил. Эту эффективность снижали лишь растущие интересы ведомственности. В-пятых, в Советском Союзе интегрирующим фактором выступали единые общегосударственные символы (общего дела, общих праздников, общих трудовых, военных подвигов и свершений) на всей территории страны, выражающие общие ментальные ценности разных народов страны.
Таких базовых интегрирующих факторов у стран-членов ЕС не было и нет до сих пор, ибо изначально Европейское Сообщество создавалось в 1951 г. в качестве института регулирования общего рынка угля и стали шестью заинтересованными странами. В 2021 г. в ЕС нет единого официального языка (есть 24 официальных языка, из которых три (английский, французский и немецкий) имеют статус официальных языков Европейской комиссии); нет единой денежной единицы (в зону функционирования «евро» входит 19 стран-членов из 27, в остальных используется национальная валюта); крупный капитал транснациональных корпораций, а не надгосударствен-ные образования Сообщества (Еврокомиссия, Европарламент и другое) определяет деятельность ЕС, стремящийся к приращению ресурсных территорий на основе своих «жизненных интересов» в горизонте калькуляции затрат и выгод, с накоплением финансового потенциала для достижения своих целей на основе целерационального подхода. Поэтому долговременная действительная интеграция стран-членов ЕС вряд ли возможна. Вместе с тем целерациональность рынка дает определенное преимущество ЕС перед постсоветской Россией в обеспечении структурно-функциональной эффективности работы основных институтов жизнедеятельности Сообщества и управления ими.
Подходы куправлению стратегией пространственного развития в странах ЦВЕ ЕС
Механизм исполнительной координации стратегии пространственного развития ЕС должен учитывать две группы факторов: внешние (действия и интересы ЕС) и внутренние (социокультурные, национальные, региональные и местные интересы стран-членов). Кроме указанного механизма выделяют и степень координации, которая может быть централизованной (всесторонней) или выборочной. Другими словами, выбор и использование странами-членами ЕС централизованного или децентрализованного подходов к стратегии пространственного управления своим развитием в составе ЕС. Страны ЦВЕ демонстрируют различные подходы: Латвия — преимущественно децентрализованный, Эстония — выборочно децентрализованный, Словения — преимущественно централизованный ^о1Ш, 2021: 121-190].
Рассмотрим их кратко.
1. Подход политики преимущественно децентрализованной координации в Латвии.
Для центральной власти Латвии характерны «размытые» стратегические интересы (не сформулированы положения о том, какого бы она хотела достичь уровня в составе ЕС, и каким Латвия видит будущее самого ЕС), что затрудняет возможность выбора наиболее подходящей позиции приоритетов развития, поэтому Латвия является одной из тех стран-членов, которые в Совете ЕС почти всегда представлены на стороне большинства. Вопросы ЕС занимают очень незначительное место в повестке дня политических партий Латвии. Это связано с тем, что вопросы ЕС для жителей Латвии в национальных выборах вторичны. Вместе с тем представители политической и управленческой элиты Латвии принимают активное участие в работе законодательных и исполнительных органов власти ЕС в следующих областях: сельское хозяйство, энергетика, защита окружающей среды, бюджетная политика. Последнее связано с тем, что для Латвии структурные фонды ЕС [социальный (ESF), регионального развития (ERDF), развития сельских районов (ELFLA), сельскохозяйственный гарантийный фонд (ELGF), морской
и рыбный фонд (EJZF)] — один из важнейших инструментов достижения среднего по ЕС уровня доходов населения, вследствие слабости общей политики координации регионального развития, развития самоуправлений и неспособности центральной власти обеспечить равномерное экономическое развитие всей страны.
2. Подход политики выборочной децентрализованной координации в Эстонии.
Правительство Эстонии пытается построить свой конструктивный и прагматичный образ в ЕС: много не говорящий, но при необходимости представляющий хорошо продуманные и подготовленные позиции и предложения. Высокая степень децентрализации государственного управления в стране позволяет отраслевым министерствам иметь свои постоянные представительства в ЕС, которые имеют полномочия вести переговоры с ЕС от имени своих министерств. Одновременно это повышает их ответственность в формировании координационной политики разрешения внешних и внутренних проблем управления устойчивым развитием страны посредством долгосрочного стратегического планирования и межотраслевого взаимодействия. В координационном механизме управления доминирует исполнительная, а не законодательная власть. Участие Эстонии в координационной политике ЕС среди других стран-членов сообщества незначительно. Вместе с тем, Эстония принимает активное участие в работе законодательных и исполнительных органов власти ЕС в отдельных областях: создание общего электронного рынка ЕС, энергетика, защита окружающей среды, бюджетная политика.
3. Подход политики преимущественно централизованной координации в Словении.
Политический координационный механизм в Словении можно определить как централизованную систему органов исполнительной власти в центре (отраслей, министерств), которую возглавляет глава правительства, с всеобъемлющими полномочиями её взаимодействия с ЕС, при особой позиции Министерства иностранных дел (МИД) в этом аспекте. В процессе адаптации страны к нормам и правилам членства в ЕС, МИД взял на себя ответственность за выработку национальных
позиций (их подготовки, представления и утверждения) в ев-роструктурах — Еврокомиссии, Европарламенте и других. Координационному механизму страны присущи характерные признаки: слабое взаимодействие исполнительной власти со своей законодательной властью; представители гражданского общества ограничены в допуске к участию в законодательной власти, в формировании и реализации национальной политики в ходе переговоров с ЕС. Этот механизм характеризуется тенденцией к неформальным контактам политических и иных элит при формировании управленческих решений, которые значимо дополняют и сокращают формальные каналы связи исполнительной власти. В этом проявляется историческая традиция страны опираться на общественные формы управления. Отраслевые министерства и ведомства неоднократно подвергались реорганизации коалициями политических элит Словении. В Словении, как и в Латвии, не разработан детальный формализованный документ выбора стратегического направления национальной политики в условиях членства в ЕС, не сформулированы положения о том, какого бы она хотела достичь уровня в составе ЕС с приоритетами и индикаторами такого достижения. Представители политической и управленческой элиты Словении принимают активное участие в работе законодательных и исполнительных органов власти ЕС в отдельных областях: сельское хозяйство, защита окружающей среды, правоохранительные органы, бюджетная политика и другое.
Страны ЦВЕ ЕС вначале проводили активную политику заимствования институциональной системы западных стран-членов ЕС, их подходы и модели управления, для ускорения процесса административной адаптации к нормам и правилам членства в ЕС. При этом процесс адаптации рассматривался в контексте их вхождения в международные институты (ЕС, Всемирный Банк, МВФ, Совет Европы, НАТО и др.). В настоящее время страны ЦВЕ ЕС стали больше внимания уделять процессу «европеизации» (европейской интеграции) на национальном уровне: изменениям в идентичности, их влиянию на политику и общество в соответствии с установками ЕС, возникшим социальным последствиям этого и другое.
Модели вертикального управления стратегией пространственного развития стран ЦВЕ ЕС
Опыт показывает, что страны-члены ЕС, которые использовали преимущественно централизованный подход (в концентрации власти у центрального правительства страны), в целом были более успешны, чем государства, которые применяли преимущественно децентрализованный подход, ибо единое координирующее учреждение позволяет эффективно защищать национальные интересы на уровне ЕС. Такой институциональный механизм позволяет реализовать централизацию делопроизводства в ЕС, оценку возможных компромиссов между интересами Сообщества и стран-членов, их регионов и малых административных территорий, прогнозирование последствий для ЕС в случае невыполнения его решений странами-членами и более низкими их территориальными уровнями власти.
Исследователи выявили две основные модели отношений между центральной властью и местными самоуправлениями (МСУ), определяющих специфику культурно-исторического развития стран-членов ЕС, формирования национального государства и социокультурную характеристику местных сообществ и политических элит государства, как центральных, так и местных [Грибанова и др., 2020: 35]. В западных и северных странах ЕС (Дания, Норвегия, Швеция и др.) сложилась дуалистическая модель относительно независимых сфер отношений между центральными и местными органами власти (модель баланса сил между центральным правительством и местными сообществами: выбор налогообложения местными властями). Для центральных и восточноевропейских стран ЕС (Германия, страны Балтии и др.) больше характерна фузионная модель отношений между центральными и местными органами власти (модель взаимодействия, предоставляющая местным избранным элитам прямой доступ к институтам и политике центрального правительства).
В рамках обеих моделей — как дуалистической, так и фу-зионной — местные элиты европейских стран вносят свой вклад в развитие двух важных механизмов повышения уровня
местной автономии. С одной стороны, они, хоть и по-разному, укрепляют потенциал местных и региональных органов власти путем их консолидации (объединения), или с помощью укрепления промежуточных уровней управления — региональных и местных. После 1991 г. в странах Балтии была попытка восстановления демократического и автономного местного управления (дуалистическая модель): были созданы уездные правительства в качестве автономного регионального агентства центрального правительства. Однако ожидания местной элиты относительно автономного самоуправления как проявления демократии гражданского общества не оправдались на практике. Это связано с тем, что вместо повышения уровня доверия и установления сотрудничества между муниципалитетами как основы дуалистической модели усилилась конкуренция между ними за ограниченные ресурсы, которые находились в руках центральной власти. Эта власть стала концентрировать в своих руках развитие регионального и местного потенциала с помощью программ и фондов ЕС: поддержку малого бизнеса, образования и социальных вопросов. Кроме того, местные элиты не смогли создать достаточно сильную организацию промежуточного уровня (выступающую в роли интегрирующего центра регионального развития, объединяющего и координирующего усилия различных по своей природе акторов: представителей исполнительных и законодательных органов власти, малого и среднего бизнеса, представителей гражданского общества), которая могла бы обеспечить баланс сил между центром и МСУ, выступать равноправным партнером на переговорах с центральным правительством.
Коллективно-корпоративные ценности во многих странах ЦВЕ ЕС, которые основаны на противопоставлении «мы» и «другие», ограничивают сотрудничество и формирование горизонтальной согласованности действий между местными властями. Последние предпочитают проявлять лояльность центру, нежели консолидировать между собой управление местными интересами. Поэтому не следует ожидать успеха большой перестройки институтов их реформирования, целесообразнее занимать постоянную активную позицию, которая способствовала
бы непрерывным инновациям. Стратегия балансирования механизмами (административными, бюджетными, фискальными и т.д.) многоуровневого управления в условиях слабых установок на сотрудничество приводит к тому, что местные, региональные и центральные властные элиты начинают искать подходящие краткосрочные решения и выстраивать барьеры внутри сферы формальной политической власти, вместо того чтобы развивать конструктивные взаимоприемлемые отношения между уровнями публичного управления.
Местное самоуправление в странах ЦВЕ ЕС в 2017-2019 гг. в системе пространственного
развития
Для стран ЦВЕ ЕС, как и для России, исторически характерно подчинение местных общин логике политического и экономического господства сверху. Базовые социальные установки (горизонтальный и вертикальный коллективизм) и поведенческие сценарии (неформальные институты), характерные для стран Балтии, не способствуют поддержанию дуалистической институциональной модели в повседневном управлении. Например, в Латвии президент страны, комментируя проводимую административно-территориальную реформу, выступил со специальным обращением к гражданам страны, где отметил опасения местных сообществ о том, что, войдя в состав более крупных самоуправлений, их культурно-историческая идентичность и чувство локальной принадлежности могут оказаться под угрозой, уменьшатся возможности влиять на принятие решений в своих интересах, и центры принятия решений могут стать менее доступными, создавая опасения о будущих перспективах и доступности услуг для местных жителей1. Поэтому
1 Сообщение для прессы президента Эгилса Левитса о реализации Административно-территориальной реформы // ^уцэб уэ^б [сайт]. 19 июня 2020. и^: https://www.president.lv/ru/novosti/ aktualnye-novosti/soobshenie-dlya-pressy-prezidenta-egilsa-levitsa-o-геа^асм-аСтЫБ^аиупо4егг^опа1по^ге1:огту-2б294#§Бс^аЬ=0 (дата обращения: 07.05.2021).
в целях смягчения негативных сторон централизации власти в процессах управления полицентричным пространственным развитием сообществ, теория и практика управления предлагают эффективное решение — формирование сильной публичной организации промежуточного уровня (краевого в Латвии, уездного в Литве и Эстонии). Краевой уровень жилых территорий в Латвии представляют 36 краёв и 7 городов республиканского значения. Уездный уровень в Литве представляют 10 уездов, которые разделены на 60 самоуправлений, состоящих из 546 старостат. Уездный уровень в Эстонии представляют 15 уездов, которые разделены на 226 самоуправлений (33 городских и 193 волостных). Промежуточный уровень служит действенным связующим звеном между муниципалитетами и центральным правительством, обеспечивая, с одной стороны, реализацию государственной политики на местном уровне, с другой — учет местных интересов при разработке общегосударственной политики. Такой уровень вполне способен оградить местные власти от излишнего давления центра и ведомственных интересов отдельных министерств и ведомств. Промежуточный уровень управления — интегрирующий и координирующий центр регионального развития. Наконец, он может взять на себя ответственность за решение тех местных задач, которые требуют значительного объема ресурсов и управленческого потенциала. Муниципалитеты малых и средних городов могут принимать комплексные территориальные решения благодаря соответствующей деятельности на промежуточном уровне. Реализация такого решения может повысить как уровень фискальной автономии, так и уровень вертикального влияния МСУ. В настоящее время по этим позициям страны Балтии и Словения показывают пока слабый потенциал: индекс фискальной автономии в Латвии и Словении равен 16 из 100 единиц, в Литве и Эстонии по 32; индекс вертикального влияния МСУ в Литве, Словении и Эстонии равен 33 из 100 единиц, лишь в Латвии заметно выше — 67 [Self-rule Index.., 2016: 67].
В целом финансы всех органов местного самоуправления составляют одну треть бюджета центрального правительства [Olina, 2021]. В рамках имеющихся ресурсов органы местного
самоуправления обеспечивают и развивают местную инфраструктуру, доступ к медицинскому обслуживанию и обеспечивают образование для населения (от дошкольного до общего среднего образования), а также обеспечивают доступность других услуг. Муниципальные доходы обычно могут состоять из нескольких категорий доходов. Это могут быть доходы от индивидуальных налогов, государственных субсидий на выполнение определенных делегированных функций, а также собственные доходы органов местного самоуправления за оказанные платные услуги. Расходы также могут финансироваться за счет заемных ресурсов, в зависимости от действующей политики заимствования. Реализация функций местного самоуправления осуществляется за счет расходов местного самоуправления в виде текущих расходов, в том числе вознаграждения и расчетов за товары и услуги, а также за счет реализации инфраструктурных инвестиционных проектов. В Латвии за последние десять лет в распоряжении местных самоуправлений было почти 29% доходов сектора государственного управления, и сумма расходов в среднем была близка к этой цифре. Текущие расходы местных органов власти в странах Балтии составляют 22-24% государственных расходов, однако поступления от местных налогов компенсируют при этом менее 1% затрат, а основным источником доходов местного бюджета являются категориальные и общие дотации. По сравнению с ситуацией в других странах, роль местных органов власти в финансах сектора государственного управления в Латвии была более значительной, чем в среднем по ЕС. Об этом свидетельствует доля доходов и расходов в общем бюджете, которая остается выше среднего показателя по ЕС. Различия можно объяснить автономными и делегированными функциями местных органов власти, в то время как меньшая доля указывает на ответственность государства за выполнение определенных функций, за которую несут ответственность органы местного самоуправления в других местах. Например, в таких крупных странах, как Германия и Италия, функции местного самоуправления не включают предоставление образования, что снижает потребность в ресурсах и объем понесенных расходов. Это показывает,
что сравнения между странами могут быть неприменимы из-за совершенно разных функций, которые влияют как на муниципальные доходы, так и на расходы и дают разное описание ситуации. Рассматривая подробную структуру доходов в Латвии и соседних странах Балтии, а также ситуацию в среднем по ЕС, можно отметить различия в структуре доходов. В них преобладают разные основные источники доходов (см. табл. 1). В Латвии преимущество самоуправлений зависит от полученных налоговых платежей: большей части общих доходов подоходного налога с населения (НДФЛ) и налога на недвижимость, уплаченного в полном объеме. Также значительную часть доходов составляют полученные выплаты (трансферты) из государственного бюджета для обеспечения возможности реализации делегированных государством функций, в основном в сфере образования и транспорта, а также полученные выплаты местными самоуправлениями из фонда выравнивания финансов самоуправлений Латвии, выплаты по линии проектов различных структурных фондов ЕС. Меньшую часть составляют доходы от платных услуг, сборов, аренды имущества и так далее, предоставляемые местными органами власти.
Разбивка расходов по экономическим категориям показывает, что в странах Балтии большая часть ресурсов местных самоуправлений тратится на образование, которое включает как заработную плату, так и расходы на содержание учреждений, а также инвестиции в образование, такие как создание новых или реконструкция действующих детских садов и школ (см. табл. 2 и 3). Общие государственные расходы на образование в Латвии и Эстонии также превышают средний показатель по ЕС. Ещё одна область, в которой расходы местных органов власти отличаются от других стран ЕС, — это целевое финансирование управления землей и жильем. В Латвии в эту категорию входят расходы на управление и благоустройство природных территорий (парки, детские площадки, пляжи и т. д.), содержание жилого и нежилого фонда, принадлежащего самоуправлениям, расходы на уличное освещение, инвестиции в повышение энергоэффективности и на аналогичные цели.
Таблица 1. Структура доходов местных самоуправлений в 2019 г, % от ВВП
Виды доходов ЕС-27 Латвия Литва Эстония
Налог на прибыль, налог на имущество, НДФЛ и др. 2,0 3,9 — —
Выручка от сборов, платных услуг 1,5 0,6 0,4 0,6
Полученные текущие переводы (трансферы) 4,1 3,3 7,8 6,4
Полученные капитальные переводы (трансферы) 0,7 0,3 — 0,5
Другие доходы 0,4 — 0,1 0,1
Итого 8,7 8,1 8,3 7,6
Источник: Евростат
Таблица 2. Структура расходов местных самоуправлений по экономическим категориям в 2019 г., % от ВВП
Виды расходов по экономическим категориям ЕС-27 Латвия Литва Эстония
Промежуточное потребление 2,3 2,6 1,4 2,7
Вознаграждение 3,5 4,4 5,6 3,1
Расходы на выплаты процентов 0,2 0,1 — 0,2
Субсидии 0,3 — — 0,3
Социальные выплаты и льготы 1,5 0,4 1,3 0,5
Формирование основного капитала или инвестиции 1,6 0,7 0,4 1,3
Прочие расходы 1,2 1,3 0,2 0,5
Итого 10,6 9,5 8,9 8,6
Источник: Евростат
Противоположная ситуация наблюдается в расходах на здравоохранение, где уровень расходов местного самоуправления в Латвии ниже, чем в соседних странах и в среднем по ЕС.
Это неудивительно, учитывая, что и в Латвии общие государственные расходы на здравоохранение почти самые низкие в ЕС. Финансирование здравоохранения увеличилось в последние годы и его необходимо продолжать, создавая и реализуя эффективный бюджет здравоохранения. В свою очередь, расходы на общие государственные услуги в странах Балтии намного ниже, чем в среднем по ЕС. Обычно здесь отражаются расходы на заработную плату сотрудников органов местного самоуправления и содержание учреждений, а также расходы на обслуживание долга или процентные расходы.
Поступления от НДФЛ в 2021 г. прогнозируются несколько ниже, чем в предыдущем году, с учетом изменения доли доходов от НДФЛ между муниципалитетами и государством, а также изменений в политике НДФЛ, связанных с изменениями в налоговых льготах. Изменения вступили в силу в 2021 г., в результате доля поступлений от НДФЛ между государственным бюджетом и бюджетами местных самоуправлений будет уменьшена для перечисления в бюджет местных самоуправлений с существующей пропорции 80% / 20% (до 2021 г.) до 75% / 25% (с 2021 г.). Предполагается, что в результате изменений бюджеты местных самоуправлений составят на 90 млн евро меньше (на 2,6%), чем в 2019 г. В 2021 г. бюджет малообеспеченных муниципалитетов может быть пополнен, кроме финансирования из муниципального фонда финансового выравнивания, специальным грантом от государства. Это будет рассматриваться как государственная помощь во время пандемии, повышение платежеспособности органов местных самоуправлений и возможность финансирования функций, выполняемых местными органами власти в интересах жителей. Правительство решило в определенной степени компенсировать снижение доходов местных самоуправлений для реализации инвестиционных проектов. Кроме того, снижено условие софинансирования бюджетов местных самоуправлений с 25 до 15% от общей стоимости проекта, а для инвестиционных
Таблица 3. Расходы местных самоуправлений по секторам в 2019 г., % от ВВП
Виды расходов по секторам ЕС-27 Латвия Литва Эстония
Общие государственные услуги 1,7 0,7 0,5 0,7
Общественный порядок и безопасность 0,3 0,2 0,1 —
Экономическая деятельность, в т. ч. транспорт 1,4 1,3 0,8 1,4
Защита окружающей среды 0,6 0,2 0,3 0,3
Управление земельными участками и жильем 0,4 1,1 0,4 0,3
Здоровье 1,7 1,0 1,5 1,4
Отдых, культура, религия 0,6 1,0 0,5 0,9
Образование 1,6 4,1 3,0 3,8
Социальная защита 2,4 1,1 0,9 0,7
Итого 10,7 10,7 8,0 9,5
Источник: Евростат
проектов в образовательных учреждениях оно установлено ещё ниже — 10%. До сих пор сумма кредитов могла увеличиваться ежегодно на 118 млн евро, а отношение долга к валовому внутреннему продукту (ВВП) оставалось стабильным. Однако за последние два кризисных года из-за пандемии он увеличился более чем вдвое, достигнув 268 млн евро. Поэтому ожидается рост долга местных органов власти, который до сих пор составлял около 6% ВВП. Ожидаемые изменения доходов местных самоуправлений, решения об изменении доли НДФЛ и необходимости заимствования для реализации инвестиционных проектов могут побудить органы местных самоуправлений к разумному выбору инвестиционных проектов, поскольку их реализация будет происходить за счет заемных средств. Чтобы иметь возможность претендовать на участие в достаточно крупных проектах по улучшению качества местной жизни, которые финансируются программами и структурными фондами ЕС,
местное самоуправление, например, в Эстонии должно иметь минимальный индикативный порог на уровне 0,5 млн евро собственных инвестиционных возможностей в год и минимальное количество жителей в 6-7 тыс. человек, что вместе с кредитами позволит иметь достаточно крупные инвестиционные проекты с приемлемыми рисками.
Общие выводы
Результаты многих исследований показывают, что существует заметный коммуникационный разрыв (ограниченная осведомленность о программах ЕС) для элит ЕС и элит национального уровня в странах ЦВЕ, чтобы углублять интеграционный процесс пространственного развития на разных уровнях. Необходимо активное продвижение межправительственных связей на всех четырех уровнях управления: европейском, национальном, региональном и местном. Это позволит более углубленно изучать и объяснять успехи и неудачи интеграционных процессов, их влияние на формирование позиций и интересов объектов и субъектов управления разных уровней.
Опыт стран ЦВЕ позволяет утверждать, что масштабные и многомерные реформы управления реализуются на основе определенных подходов и моделей, которые регулируют этот процесс. Подходов устойчивой политической и государственной гражданской службы управления, которая может управлять и продвигать эффективные изменения на всех уровнях исполнительной власти и быть в состоянии реализовать единое видение стратегии пространственного развития и приоритетов на общеевропейском, национальном, региональном и местном уровнях; внедрять инновационные решения и преодолевать традиционные административные барьеры, препятствующие разработке, реализации и оценке политики исполнения принятых решений.
Очевидна необходимость достижения устойчивого инвестиционного потенциала региональным и местным уровнями управления пространственным развитием за счет расширения источников финансирования как на базе бюджетно-налоговых
преференций центральной власти, так и увеличения перспектив доступа к программам и структурным фондам ЕС. Этому может способствовать и фузионная модель отношений между центральными и местными органами власти.
Опыт проведения административных реформ в странах Балтии в 2009, 2017-2019, 2019-2021 гг. показал необходимость сильной публичной организации промежуточного уровня управления сбалансированным пространственным развитием социума (краевой уровень МСУ в Латвии, уездный - в Литве и Эстонии; региональные префектуры в Польше и др.). Промежуточный уровень служит действенным связующим звеном между муниципалитетами и центральным правительством, обеспечивая, с одной стороны, реализацию государственной политики на местном уровне, с другой — учет местных интересов при разработке общегосударственной политики.
Для разработки долгосрочных перспектив пространственного развития на региональном и муниципальном уровнях, административные структуры испытывают устойчивую нехватку высококвалифицированных специалистов. Особенно финансовых аналитиков, способных выполнять задачи долгосрочного инвестиционного планирования и управления, специалистов по информационным технологиям, специалистов по социальной работе, педагогов, врачей и других.
Наконец, стратегия пространственного развития на национальном, региональном и местном уровнях требует углубления структурных изменений в странах ЦВЕ ЕС: укрупнение административно-территориальных единиц; коррекцию их роли, функций и интересов; усиление инвестиционного и кадрового потенциалов для обеспечения интеграционных процессов; расширения пространства единых социокультурных кодов жизни и поведения полиэтнических групп населения и другое.
Список литературы
Воронов В. В., Лавриненко О. Я., Сташане Я. В. Оценка динамики межрегиональных различий (Европейский опыт) // Социологические исследования. 2014. № 1 (357). С. 29-39.
Грибанова Г. И., Соотла Г., Керстен К. Реформы местного самоуправления в Эстонии: институциональный контекст, намерения и результаты // Балтийский регион. 2020. Т. 12, № 1. С. 32-52. DOI: 10.5922/2079-8555-2020-1-3. Пространственное развитие малых городов: социальные стратегии и практики: [монография] / М. Ф. Черныш, В. В. Маркин [и др.]; отв. ред. М. Ф. Черныш, В. В. Маркин; предисл. М. К. Горшков; ФНИСЦ РАН. М.: ФНИСЦ РАН, 2020. 523 с. DOI: 10.19181/monogr.978-5-89697-335-5.2020 Olina L. Pasvaldibu finanses pärmainu prieksä un to izaicinäju-mi // makroekonomika: [сайт]. 12.01.2021. URL: https://www. makroekonomika.lv/pasvaldibu-finanses-parmainu-prieksa-un-izaicinajumi (дата обращения: 05.05.2021). Rollis I. Izpildvaras politikas koordinäcijas mehänismu eiropeizäcija: Igaunijas, Latvijas un Slovenijas pieredze. Promocijas darbs. Riga: Latvijas Universitäte, 2021. 292 lpp. Self-rule Index for Local Authorities (Release 1.0). Final report. Tender № 2014CE16BAT031 / European Commission 2016. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2016. 89 p. ISBN 978-92-79-57885-4. DOI: 10.2776/432291.
