CC BY
23
ТЕМА НОМЕРА: ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ
С.В. Степашин
Планирование от недостигнутого
Пять компетенций национального индикативного плана
В статье рассматривается необходимость возрастания роли государства в регулировании экономики, а также обосновываются ключевые элементы концепции международного финансового регулирования. Обусловлено усиление роли индикативного планирования основных экономических процессов, особенно в условиях кризиса.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, кризис, инвестиции, индикативный план, инновации, международное финансовое регулирование, финансовые рынки, экономическая политика.
Драматическое развитие долгового кризиса в странах Евросоюза возвращают в повестку правительств стран G20 временно отложенные вопросы регулирования международных финансовых рынков, развития национального планирования и усиления государственного финансового контроля. Дискуссии на этот счет уже вышли за рамки саммитов стран G8 и G20. Об этом говорят представители Еврокомиссии, которая пытается спасти близкие к коллапсу экономики стран южной Европы. Об этом говорит федеральный канцлер ФРГ Ангела Меркель — провозвестница неоди-рижистской концепции международного финансового регулирования. Об этом говорят основные участники приближающейся кампании по выборам президента Франции и даже представители нового коалиционного британского кабинета.
Созидательная роль государства в экономиках всех без исключения стран G20 растет и будет расти. Мягкое индикативное и территориальное планирование уже давно «прописалось» в системах государственного управления «большой двадцатки», сделавшись ориентиром для инвестиционной активности в странах Евросоюза, в США, Китае, Индии, а также в таких
© Степашин С.В., 2010
макрорегионах Нового Света, как НАФТА и Mercosur. Причем многие из перечисленных глобальных экономических игроков не готовы останавливаться на достигнутом.
Как констатировали еще в сентябре прошлого года два нобелевских лауреата — экономисты Джозеф Стиглиц и Амартия Сен, презентовавшие доклад на эту тему, мировой финансовый кризис застал ведущие экономики мира врасплох. По их мнению, правительствам G20 давно пора провести ревизию критериев и индикаторов развития. Добиться, чтобы они отражали реальность, а не амбиции бюрократических лоббистов и галлюцинации инвесторов, основанные на искусственно взвинченных финансовых показателях. Научиться точно оценивать, какое влияние расходы государства оказывают на жизнь простых людей, а не на динамику цифр на биржевых электронных табло.
К нашей стране все это имеет, на мой взгляд, самое прямое отношение. Да, Россия не так отягощена госдолгом, как другие страны G8. По счастью, она, в отличие от Германии и Франции, не является донором такого сверхсложного и астрономически дорогого проекта, как интеграция экономик еврозоны. Зато у нас огромный корпоративный внешний долг, налицо деиндустриализация страны, деградация человеческого капитала, инфраструктуры и, что особенно опасно, отсутствие институциональной базы для перемен.
Получая до кризиса огромные доходы за счет высоких экспортных цен на углеводороды и металлы, страна не вкладывала достаточно средств в реальную экономику, в инфраструктурные и инновационные отрасли. Отсюда — болезненные структурные диспропорции, неконкурентоспособная промышленность и банковская система, которая не умеет питать экономику деньгами. Линия Минфина и Центрального банка на подавление инфляции привела к тому, что в России так и не сложилась адекватная масштабам экономики система долгосрочного кредитования. Как результат — с 2005 по 2008 год внешний корпоративный долг страны рос примерно на 120 млрд долларов в год. И этот показатель превышал доходы, которые Россия получала от экспорта углеводородов, металлов и древесины. Перед кризисом наша экономика росла не столько за счет благоприятных нефтяных цен, сколько на притоке капитала, на заемных деньгах. Страна жила не по средствам. Занятые за рубежом деньги были проедены. Как, впрочем, и значительная часть нефтегазовых доходов государства. В итоге и инфляцию мы не побороли, и промышленный спад оказался у нас самым глубоким среди «большой восьмерки», и корпоративный долг повис на шее. Плюс образовалась хроническая нехватка инвестиций. Именно по-
этому Россия выбирается из кризиса медленнее, чем любая из остальных стран G8.
Пора сделать уроки из происшедшего. Один из них, на мой взгляд, состоит в том, что стране остро необходимы эффективные национальные институты планирования и прогнозирования. Это весомый залог окончательного выхода нашей экономики из рецессии и успешного старта ее технологической модернизации. Не говоря уже о том, что из-за отсутствия таких институтов государство ежегодно распыляет сотни миллиардов рублей, а экономика, соответственно, теряет несколько драгоценных пунктов роста.
Некогда СССР был мировым идеологом директивного мобилизационного плана. Его технологии индустриального и социального планирования заимствованы целым рядом ведущих экономик мира и успешно сплавлены с преимуществами современного проектного управления и сетевой организации бизнеса. Однако в последние 20 лет наша страна, увы, довольствуется местом на обочине этих процессов. Государство у нас все шире присутствует в экономике, но экономика от этого не становится лучше управляемой. В России нет уполномоченного государственного органа, который увязывал бы друг с другом отраслевые стратегии федерального правительства, региональные стратегии правительств субъектов Федерации и инвестиционные планы ведущих компаний. В системе госуправления отсутствует даже такая функция. Ключевые законы и решения исполнительной власти зачастую носят импровизируемый характер, олицетворяя не волю государства, а результирующую нескольких лоббистских влияний.
Мне видятся, как минимум, пять компетенций государственной власти, где применение индикативного планирования давно назрело, где усилия правительства, федеральных ведомств, регионов, госкомпаний, госкорпораций и частного бизнеса нуждаются в жесткой увязке и ответственной координации.
Первая. В своем нашумевшем докладе упомянутые мною экономисты Джозеф Стиглиц и Амартия Сен показали, что сам по себе разогнанный кредитным мультипликатором рост производства и потребления товаров и услуг становится бессмысленным для миллионов людей, когда они теряют работу и остаются один на один с банком-кредитором. Рост сам по себе не может считаться гарантией стабильности экономики. Гораздо важнее такие индикативные показатели, как качество жизни граждан, качество государственного и муниципального управления, качество государственных и рыночных институтов. Счетная палата Российской Федерации, например, увеличивает в своих проверках долю качественных оценок, включая анализ мнений граждан как конечного потребителя госу-
дарственных услуг. Химера роста сыграла с экономиками Запада и России дурную шутку. Какой толк от роста, когда его золотые плоды год за годом пожинают, если брать нашу страну, не более 15— 20 процентов экономически активного населения? Если при этом его цена — бесконтрольное увеличение внешнего корпоративного долга на фоне очередного скачка мировых цен на нефть? Ведь за периодом такого экспортно-долгового роста неотвратимо последует обвальное падение, которое затронет уже не 15—20, а 80 процентов населения.
Таким образом, первой базовой компетенцией национального индикативного планирования и прогнозирования я считаю правильный выбор приоритетов развития. Нам стократ важнее приберечь ресурсы для институциональных реформ и технологического переустройства экономики, чем просто брать в долг под нефть и газ и безудержно потреблять, теряя шансы на модернизацию.
Вторая. Государство не обладает современными технологиями планирования федерального бюджета. Для примера возьмем бюджет текущего года. Кроме повышенных пенсий, бюджетный дефицит формируют непрозрачные расходы на реализацию го-соборонзаказа, на содержание правоохранительной системы и инфраструктурное строительство. Глубокую брешь в расходной части федерального бюджета «пропиливают» и чиновники других ведомств, осуществляющие госзакупки по ценам заметно выше рынка. Наконец, поступательно растут траты по статье «Национальная экономика»: только в ушедшем году содержание раздутого и во многом неэффективного госсектора обошлось стране почти в 2 трлн рублей. Газеты пестрят рассказами о закупаемых ведомствами пафосных авто, золоченых кроватях и запонках с государственной эмблематикой.
При этом фискальное давление на средний бизнес и на население поступательно растет, а на нефтегазовую отрасль, наоборот, снижается. Сверхкрупные компании, чьи собственники украшают собой список Forbes, зарегистрированы в офшорах и ведут бизнес в России через структуры, не подпадающие под российскую юрисдикцию. Если бы нам удалось навести порядок в сфере госрасходов, если бы ведущие компании и их владельцы платили стране справедливую долю, трехтриллионный бюджетный дефицит этого года наверняка удалось бы заметно сгладить. Более того, возможно, не понадобились и ожидаемые новые внешние и внутренние заимствования. Располагай государство суверенными институтами индикативного планирования и прогнозирования, оно гораздо лучше балансировало бы свои финансовые потоки и сформировало более адекватную бюджетную, налоговую, таможенную и долговую поли-
тику. По крайней мере, оно без труда вынудило бы министерства и ведомства обеспечить хотя бы равномерность бюджетных расходов. Ведь основная масса государственных денег из-за сверхвысокой бюрократизации бюджетного процесса тратится в конце года, из-за чего в начале каждого следующего года прогнозируемые скачки инфляции взрывают любовно лелеемую Минфином макроэкономическую стабильность.
Третья. Мы до сих пор даже не попытались построить национальную инвестиционную стратегию, которая обратила бы экспортные доходы государства и сырьевых компаний на обновление и развитие технологического, институционального и инфраструктурного каркаса страны. Стране необходимо сконцентрировать инвестиции на жизненно важных направлениях. Прежде всего, это ремонт изношенных коммуникаций, промышленных инфраструктур, коммунальных сетей, систем безопасности и жизнеобеспечения населения. Насколько это важно, показала серия техногенных аварий прошлого и нынешнего года, включая страшную майскую трагедию на шахте «Распадская». Далее, стране давно пора осваивать разведанные на севере и востоке месторождения углеводородов. Инновации — инновациями, но именно они будут кормить нас в ближайшем будущем. Именно благодаря им экспортно-сырьевой сектор сможет противостоять так называемой «сланцевой революции» и другим факторам, что угрожают позиции России на мировом энергорынке. Не меньшую роль могло бы сыграть и параллельное строительство на востоке страны опорной энергетической и транспортной инфраструктуры. Россия за счет этого обрела бы шанс стать одним из крупнейших в мире транзитных игроков, получила бы новый мощный генератор национальной прибыли и новый ресурс для технологического рывка. Чтобы найти и консолидировать необходимые для всего этого гигантские средства, нужны опять-таки соответствующие индикативные плановые инструменты.
Четвертая. Россия — страна структурных и межрегиональных диспропорций. Машиностроение, приборостроение, электроника, ^ и другие высокотехнологичные отрасли формируют у нас не более 6—7% ВВП. Руины и работающие остатки советской промышленности, с ее моногородами и разорительными экономическими расстояниями, неспособностью производить инновационную продукцию и вообще продукцию с высокой долей добавленной стоимости, давно пора подвергнуть тщательной инвентаризации. Выделить, в том числе в госсекторе, жизнеспособные технологические и маркетинговые цепочки. Предложить инвесторам оставшиеся от умерших заводов общеинженерные площадки, перспективные с точки зрения организации импортозамещающих и инновационных производств,
а также пригодные для индустриального освоения приинфраструк-турные территории. Государство должно разработать ответственную структурную политику, планомерно помогая бизнесу «упаковывать» доставшиеся ему в ходе приватизации активы в конкурентоспособные монопрофильные корпоративные структуры, открытые для инвестиций и заинтересованные в инновациях.
Плановые инструменты приложимы и к региональной политике. Диспропорции в индустриальном, инфраструктурном и социальном развитии территорий колоссальны. Особенно опасен разрыв между Северным Кавказом, с одной стороны, и сопредельными регионами — с другой. А также между европейской и восточной частью России. Огромные территории Сибири и Дальнего Востока фактически оторваны от основной части страны. Подавляющее большинство российских городов не обладают градостроительными планами, большинство регионов — схемами территориального планирования. Вообще, городской каркас страны критически ослаблен: в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке нет ни одного города-миллионника (население Красноярска — около 940 тысяч человек). Национальный миграционный тренд обращен на запад и на юг: население всех городов-миллионников, кроме Москвы, Санкт-Петербурга и Волгограда, неуклонно снижается. Вслед за остальными странами 08 России предстоит сделать крупный шаг в развитии национальной системы территориального планирования. Государству нужна комплексная стратегия развития регионов, увязанная с планами присутствующего там и стремящегося туда крупного бизнеса.
Пятая. Заявив курс на инновационное развитие и технологическое переустройство экономики, мы, к сожалению, не задумались об институциональной, социальной, кадровой и образовательной компонентах модернизации. Догоняющее развитие всегда начинается с массированного импорта оборудования и технологий, как правило, организуемого и поддерживаемого государством. Да и в странах 08 и ряде стран «большой двадцатки» власти буквально принуждают бизнес к технологическому переустройству предприятий. Планомерно выводят из эксплуатации устаревшее оборудование. Навязывают бизнесу все более высокие технологические стандарты эффективности, энергосбережения и экологичнос-ти. В системе российской исполнительной власти вообще нет такой компетенции. Помимо современной системы техрегулирования стране еще нужны базовый закон об интеллектуальной собственности, единый госрегулятор в этой сфере, национальные реестры интеллектуальных объектов и инновационных кадров (последние стремительно теряют квалификацию либо покидают страну),
а также эффективные институты управления занятостью (чтобы стимулировать внутреннюю трудовую миграцию в новые зоны экономического роста). Все необходимые для запуска перечисленных институтов законы давно пора принять, все проходящие сквозь эти институты процессы — начать жестко и ответственно планировать, очевидно, уже сейчас.
Литература
1. Сен А. Развитие как свобода. М.: Новое издательство, 2004. 432 с.
2. Стариков Н. Кризис: как это делается. СПб.: Питер, 2010. 304 с.
3. Стиглиц Джозеф Ю, Чарлтон Э. Справедливая торговля для всех. Как торговля может способствовать развитию. М.: Весь Мир, 2007. 280 с.
