CC BY
34
2022/2(29)
спецвыпуск
ЖУРНАЛ ИНСТИТУТА НАСЛЕДИЯ
III
lull Сетевое научное рецензируемое издание
ИНСТИТУТ THE HERITAGE INSTITUTE JOURNAL
НАСЛЕДИЯ
ISSN 2411-0582
DOI 10.34685/H I.2022.80.87.019
Персова С.Г.
Планы управления объектами всемирного наследия: вопросы правоприменения в российском законодательстве
Аннотация. В статье представлено определение плана управления объектом всемирного наследия, вытекающее из международных документов по охране Всемирного культурного и природного наследия ЮНЕСКО; проанализированы нормы и лакуны действующего российского федерального и регионального законодательства в части выполнения международных обязательств, вытекающих из Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 года. В том числе обращается внимание на отсутствие в Российской Федерации законодательно закрепленных понятий «план управления», «органы управления объектами всемирного наследия», «мониторинг объектов всемирного наследия», определения субъектов (организаций), осуществляющих в отношении объектов всемирного наследия хозяйственную деятельность, и связанные с этим проблемы.
Ключевые слова: план управления, объекты всемирного культурного и природного наследия, охрана объектов культурного наследия, мониторинг.
План управления объектом всемирного наследия в соответствии с определением, содержащимся в «Рекомендации об исторических городских ландшафтах» (принятой 10 ноября 2011 года на 36-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО) и согласно «Принципам Валлетты по сохранению и управлению историческими городами и урбанизированными территориями» (принятым 17-й Генеральной Ассамблеей ИКОМОС 28 ноября 2011 г.) -- документ стратегического планирования, основанный на оценке выдающейся универсальной ценности объекта и направленный на ее сохранение и поддержание, определяющий в деталях все стратегии и инструменты, которые будут использоваться для защиты наследия, и в то же время отвечающий потребностям современной жизни; содержащий законодательные, финансовые, административные и охранные документы, а также системы сохранения и мониторинга.
На территории Республики Татарстан расположены три объекта всемирного культурного наследия: Историко-архитектурный комплекс Казанского Кремля (2000 г.), Болгарский историко-археологический комплекс (2014) и Успенский собор и монастырь острова-града Свияжска (2017).
Согласно нормам действующего законодательства Российской Федерации, обязанность осуществлять расходы на содержание объекта культурного наследия и поддержание его в надлежащем состоянии лежит на собственнике или ином лице, осуществляющем пользование объектов. Большая часть объектов всемирного наследия, расположенных на территории Татарстана, находятся в региональной собственности либо в распоряжении государственных учреждений Республики Татарстан.
В ноябре 2019 г. в Закон Республики Татарстан от 1 апреля 2005 года № 60-ЗРТ «Об объектах культурного наследия в Республике Татарстан» внесены изменения в части имплементации международных обязательств, вытекающих из Конвенции об охране Всемирного культурного и природного наследия 1972 года, в отношении памятников истории и культуры, расположенных на территории Республики Татарстан (поправки внесены Законом РТ от 16.11.2019 N 81-ЗРТ).
Нововведения призваны обеспечить выполнение Конвенции в части создания дополнительных гарантий сохранности, целостности и подлинности объектов всемирного наследия, расположенных на территории республики. Законом предусматривается обеспечение реализации Планов управления объектами всемирного наследия, организация мониторинга состояния их сохранности и осуществление подготовки отчетной документации, в соответствии с требованиями Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО. Также внесена норма, предусматривающая финансовое обеспечение расходных обязательств, связанных с исполнением мероприятий по сохранению, использованию и популяризации объектов всемирного культурного наследия, расположенных на территории Республики Татарстан, за счет средств регионального бюджета, которые должны предусматриваться в Законе о бюджете Республики Татарстан на соответствующий финансовый год и на плановый период. Потребность в финансировании планируется определять ежегодно на очередной финансовый год и плановый период (3 года) на основании отчета по результатам мониторинга состояния сохранности объектов всемирного культурного наследия.
С принятием указанных поправок на законодательном уровне в республике закреплены обязанности хозяйствующих субъектов, осуществляющих функции управления объектами всемирного культурного наследия, по сохранению и использованию таких объектов (реализация Планов управления объектами всемирного культурного наследия, осуществление мониторинга их состояния, подготовка материалов необходимой отчетности).
В настоящее время соответствующие обязанности определяются требованиями ЮНЕСКО (Руководство по выполнению Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 года, утвержденное ЮНЕСКО 30.06.1977).
При подготовке законопроекта определенные сложности возникли в связи с отсутствием в Российской Федерации законодательно закрепленного понятийного аппарата и недостаточностью нормативно-правовой базы, регулирующей отношения, связанные с объектами всемирного наследия.
Во-первых, отсутствие законодательно закрепленного термина «План управления». Это не
позволяет перевести План управления, разработанный в соответствии с требованиями ЮНЕСКО и одобренный Комитетом всемирного наследия, в нормативно-правовой акт в рамках действующего
российского законодательства. Не определено, на каком уровне - федеральном, региональном, муниципальном - должен быть утвержден этот документ и в какой форме.
Во-вторых, отсутствие центра ответственности при межведомственном характере мероприятий плана. Согласно «Принципам Валлетты по сохранению и управлению историческими городами и урбанизированными территориями», эффективное управление предусматривает организацию широкого гармоничного взаимодействия всех заинтересованных сторон: избранных органов власти, муниципальных служб, государственных учреждений, экспертов, профессиональных организаций, групп добровольцев, университетов, жителей и т.д.; традиционные структуры управления городским хозяйством должны изучить все аспекты культурного и социального разнообразия так, чтобы можно было создать новые демократические институты в соответствии с новой реальностью. Однако на сегодняшний день нет четко обозначенных механизмов, позволяющих синхронизировать и взаимно увязывать деятельность властных структур разного уровня, хозяйствующих субъектов и институтов гражданского общества.
В-третьих, отсутствует юридически закрепленное определение субъектов (организаций), осуществляющих в отношении этих объектов хозяйственную деятельность и обеспечивающих сохранность их целостности и подлинности.
Вторая и третья проблемы непосредственно связаны с вопросом органов управления объектами всемирного наследия и их буферными зонами. Что это за орган, решения которого будут одинаково обязательны для всех субъектов деятельности на территории объекта? А это и органы власти всех уровней, и хозяйствующие субъекты, и жители, и общественные организации и объединения, и представители бизнеса. Как должно осуществляться межведомственное взаимодействие? Ответ на эти вопросы, конечно же, требует закрепления в нормах законодательства.
В-четвертых, не установлены специальные требования к мониторингу объектов всемирного наследия и их буферных зон. В российской системе нормативно-правовых документов порядок проведения мониторинга определяется Национальным стандартом Российской Федерации ГОСТ Р 56198 2014 «Мониторинг технического состояния объектов культурного наследия. Недвижимые памятники. Общие требования». Однако, техническое состояние - только один из параметров мониторинга, предусмотренного Планом управления объектом всемирного наследия. Реализация краткосрочных и долгосрочных планов включает в себя оценку эффективности мероприятий в целях администрирования объекта, активного вовлечения и повышения осведомленности местного сообщества, потенциальных рисков для объекта и окружающей его историко-ландшафтной и природной среды, популяризации и продвижения объекта всемирного наследия.
Отсутствие целого ряда принципиальных нормативных актов не позволяет в настоящее время в полной мере приступить к реализации норм Конвенции, не обеспечивает правовое обеспечение системы согласования интересов на международном, федеральном, региональном, муниципальном уровнях и утвердить стабильную систему финансирования мероприятий Планов управления.
К сожалению, в активно обсуждаемом в последнее время проекте федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (в части установления порядка выполнения международных обязательств, вытекающих из Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 года)» отсутствует важное положение о порядке разработки Плана управления объектом всемирного наследия, проведения его оценки и утверждения на уровне Российской Федерации. Также в законопроекте отсутствует какое бы то ни было упоминание о структуре органов управления объектом всемирного наследия и их полномочиях.
Таким образом, представляется необходимым на законодательном уровне:
- введение новых понятий и определений, установленных нормами международного права, таких как «План управления», «мастер-план», «орган управления объектом всемирного наследия»;
- дополнение полномочий органов государственной власти в части выполнения международных обязательств, вытекающих из Конвенции;
- установление общего порядка взаимодействия органов государственной власти в части выполнения международных обязательств, вытекающих из Конвенции;
- введение регулирующих норм относительно наличия и статуса Плана управления объектом всемирного культурного наследия и его буферными зонами.
Персова Светлана Глебовна,
директор Центра архитектурно-реставрационных исследований Казанского государственного архитектурно-строительного университета, доцент (Казань, Татарстан) Email: [email protected]
Persova S.
World Heritage Site Management Plans: Enforcement Issues in Russian Legislation
Abstract. The article presents the definition of a management plan for a World Heritage site arising from international documents on the protection of the World Cultural and Natural Heritage of UNESCO; analyzes the norms and gaps of the current Russian federal and regional legislation in terms of fulfilling international obligations arising from the Convention on the Protection of the World Cultural and Natural Heritage of November 16, 1972. In particular, attention is drawn to the absence in the Russian Federation of the legally enshrined concepts of "management plan", "management bodies of world heritage sites", "monitoring of world heritage sites" with this problem.
Key words: management plan, objects of world cultural and natural heritage, protection of objects of cultural heritage, monitoring.
Persova Svetlana Glebovna,
Director of the Center for Architectural and Restoration Research,
Kazan State University of Architecture and Civil Engineering (Kazan, Tatarstan)
© Персова С.Г., 2022. Статья поступила в редакцию 15.05.2022. Url: http://nasledie-journal.ru/ru/journals/509.html
