CC BY
122
33 (75) - 2011
Зарубежный опыт
УДК 330.534.4
ПОДГОТОВКА ПРОЕКТА НАЦИОНАЛЬНОГО БЮДжЕТА: ОПЫТ ВЕЛИКОБРИТАНИИ
х. м. богов,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и статистики E-mail: [email protected] Российский государственный торгово-экономический университет
В статье исследуются закономерности, присущие бюджетному процессу Великобритании. Анализируются позитивный опыт, возможность его использования в отечественных условиях. Делается вывод, что отечественная практика формирования проекта федерального бюджета может быть усовершенствована с учетом отдельных элементов британского опыта.
Ключевые слова: национальный, бюджет, Великобритания, сравнительно-правовой метод, билль об ассигнованиях, законопроект, палата лордов, палата общин, министерство финансов, Кодекс фискальной стабильности.
Проведение научных исследований, связанных с бюджетным процессом за рубежом, представляется весьма полезным для выявления позитивного в зарубежной, в том числе британской, практике для рационального использования в отечественных условиях. Важно при этом также использование сравнительно-правового метода, что позволит выявить как общие закономерности, присущие бюджетному процессу Великобритании и других стран, так и существующие различия. Такое сравнение действительно важно не только с теоретической, но и с прикладной точки зрения, поскольку даст возможность получить разностороннюю, важную информацию для обмена опытом, применить то положительное, что имеется в соответствующих правовых предписаниях разных стран. Это будет
способствовать совершенствованию и развитию правовых норм, регулирующих бюджетный процесс в Российской Федерации
В Великобритании проект бюджета рассматривается как финансовая программа, предлагаемая для обоснования выделения определенных денежных сумм, которые стремится получить правительство на основе билля (закона) об ассигнованиях [5, с. 7—8]. В свою очередь предложения, касающиеся распределения налогообложения, составляют основу финансового билля. Поскольку сам бюджет не представляет собой единого законодательного акта, финансовые предложения должны выдвигаться в форме двух отдельных законопроектов [7, с. 66].
Бюджетный процесс в стране регулируется комбинацией первичных и вторичных законов, руководствами и традициями. Основными актами, регулирующими вопросы бюджета и регламентирующими бюджетный процесс, являются Билль о правах (1689 г) [8, с. 14], Закон о Национальном ссудном фонде (1968 г.), Закон о Консолидированном фонде (1816 г.) с последующими изменениями, Закон о казначействе (1866 г., 1921 г.) с последующими изменениями, Акт о парламенте (1911 г.) [8, с. 33—35], Акт о парламенте для определения отношений между полномочиями палаты лордов и палаты общин и для ограничения срока полномочий парламента, Акт о палате общин от 20 июля 1978 г., Акт о пожизненных пэрах от 30 апреля 1958 г. [4, с. 87].
33 (75) - 2011
Зарубежный опыт
Поскольку рассмотрение и принятие государственного бюджета составляют особую парламентскую прерогативу, отдельные аспекты бюджетного процесса регулируются законами о парламенте 1911 и 1949 гг., а также Постоянными правилами палаты общины и палаты лордов [5, с. 35].
Особую значимость представляет финансовый закон 1998 г., предписавший министерству финансов требования:
— внедрить Кодекс фискальной стабильности, содержащий пять принципов фискальной политики;
— включать в отчеты разъяснения о соответствии управления бюджетом и долгом принципам фискальной политики;
— предоставлять в рамках ежегодного бюджетного процесса предбюджетный доклад, доклады о финансовой отчетности и бюджете, о фискальной и экономической стратегии, об управлении государственным долгом [12, с. 103].
Утвержденный финансовым законом 1998 г. Кодекс фискальной стабильности подробно раскрывает принципы фискальной политики, определяет сроки предоставления основных финансовых документов и включает в себя следующие пять принципов:
1) прозрачность бюджета (обеспечение доступа общественности к бюджетной документации);
2) стабильность бюджета (наличие среднесрочного бюджета и обеспечение его сбалансированности по доходам и расходам в пределах экономического цикла);
3) подотчетность (по принципу снизу доверху на всех уровнях);
4) достоверность (бюджетной информации);
5) эффективность (расходования бюджетных средств) [12, с. 108-109].
Кроме указанных основополагающих документов действует множество законов, декретов, регламентов, постановлений, распоряжений, инструкций, регулирующих сам порядок, вопросы контроля за исполнением бюджета, а также функции органов, участвующих в составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета.
В Великобритании финансовый (бюджетный) год длится с 1 апреля по 31 марта следующего календарного года [3, с. 274]. Он действует не только в отношении бюджета центрального правительства, но и в отношении основной части местных бюджетов, а также большинства государственных предприятий.
В Великобритании не существует бюджета в виде единого законодательного акта, санкционирующего государственные доходы и расходы. Ежегодно, что вообще характерно для стран с англосаксонской системой права, принимаются два основных финансовых закона, регулирующих вопросы бюджета: закон об ассигнованиях, предметом которого являются государственные расходы на нужды различных государственных учреждений, а также закон о финансах, в котором отражаются государственные доходы и их источники [3, с. 274; 4, с. 87; 10, с. 28].
В настоящее время право внесения в палату общин парламента Великобритании законодательных предложений о расходовании денежных средств принадлежит исключительно правительству, хотя формально бюджетная инициатива исходит от монарха - в настоящее время королевы.
В Постоянных правилах палаты общин зафиксировано право короны инициировать бюджетный процесс: предложения по финансовым вопросам не могут быть внесены без рекомендации монарха. Финансовая инициатива короны в отношении расходной части бюджета и налогообложения основывается на практике, проистекающей из обычая.
Именно монарх, осуществляющий функции управления через правительство, сообщает палате общин о финансовых требованиях правительства. Палата общин уполномочена изыскать и предоставить необходимые средства путем обеспечения получения соответствующих доходов государственной казной. До тех пор, пока короной не заявлено о необходимости изыскания средств, палата общин не вправе рассматривать бюджетные предложения правительства, касающиеся как государственных расходов, так и государственных доходов [5, с. 38, 39].
Важная роль в бюджетном процессе отводится канцлеру казначейства (министру финансов), входящему в состав коллегии казначейства (министерства финансов) — управления казначейства, состоящего из лордов - уполномоченных казначейства: первого лорда казначейства, которым является премьер-министр, канцлера казначейства — министра финансов и нескольких младших лордов казначейства.
Канцлер казначейства является единственным должностным лицом, выполняющим обязанности финансового характера. Он — член палаты общин, перед которой несет ответственность за экономическую и финансовую политику государства. Под его руководством работают главный секретарь, финансовый секретарь, парламентский секретарь и главный казначей.
Зарубежный опыт
33 (75) - 2011
Предложения по бюджету оглашаются в палате общин канцлером казначейства в его ежегодном заявлении по вопросам финансов и докладе по бюджету, которые традиционно подлежат опубликованию. Этот доклад содержит обзор состояния экономики и перспектив ее развития и определяет основные направления налоговой и финансовой политики [5, с. 39].
Предложения по бюджету вносятся канцлером от имени правительства в виде смет министерств и центральных ведомств. Перед началом очередного финансового года они представляют в министерство финансов заявки на выделение бюджетных средств в виде сметы предполагаемых расходов (заявки публикуются в конце февраля).
Министр финансов несет ответственность за согласование конкурирующих требований различных министерств и ведомств, за подготовку проекта бюджета для представления в парламент и осуществление контроля за балансом государственных расходов и доходов. В своих бюджетных предложениях он обязан сформулировать и обосновать требования по ежегодным ассигнованиям для обеспечения потребностей государственного управления.
Подготовку соответствующих материалов в структуре казначейства ведет группа отделов, занимающихся государственными расходами и доходами. В их функции входят регулирование вопросов налогообложения и иных источников доходов государства в соответствии с предписаниями парламента; планирование государственных расходов путем подготовки так называемой Белой книги, содержащей прогнозные оценки государственных расходов на 15-летний период; подготовка сметы государственных расходов для палаты общин [5, с. 40].
Таким образом, проект бюджета готовится в министерстве финансов с участием его структурных подразделений и межминистерских органов.
Сметные предложения, представляемые правительством по расходной части бюджета, не могут быть увеличены путем внесения членами парламента поправок к бюджету. Депутаты не вправе также вносить предложения об увеличении доходной части бюджета, например о введении новых налогов, т. е. они не должны выходить за пределы, установленные короной и сформулированные в заявлении канцлера казначейства [6, с. 60].
Ежегодно 1 октября министерство финансов направляет соответствующий циркуляр министерствам и ведомствам, которые готовят смету своих
расходов на следующий финансовый год, а департаменты внутренних доходов, таможенных пошлин и акцизов — сметы доходов. Министерства и ведомства разрабатывают сметы по установленной классификации расходов и передают их казначейству, которое проверяет и уточняет их [2, с. 147].
Затем министерства и ведомства перед началом финансового года вносят в министерство финансов заявки на выделение бюджетных средств (в виде сметы). Участвует в составлении проекта бюджета межминистерский комитет по определению государственных расходов (в составе сотрудников финансовых отделов министерств), который определяет государственные расходы на перспективу (до пяти лет). Аналогичный комитет по бюджету, в состав которого входят представители всех центральных министерств и ведомств, занимается разработкой рекомендаций при составлении проектов годовых бюджетов [3, с. 275].
При обсуждении бюджета министр финансов дает оценку закончившемуся финансовому году, состоянию платежного баланса, сообщает о перспективах развития страны, денежной политике, изменениях в налоговой политике в новом финансовом году. Прежде чем министр финансов Великобритании вынесет на обсуждение в парламенте проект бюджета страны на очередной финансовый год, представляется предбюджетное послание. Проект государственного бюджета рассматривается кабинетом министров.
Требования о применении показателей результативности не регулируются ни законами, ни Кодексом фискальной стабильности. Однако с 1991 г. каждое ведомство предоставляет парламенту годовой отчет, в котором отражаются достигнутые им результаты, а также ожидаемые в очередной бюджетный период [12, с. 112].
В ежегодном отчете об экономической и бюджетной стратегии содержатся долгосрочные целевые показатели по основным бюджетным агрегатам на 10-летний период, дается оценка краткосрочным результатам реализации долгосрочной стратегии. Кроме того, казначейство публикует отчеты о финансовой устойчивости, в которых представлены финансовые проектировки с 50-летним временным горизонтом [12, с. 114].
В 1998 г. в Великобритании был проведен комплексный анализ государственных расходов, по результатам которого было решено увязать распределение бюджетных ресурсов с обязательствами, которые принимают на себя министерства. Были повышены требования к показателям работы ми-
33 (75) - 2011
Зарубежный опыт
нистерств. С тех пор анализ расходов (Spending Review) проводится каждые два года [1, с. 672].
Главным результатом проводившихся в тот период реформ в области бюджетного процесса стало внедрение блоковой системы распределения государственных средств в зависимости от итогов деятельности, в основе которой лежат Соглашения о бюджетных услугах (Public Service Agreements, PSA), заключаемые между министерствами и казначейством сроком на три года. Имеются в виду соглашения о предоставлении государственных услуг, в которых устанавливаются цели и задачи каждого министерства и ожидаемые результаты.
С 2000 г. в соглашениях широко используются показатели конечных результатов. Соглашение должно содержать и обоснование вклада министерства в достижение целевых показателей результатов. Правительство проводит регулярный мониторинг показателей результатов, утвержденных в соглашениях [12, с. 112—113].
Среднесрочное планирование позволяет министерствам переносить неизрасходованные средства на следующий год в рамках одного направления. Соглашение декларирует общую цель или цели министерства, которые подразделяются на задачи и целевые значения показателей.
Соглашения не содержат стоимостных показателей конкретных задач, однако включают в себя, как правило, хотя бы один показатель эффективности или экономичности работы министерства. В документе обязательно указан ответственный за достижение целевых показателей. Для каждого PSA разработаны технические комментарии, где министерства подробно описывают, как именно будут измеряться результаты, включая источники данных, базовые показатели, определения и т. п.
В 2000 г. в дополнение к PSA появились соглашения о качестве услуг, содержащие перечень мер и план достижения поставленных целей. 19 действующих PSA содержат 130 показателей, большей частью касающихся общеэкономических результатов [1, с. 672].
В 2001 г. правительство разработало общие принципы выбора показателей и формирования системы показателей. Так, она должна отражать цели и задачи организации, быть удобной для пользователей, сбалансированной, устойчивой к изменениям в организации и интегрированных структурах и недорогой (издержки не должны превышать выгоды).
Сами показатели должны быть четко определены, иметь отношение к целям организации, не
создавать отрицательных стимулов (например, к перерасходу средств). При формировании системы показателей необходимо обеспечить возможность своевременного получения информации, проверки ее качества и распределить ответственность. Каждое министерство разрабатывает свою систему показателей эффективности в соответствии с общими принципами.
Основные требования, предъявляемые к показателям результативности, таковы:
• каждый показатель должен относиться к конкретной цели или задаче. При выборе показателя предпочтение должно отдаваться тому, что лучше отражает суть задачи, а не тому, что легче измерить;
• показатель не должен создавать ложных стимулов, например к перерасходованию средств или снижению качества услуг за счет количества;
• действия или состояние, измеряемые показателем, должны быть подконтрольны министерству, либо решения и действия министерства должны влиять на них существенным образом;
• у показателя должно быть четкое определение: понятное и не допускающее двоякого толкования;
• данные по показателю должны собираться регулярно и с минимальной задержкой для оперативного учета полученной информации в принятии решений;
• данные для измерения показателя должны быть надежными, статистически значимыми. В частности, рекомендуется использовать данные национальной статистики и независимые экспертные оценки системы информации. Национальная служба аудита также выпускает рекомендации по обеспечению качества информации;
• важно обеспечить сопоставимость показателей для сравнения результатов с другими аналогичными программами или прошлыми периодами;
• данные должны подтверждаться документально [1, с. 678].
Бюджетные ассигнования принимаются ежегодно на год, а бюджетные проектировки — на три года с пересмотром раз в два года. В бюджетных документах указываются отдельно расходы, по которым устанавливаются трехлетние лимиты (основной объем расходов бюджета), и расходы, которые проектируются на три года, а устанавливаются ежегодно (социальные платежи, выплаты процентов по долгу, расходы местных органов власти
Зарубежный опыт
33 (75) - 2011
за счет собственных доходов). Трехлетние лимиты не имеют законодательного характера, однако, как правило, соблюдаются [12, с. 115].
Казначейство находится в центре бюджетного процесса: оно утверждает все бюджетные заявки других министерств и представляет их парламенту. Поэтому внутри исполнительной власти именно казначейство контролирует расходы. Оно ежеквартально отслеживает прогресс министерств в выполнении задач PSA и представляет отчет парламентской комиссии. Отчеты о результатах публикуются министерствами ежегодно [1, с. 679].
Сроки подготовки и предоставления бюджета в парламент законом не установлены. Общим ориентиром является установленный регламентом палаты общин срок завершения дебатов по ассигнованиям текущего года (5 августа). Казначейство устанавливает график, правила подготовки и рассмотрения трехлетних бюджетных проектировок министерств.
Как правило, сначала кабинет министров утверждает основные бюджетные показатели, затем проектировки согласуются (летом и осенью года, предшествующего очередному бюджетному). Решение по бюджетным проектировкам министерств принимает кабинет министров в ноябре, до подготовки предбюджетного доклада.
Весной канцлер казначейства (министр финансов) в своем бюджетном докладе рассматривает вопросы бюджетной политики, представляет уточненные показатели макроэкономического прогноза и основные бюджетные проектировки. Документы одобряются кабинетом министров накануне выступления канцлера в парламенте (март — начало апреля) [12, с. 116, 117].
Казначейство минимум за три месяца до предоставления в парламент проекта бюджета публикует предбюджетный отчет, содержащий предложения по внесению изменений в бюджетную политику. Оно ежегодно направляет предбюджетный отчет и отчет об управлении долгом в парламент, а также готовит пятилетние макроэкономические прогнозы. Четыре раза в год (февраль, май, август, ноябрь) казначейство публикует обобщение и сравнение 23 среднесрочных прогнозов (на пять лет), подготовленных независимыми исследовательскими организациями [12, с. 117].
Казначейство обладает весьма широкими полномочиями формирования структуры ассигнований, выпуска денег в обращение, контроля за расходами, правового регулирования бюджетных отношений. Оно готовит проект бюджета, который предоставляется кабинету министров для
одобрения. Бюджет составляется на основе согласованных в правительстве финансовых агрегатов, которые публикуются в бюджетных документах и обсуждаются (но не утверждаются) в парламенте [12, с. 118].
Используются раздельное планирование доходов и расходов, раздельное планирование ассигнований на текущие и инвестиционные расходы. В текущих расходах выделяются расходы на управление и на реализацию программ. Инвестиционные бюджеты включают в себя расходы на новые инвестиции и на управление долговыми инструментами [12, с. 119, 120].
Годовой бюджет готовится в форме пакета проектов ряда бюджетных законов, в который входят финансовый закон (закон о доходах), законы об ассигнованиях. Принятие законов о доходах и ассигнованиях не синхронизировано [12, с. 121].
Представляется целесообразным с учетом изложенного дополнительно проанализировать отечественную практику формирования проекта федерального бюджета, экстраполируя на нее по возможности отдельные элементы британского опыта.
Список литературы
1. Афанасьев М. П., Беленчук А. А., Кривогов И. В. Бюджет и бюджетная система. М., 2009.
2. Балтина А. М. Финансовые системы зарубежных стран. М., 2007.
3. Болтинова О. В. Бюджетное право. М., 2010.
4. Болтинова О. В. Стадии бюджетного процесса в зарубежных странах. М., 2002.
5. Бюджетный процесс в зарубежных государствах. М., 1996.
6. Жук И. Н., Киреева Е. Ф., Кравченко Е. Ф. Международные финансы. Мн., 2001.
7. ЕрмасоваН. Б. Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах. М., 2008.
8. Избранные конституции зарубежных стран. М., 2011.
9. Козырин А. Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. М. , 2009.
10. Матевосян С. С. Правовое регулирование бюджетного процесса в зарубежных странах // Финансовое право. 2010. № 4.
11. Организация бюджетного процесса. М., 2010.
12. Организация бюджетного процесса: межстра-новое сравнение. Справочник. М., 2009.
