CC BY
62
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ
УДК: 332.14; 338.242.4 DOI: 10.24411/2071-6435-2020-10031
План Правительства: от восстановления — к реальному подъему экономики
Нынешний 2020 год ознаменовался глобальными потрясениями и новыми вызовами. Это, наряду с прочими проблемами, усугубило и без того непростую ситуацию в сфере стратегического планирования и развития российской экономики. Формально еще не отмененная «Концепция-2020» так или иначе завершает свое действие. Новая Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации, которая должна была бы прийти на смену этой концепции еще несколько лет назад, так и не утверждена. Альтернативой системному стратегированию в российской экономике стали национальные проекты, принятые согласно Указу Президента Российской Федерации № 204 от 7 мая 2018 года, а также достаточно большой блок «субстратегий» как отраслевой, так и пространственной направленности. Ситуация еще более усложнилась, когда на социально-экономическом положении в стране негативно сказались два взаимосвязанных фактора: пандемия коронавируса и резкое падение цен на нефтегазовые ресурсы — один из ключевых факторов формирования бюджетных ресурсов. В этих условиях доминанту социально-экономической политики государства пришлось скорректировать: с различных стратегий и долгосрочных проектов акцент, пусть и временно, пришлось перенести на меры по выходу из кризиса и обеспечению условий дальнейшего устойчивого развития национальной экономики. Долгосрочные перспективы развития национальной экономики нашли отражение в положениях Указа Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года». В статье подчеркивается, что успех «плана восстановления» во многом будет определяться не только тем, насколько реализация его положений позволит компенсировать потери в экономике и социальной сфере, но и тем, будут ли созданы предпосылки к тому, чтобы за счет различных структурных и институциональных преобразований сделать национальную хозяйственную систему более устойчивой и конкурентоспособной.
Ключевые слова: национальная экономика, национальные проекты, кризисные явления; социально-экономическая стабилизация, стратегирование, структурные реформы.
Введение
Принятие различных планов восстановления, стабилизации, антикризисного регулирования — один из неизбежных компонентов экономической политики современного государства. Прямое сопоставление подобных документов едва ли обосновано, поскольку кризисные
© О. Б. Иванов, 2020 © Е. М. Бухвальд, 2020
Е. М. Бухвальд
проявления в экономике, как и ранее, столь же неизбежны, сколько и очень различны по своей природе и глубине. По сути, основной «водораздел» лежит здесь между двумя факторами. С одной стороны, это действие сил, закономерно определяющих циклический характер развития экономики рыночного типа. При этом здесь могут действовать и даже переплетаться тренды циклического развития как одной (национальной) экономики, так и всего мирового хозяйства в целом. С другой стороны, это действие сил, формально лежащих за пределами собственно экономических отношений. Это могут быть последствия природных катаклизмов, техногенных катастроф, угрожающих явлений медико-биологического характера. То, что фактически произошло в российской экономике в начале 2020 года, описывается сложной комбинацией всех названных факторов. Резкий обвал нефтяных цен заметно обострил кризисные процессы, характерные для всей системы мирохозяйственных связей. Параллельно пандемия COVГО-19 повсеместно привела к падению объемов производства, инвестиций, занятости и доходов населения. Продолжает негативно сказываться и действие антироссийских санкций — как в торговой, так и в финансовой сфере.
Наконец, нельзя не учитывать и то, в каком состоянии российская экономика подошла к черте этих кризисных процессов мирового масштаба. Это состояние можно характеризовать как весьма двойственное. С одной стороны, страна накопила достаточно весомые финансовые и валютные резервы, что в целом позволило избежать угрожающих последствий воздействия названных выше негативных факторов. С другой стороны, экономическая динамика в Российской Федерации на протяжении длительного периода оставалась достаточно слабой; различные попытки ускорить темпы экономического роста значительного успеха не имели. К тому же сложная природа факторов нынешней социально-экономической нестабильности заметно затрудняет разработку и реализацию плана антикризисных мероприятий. Ключевая особенность этого плана действий состоит в том, что он должен обозначить пути восстановления и дальнейшего подъема национальной экономики, не отрицая, а логически развивая и совершенствуя то, что уже было отражено в действующих документах стратегического планирования.
Степень исследованности проблемы
Отечественная практика планирования и управления, еще со времен плана «ГОЭЛРО», планов первой пятилетки и послевоенного восстановления народного хозяйства накопила значительный опыт принятия и практической реализации различных программных документов, нацеленных на то, чтобы преодолеть возникшие проблемы в экономике; восстановить утраченные элементы производительных сил и обеспечить их последующее устойчивое развитие [3; 7]. При этом в преимущественной мере изучались не общие закономерности восстановительных процессов как особого социально-экономического феномена, а особенности, проблемы и трудности каждого подобного этапа в социально-экономическом развитии страны, в том числе и в отраслевом разрезе. Как подчеркивали исследователи, советский опыт осуществления восстановительных процессов в экономике очень
интересен и полезен. Но в деталях он едва ли применим в современных условиях из-за крайних различий в тех инструментах государственной политики, которые были доступны ранее в модели административно-командной системы и тех, которые доступны в целях прямого и косвенного социально-экономического регулирования в настоящее время [10; 17].
В целом, в научной литературе выделено несколько специфических черт, которые характеризуют практически все восстановительные процессы в отечественной экономике за последние 100 лет. Во-первых, это сложная, часто практически неповторимая комбинация факторов, определивших кризисные процессы в экономике на том или ином этапе. Во-вторых, необходимость преодолеть эти кризисные процессы в преимущественной мере за счет собственных ресурсов (в отличие, например, от послевоенного «Плана Маршалла» для Западной Европы) [8; 20]. В-третьих, практически каждый раз в ходе восстановительных процессов стране удавалось не только возместить понесенный ущерб, но и вывести экономику на качественно новый технологический уровень [6]. Наконец, в-четвертых, это тренд заметной межрегиональной дифференциации в пространственном распространении кризисных процессов в экономике, что неизменно сближало политику восстановления экономического роста с мерами политики регионального развития.
Вместе с тем отличительные особенности восстановительной стратегии для России в современных условиях связаны с еще двумя важными обстоятельствами. Прежде всего, как было отмечено выше, в настоящее время кризисным процессам «противостоит» накопленный страной значительный экономический и финансовый потенциал, несравненно больший, нежели когда-либо ранее [6]. И еще одно важное обстоятельство заключено в том, что в современных условиях ущерб, нанесенный экономике по тем или иным причинам, не может компенсироваться за счет снижения жизненного уровня населения. Напротив, опережающее восстановление доходов и покупательной способности населения ныне, наряду с финансовым оздоровлением российского бизнеса, становится одним из главных условий перехода к тренду поступательного развития экономики в целом. Правительство России определило, что в особых условиях сегодняшнего дня «необходима развернутая поддержка граждан и компаний, которая позволит избежать резкого сокращения совокупного спроса и предложения, предотвратить рост бедности» [9].
План восстановления: основные позиции и их согласованность
В целях преодоления социально-экономических последствий коронави-русной пандемии и перехода российской экономики к устойчивому развитию Правительство Российской Федерации в 2020 году последовательно принимало различные меры антикризисного регулирования; расширяло их круг; пролонгировало сроки их действия. Ожидается, что реализация этой системы мер позволит не только переломить ситуацию, сложившуюся в результате распространения новой коронавирусной инфекции и ее последствий, но и приступить к проведению долгосрочных структурных изменений в экономике.
Уникальность социально-экономической ситуации 2020 года и определяющих ее факторов обусловило и своеобразие выбранного подхода к институционализа-ции государственного антикризисного регулирования. Судя по происходящему, первоначальное намерение принять «Общенациональный план по восстановлению экономики» [комментарий 1] как целостный документ единым нормативно-правовым актом Правительства Российской Федерации реализовано не было. Выбор, видимо, пал на «работу» с отдельными антикризисными мерами экономического и социального характера [2; 11]. Этот подход, несомненно, позволяет более оперативно корректировать перечень обозначенных мероприятий сообразно меняющейся ситуации; делать необходимые дополнения, последовательно расширяя круг получателей государственной помощи и формируя условия ее эффективного использования. В этом смысле термины «План восстановления...» или «план» мы далее используем не как отсылку к единому документу, а как обобщающее указание на всю систему предпринимаемых на данном этапе мер по стабилизации социально-экономической ситуации в стране.
Предварительные оценки показывают, что общий объем расходов согласно «Плану восстановления.» составит около 5 трлн рублей, в том числе 2 трлн рублей — на развитие инфраструктуры; 1 трлн рублей — на решение задач импорто-замещения; и по 700 млрд рублей — на поддержку граждан и отдельных секторов экономики. Основным целевым показателем выступает повышение темпов роста ВВП до уровня не менее 2,5% к концу 2021 году.
Важный акцент плана нацелен на стабилизацию государственных, прежде всего, федеральных финансов, на которые легла основная тяжесть покрытия всех прямых и косвенных издержек восстановительных мер в экономике и социальной сфере. Как предполагается, дефицит федерального бюджета в 2020 году составит почти 6% ВВП, но целевые ориентиры плана по этому индикатору на последующие год—два пока не определены. В «Плане восстановления.» указывается и такой ориентир, как устойчивый рост реальных доходов населения, однако, и в этом случае целевой темп их динамики в документе не приводится. Между тем эта позиция очень существенна, так как в предкризисный период реальные доходы населения сокращались в течение примерно пяти лет и только в 2018—2019 годах наметился их некоторый рост.
Разумеется, данная статья не ставит своей целью пересказ основных положений вышеназванного плана, в том числе в разрезе тех мероприятий, которые в нем зафиксированы, хотя некоторые позиции все же нуждаются в комментариях. Мы видим свою задачу в том, чтобы провести аналитическое сравнение с аналогичными документами, принимавшимися ранее и с теми результатами, которые были получены на их основе. В этом качестве мы берем для сравнения утвержденную в июне 2009 году «Программу антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год» [12] [комментарий 2]. Основание для сравнения дает примерно одинаковый объем сокращения ВВП в 2009 году — около 8% и ожидаемого 6—7% в 2020 году.
Что в этом контексте в наибольшей мере характеризует особенности ны-
нешнего «Плана восстановления...», в частности, по сравнению с тем, что разрабатывалось и реализовывалось 10 лет назад? План 2009 года разрабатывался строго на 1 год, тогда как новый «План восстановления.» имеет хронологию в полтора года [комментарий 3]. Такая ограниченная временная размерность плана 2009 года себя в полной мере оправдала: уже в 2010 году прирост ВВП составил 4,5%, что почти вдвое превышает ожидаемый «оздоровительный эффект» нового плана. На содержательной стороне плана 2009 года сказалось то, что в тот момент основными проблемами российской экономики стали не факторы внутреннего характера, а проекция кризиса мировой финансовой системы. В связи с этим «лейтмотив» плана 2009 года можно было определить как «поддержание национальной экономики через защиту ее финансово-банковской системы». На том этапе поведение антикризисных мероприятий путем «закачки» в финансово-кредитную систему страны значительных объемов государственных средств подвергалось критике, но в итоге такая система мер себя в основном оправдала [18].
Природа кризисных явлений 2020 года намного сложнее, и попытка «залить кризис деньгами» или путем их перекачивания в банковскую систему, или в виде предлагавшейся многими экспертами прямой («вертолетной») раздачи денег населению едва ли могла оказаться эффективной. Тем не менее, в новом «Плане восстановления.» в отличие от прежнего очевидна приоритетность его социальной стороны. Акцент делается на поддержании и всех видов доходов населения, а именно: заработной платы, предпринимательских доходов, различных социальных выплат и пособий. При этом еще раз подчеркнем, что в такой направленности плана видится не идеология благотворительности, а глубокое понимание того, что только восстановление объема потребления благ и услуг населением может в итоге сдвинуть экономику в сторону динамичного развития. Наибольший эффект при этом обеспечивается за счет восстановления и умножения доходов от занятости и предпринимательских доходов в сфере малого и среднего предпринимательства. Конечно, этот эффект оказывается в итоге наиболее значимым, если сохраненные доходы население обратит не в иностранную валюту, а в товары, причем преимущественно российского производства.
В связи с этим поддержание занятости неизбежно становится одной из центральных позиций плана. По данным Росстата, уровень безработицы за нерабочий апрель 2020 года вырос до 5,8%, а в июне — до 6,3%, что считается максимумом за четыре года (по итогам 2019 года безработица составляла 4,6%). Как предполагается, выполнение «Плана восстановления.» позволит сократить безработицу до 5%, а также обеспечить к концу 2021 года рост реальных зарплат россиян не менее чем на 2,5% в годовом исчислении (против ожидаемого сокращения на 3,8% в 2020 году). Ориентиром плана выступает также сокращение уровня бедности по сравнению с 2019 годом на 12,3%.
Еще одна важная институциональная новация «Плана восстановления.» — упор на адресный характер предусмотренных в нем мер с введением специальной категории «наиболее пострадавших отраслей». Безусловно, такой подход позволяет повысить результативность осуществляемой поддержки, сконцентрировав
ее на тех секторах экономики, в которых эта поддержка наиболее востребована. О том, что в круг таких «пострадавших» отраслей попали торговля, услуги, ресторанный бизнес, все виды транспорта, туризм и ряд других, уже достаточно много написано. В данном случае хотелось бы обратить внимание, что в новом плане, в отличие от того, что делалось ранее, в числе получателей поддержки оказался также и нефтегазовый сектор, позиции которого ранее традиционно считались наиболее устойчивыми. Согласно плану, поддержка нефтегазовой отрасли будет оказана без привлечения бюджетных средств, а за счет налоговых льгот [комментарий 4], а также путем создания механизмов, гарантирующих достаточную загруженность перерабатывающих заводов (НПЗ). Последние в свою очередь возьмут на себя конкретные обязательства по объему вложений в модернизацию и срокам ввода процессов глубокой переработки нефти.
Важной составляющей нынешнего «Плана восстановления.», как и ранее, следует считать активное подключение экономических, прежде всего, финансово-бюджетных ресурсов и иных возможностей государства. Как уже отмечалось выше, это предполагается осуществить не путем простого «вливания» бюджетных средств в банковско-кредитную сферу российской экономики, а через постановку ей четких директив по финансированию мероприятий, которые обещают наибольший эффект в плане восстановления экономического роста в стране. Это — беспроцентные кредиты на выплату заработной платы; расширенная программа льготного кредитования для малого бизнеса, отсрочки по уплате налогов, помощь микрофинансовым организациям, финансовая помощь региональным гарантийным организациям. Основное обязательство получателей помощи — максимум усилий с целью сохранения хозяйствующих субъектов и основного контингента занятых.
Это также касается и целевых мер поддержки так называемых «системообразующих предприятий (их определено более 1100). Им будут выделены льготные кредиты на 1 год для поддержания объемов оборотных средств и сохранения рабочих мест. На эти цели ассигнуется 436 млрд рублей под обязательства сохранения основных объемов производства и численности занятого персонала.
Отметим еще одну важную особенность нового «Плана восстановления.». В отличие от восстановительных планов прежних лет (в том числе советского периода), где акцент неизменно делался на опережающем восстановлении крупного производства, «План восстановления.» 2020 года основывается на разумном балансе целевой поддержки крупного бизнеса с широким кругом мер, связанных с реанимацией малых форм хозяйствования (малое и среднее предпринимательство). Для поддержки и дальнейшего развития сектора МСП (включая индивидуальных предпринимателей — ИП) уже реализуются такие меры, как:
— списание налогов (за исключением НДС) для МСП из пострадавших отраслей за второй квартал 2020 года;
— гранты на выплату заработной платы в расчете один МРОТ на каждого занятого;
— кредитные каникулы и беспроцентные кредитные программы.
Среди дополнительных инициатив «Плана восстановления.» в этом направлении можно указать:
— отказ от индексации страховых взносов на период 2021 года, уплачиваемых ИП в фиксированном размере;
— внедрение механизма поддержки ИП и МСП в пострадавших отраслях в связи с расходами на обеспечение санитарно-эпидемиологических требований;
— установление «переходного» налогового режима для налогоплательщиков, утративших право на применение упрощенной системы налогообложения;
— временная либерализация правовых последствий банкротства для добросовестных индивидуальных предпринимателей, желающих восстановить свою хозяйственную деятельность.
Среди нефинансовых мер поддержки МСП запланировано продление до конца 2021 года моратория на плановые проверки МСП; продление на 2021 год действия принципа «лицензия автоматом», а также переход на полностью безбумажное взаимодействие с «опекающими» МСП контрольными органами.
Согласно установкам «Плана восстановления.», цель восстановления сектора МСП российской экономики будет считаться выполненной, если численность занятых в секторе экономики вернется на докризисный уровень — первого квартала 2020 года [комментарий 5]. В соответствии с положениями плана, темпы роста хозяйственного оборота сферы МСП в предстоящем периоде должны быть выше темпов роста экономики в целом. Этот тезис, по сути, означает возврат к уже многократно декларированной установке на увеличение доли сектора МСП в ВВП страны, осуществить которое, однако, пока так и не удается [5].
В связи с этим на возможную результативность данного блока «Плана восстановления.» тень сомнения бросают два обстоятельства. Во-первых, среди предлагаемых инструментов поддержки, очевидно, доминируют меры текущего, кратковременного характера. Во-вторых, постоянно падавшая в последние годы результативность всей практики поддержки МСП явно требовала и требует альтернатив в пользу качественных сдвигов в этом направлении государственной политики, а в названном документе указания на такие сдвиги в достаточной мере не просматриваются.
Известным исключением в данном случае можно считать большой «удельный вес» в «Плане восстановления.» такого раздела, как снижение административной нагрузки на бизнес. Можно сказать, что в этом плане меры поддержки предпринимательского сектора характеризуются определенным балансом государственного воздействия (финансирование, льготирование и другие преференции) и сокращения степени административного давления на бизнес, что, как предполагается, должно «развязать» механизмы «самовосстановления экономики».
Собственно говоря, различные подвижки в сторону «дерегулирования» и «дебюрократизации» в сфере взаимодействия власти и бизнеса имеют давнюю и не всегда позитивную историю, что отмечено принятием ряда федеральных
законов о дерегулировании, созданием специальных комиссий, провозглашением принципа «регулятивной гильотины». Однако существенно позитивно повлиять на общую низкую результативность всей государственной политики в отношении МСП эти меры так и не смогли [5; 13]. Тем не менее в «Плане восстановления.» 2020 года есть ряд новых, интересных инициатив в данной области: возможность бесконтактного получения и продления лицензий; пролонгирование действия значительного числа аттестаций и разрешений в различных сферах профессиональной деятельности; отмена ряда разрешений в сферах электроэнергетики и промышленной безопасности; смягчение требований к закупкам, совершаемым компаниями с государственным участием; установление «Зеленого коридора» для импортных товаров первой необходимости; упрощение порядка сертификации импортируемой продукции; введение моратория на проверки предпринимательских структур, в том числе налоговых и таможенных.
Далее отметим, что новый «План восстановления.» отличает разумная степень децентрализации его практической реализации через активное подключение субфедерального звена управления. Традицией постреформенной России неизменно являлся и является акцент на преобладающей роли федерального центра в экономическом, институциональном и правовом обеспечении мер антикризисного регулирования. Однако в исторической ретроспективе так было не всегда. Например, в плане восстановления народного хозяйства СССР в послевоенный период (4-й пятилетний план в СССР на 1946—1950 годы) особый акцент, хотя и временно, делался именно на децентрализации управления, расширении полномочий регионального и местного звена, развитии местного хозяйства и промысловой кооперации, создании условий и стимулов максимально полного использования различных местных ресурсов [3].
«План восстановления.» образца 2020 года оставляет в этом отношении двойственное впечатление. С одной стороны, заметно стремление федерального центра в той или иной мере компенсировать субъектам Российской Федерации через различные межбюджетные трансферты бюджетные потери, которые они понесли в результате спада объемов производства и занятости, а также введения различных налоговых льгот для субъектов хозяйствования. По оценкам финансовых экспертов, потребность регионов в дополнительном финансировании в 2020 году составит примерно 0,5 трлн рублей, что эквивалентно четверти объема регионального государственного долга. Скорее всего, по крайней мере, временно, этот долг вновь вернется к тренду нарастания, поскольку, по имеющимся оценкам, не более 30 регионов России смогут пройти нынешний сложный этап без бюджетных секвестров и дополнительных заимствований.
С другой стороны, роль регионов и тем более муниципалитетов в плане смотрится достаточно пассивно. Четкого ориентира на подготовку субъектами Российской Федерации собственных планов по восстановлению экономики региона пока нет. Какие-либо новые стимулирующие механизмы, побуждающие регионы и муниципалитеты к максимально полному использованию внутренних ресурсов социально-экономической стабилизации также не предлагаются, хотя
в принципе разговоры о необходимости разработки «про запас» некоей особой, кризисной модели бюджетной политики и межбюджетных взаимодействий ведутся довольно давно [4]. По имеющимся сведениям, пандемия неравномерно распространилась по регионам России, однако оценить эту картину в виде показателей дифференциации экономического ущерба регионов пока не представляется возможным из-за постоянного запаздывания данных о динамике ВРП российских регионов. В связи с этим финансовая помощь федерального центра регионам пока ориентируется в основном не на показатели понесенного ими экономического ущерба из-за пандемии (уровень падения ВРП), а на складывающиеся величины их «бюджетных разрывов» вследствие дополнительных затрат и предоставленных налоговых льгот.
Восстановительные процессы и перспективы стратегического планирования
Оценивая смысл и значение «Плана восстановления.», в том числе в контексте стратегирования российской экономики, следует иметь в виду два важных обстоятельства.
Прежде всего, следует оставить иллюзию, что коронавирусный кризис поразил российскую экономику в момент ее быстрого подъема. В действительности, к началу пандемии темпы экономического роста страны можно характеризовать если не как стагнацию, то в лучшем случае как «затянувшееся ожидание подъема». Лишь в 2011 году экономика Российской Федерации преодолела падение реального объема ВВП после кризиса 2008-2009 годов, но далее последовал тренд весьма неустойчивого развития. В итоге за последние почти 10 лет среднегодовой прирост ВВП в неизменных ценах лишь немного превысил 1%.
Да и в целом социально-экономическая политика государства за последние годы характеризовалась если не противоречивостью, то, во всяком случае, отсутствием четкого понимания того, какие именно меры могут «разогнать» российскую экономику до желаемой динамики: то ли это должны быть новые крупномасштабные инвестиционные проекты, то ли продолжение тенденции дерегулирования, то ли акцент на стимулировании инвестиций и инновационных процессов в производстве [4]. В экономической теории и практике управления хорошо известна истина: резкий, но кратковременный «обвал» в экономике дает значительный шанс на быстрый «отскок» и восстановление роста. Напротив, затяжной характер стагнационных процессов делает возврат к устойчивому социально-экономическому развитию все более затруднительным [19; 21].
Тезис о наложении «кризиса на кризис» очень хорошо иллюстрируется на примере сферы МСП. На фоне принимаемых в настоящее время мер поддержки малого и среднего предпринимательства иногда складывается впечатление, что последствия коронавирусной пандемии «поразили» российское МСП на этапе его быстрого развития. Однако на деле последние годы эта сфера российской экономики не прогрессировала, а пребывала в фазе стагнации и даже утраты ранее достигнутых позиций. При этом ситуация последних 10-12 лет характеризовалась явным падением результативности этого направления экономической
политики государства [1].
Так, Стратегия развития МСП, одобренная в 2016 году, предусматривала увеличение доли этого сектора экономики в ВВП России в 2 раза: с 20% в 2015 году до 40% к 2030 году. Приоритетный национальный проект «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» предполагает увеличение этой доли до 32,5% к 2024 году. В реальности в последнее время доля МСП в ВВП не увеличивалась, а сокращалась. В 2018 году этот показатель составил 20,2% против 22,0% в 2017 году (данные за 2019 год еще не опубликованы). Эти негативные тенденции, несомненно, ослабили сферу МСП российской экономики и снизили ее устойчивость перед лицом различных шоковых эффектов.
Не внесла достаточной ясности в поиск пути преодоления стагнации в российской экономике и «поточная фабрикация» документов стратегического планирования на всех уровнях государственного и муниципального управления [комментарий 6]. Тем не менее важное обстоятельство, характеризующее «План восстановления.», состоит в том, что он не рассматривается как системная альтернатива социально-экономического регулирования и, следовательно, определенным образом должен вписываться в уже действующую систему документов стратегического планирования. В связи с этим успех всех составляющих «Плана восстановления.» во многом будет определяться тем, насколько полно они будут согласовываться с уже действующими документами стратегического планирования и, более того, в какой мере они смогут создать хорошие предпосылки к успешной реализации этих планов на следующем этапе.
В настоящее время уже озвучены предложения по корректировке с учетом положений «Плана восстановления.» целого ряда национальных проектов, а также продвижения их целевых ориентиров на период до 2030 года. Основные положения этой стратегической корректировки отражены в Указе Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» [15]. Как мы полагаем, основная задача этого Указа не в том, чтобы «подправить» положения аналогичного документа 2018 года [14], а чтобы в нынешних условиях, несущих в себе черты восстановительного периода, не утратить перспективы и задачи стратегического характера.
Указ 2020 года отличает несколько особенностей. Во-первых, горизонт стратегического целеполагания в нем существенно расширен. Указ № 204 (2018 года) был рассчитан на 6 лет; Указ 2020 года — практически на 10 лет. Во-вторых, в документе заметен очевидный приоритет социальной стороны стратегирования, ориентированной на особо выделенные «национальные цели развития». О преобладающей социальной направленности Указа свидетельствуют такие его установки, как повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет; снижение уровня бедности в два раза по сравнению с 2017 годом; улучшение жилищных условий не менее 5 млн семей ежегодно и увеличение объема жилищного строительства не менее чем до 120 млн квадратных метров в год.
Однако на этом фоне несколько проблемно смотрятся экономические индикаторы Указа. Целевой темп прироста ВВП в документе вообще не обозначен,
хотя возможности существенного продвижения в решении задач социального характера всегда ограничены темпами экономического роста страны. В документе отмечается, что эти темпы должны быть выше среднемирового уровня при сохранении макроэкономической стабильности. Однако глобальный характер кризиса, возникшего вследствие еще не завершившейся пандемии, делает мировую экономическую динамику, особенно на ближайшие 3-5 лет, трудно предсказуемой. В этом смысле такой критерий темпов роста российской экономики, как «выше среднемирового уровня» в одной ситуации может оказаться недостижимым, а в другой — даже избыточным. Кроме того, само понятие «макроэкономической стабильности» имеет различные характеристики, но что именно имеется в виду в данном случае, не уточняется.
Указ предполагает также реальный рост инвестиций в основной капитал не менее 70% по сравнению с показателем 2020 года. Заметим, что в указах 2012 года целевой индикатор подобного рода задавался через долю инвестиций в ВВП, а именно через увеличение этого показателя не менее, чем до 25% ВВП к 2015 году и до 27% к 2018 году. В действительности доля инвестиций в основной капитал ВВП России и в 2015 году, и в 2018 году составила 20%. При этом в реальном измерении объем инвестиций (валовое накопление основного капитала) в 2018 году оказался практически таким же, как и в 2011 году. Здесь явно востребовано указание на те механизмы стимулирования, которые могут быть задействованы не только в рамках восстановительного периода, но и за его пределами.
Следует обратить внимание и на такой целевой ориентир Указа от 21 июля 2020 года, как увеличение численности занятых в сфере МСП, включая индивидуальных предпринимателей и самозанятых, до 25 млн человек. Это явная, но объективно обусловленная отсрочка целевого индикатора, достижение которого в национальном проекте «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» было намечено на 2024 год (в Стратегии МСП до 2030 года это индикатор вообще не представлен). Именно сектор МСП, даже несмотря на существенные меры государственной поддержки, понес наибольшие потери из-за феномена «коронавирусной» экономики. Краха всего сектора МСП удалось избежать, но его восстановление в перспективе все более будет определяться, как мы полагаем, уже не мерами поддержки, а общими трендами оживления и структурной перестройки российской экономики, восстановления доходов и покупательной способности населения. В этом смысле нацеленный на сферу МСП национальный проект сейчас нуждается в существенной модернизации.
Выводы
Значимость «Плана восстановления.» в совокупности включенных в него мероприятий существенна, но ее следует оценивать строго объективно. Во-первых, срок действия «Плана восстановления» составляет менее двух лет — до конца 2021 года, тогда как основные горизонты, обозначенные в действующих документах стратегического планирования — до 2024-2025 годов и далее. Во-
вторых, в случае реализации данного плана общие объемы государственной поддержки национальной экономики составят, как предполагается, около 5% от ВВП. В контексте международных сравнений это средний уровень затрат на преодоление последствий коронавирусного кризиса [2]. Однако эффективность мер «Плана восстановления.» в решающей мере будет определяться не объемом расходов, а тем, насколько он обеспечит возможность полной и своевременной реализации целевых установок всех документов стратегического планирования, предусмотренных соответствующим федеральным законом [16].
Положения «Плана восстановления.» и — в более долговременной перспективе — положения Указа Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года на данный момент можно рассматривать как своеобразный паллиатив Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, которую первоначально предполагалось разработать именно на период до 2030 года. Одновременно возникает вопрос о возможности и даже необходимости известной корректировки не только национальных проектов и государственных программ, но и ряда иных документов стратегического планирования. Особенно это касается тех документов, срок действия которых изначально был определен менее чем в 10 лет (например, Стратегия пространственного развития, принятая в 2019 году, имеет срок действия только до 2025 года). Однако оптимальным решением была бы, на наш взгляд, попытка использовать «План восстановления.», Указ от 21 июля 2020 года и связанные с ними корректировки к действующим документам стратегического планирования как «стартовую площадку» для подготовки давно ожидаемой Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2040 года или даже до 2050 года.
«План восстановления.» не может быть просто планом «затыкания дыр». Конечно, нельзя вменять этой системе мер излишне широкое содержание, но в целом следует исходить из той истины, что всякий кризис — это еще и источник или генератор перемен, прежде всего, качественных перемен в экономике и ее институционально-правовых основах.
Комментарии
1. Единый документ «Общенациональный план по восстановлению экономики» (с некоторыми вариациями в названии) готовился в течение мая — первой половины июня 2020 года и его проекты прошли обсуждение в ТПП России, «Деловой России», Общественной палате Российской Федерации и ряде других организаций. По сообщениям с сайта Правительства Российской Федерации, 19 июня 2020 года доработанный вариант этого плана (как единого документа) был представлен Президенту Российской Федерации (http: // www.government.ru/ news/39899/; дата обращения: 10 августа 2020 года). Но о дальнейшей судьбе этого единого документа ничего не известно. Кроме того, Правительство Российской Федерации обнародует и периодически обновляет иллюстративную подборку под названием «План преодоления экономических последствий новой корона-вирусной инфекции» (http://static.government.ru/media/covid19/plans/UNAi8YU
JC6lsMg2CR9QsPbmkfRimdlm2/PlanRF.pdf).
2. Данной Программе предшествовал «План действий, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики», утвержденный на тот момент Председателем Правительства Российской Федерации В. В. Путиным 6 ноября 2008 года № 4863п-П13.
3. Первоначально план был разбит на 3 стадии: стадия 1 — адаптация (июнь — сентябрь 2020 года); стадия 2 — восстановление (октябрь 2020 года — июнь 2021 года); стадия 3 — активный рост (июль — декабрь 2021 года).
4. Формула плана «без привлечения бюджетных средств, а за счет налоговых льгот» в данном случае (как и во всех иных случаях) представляется не вполне корректной, поскольку для бюджетной системы страны не имеет существенного различия: получать налоги и тратить бюджетные средства или недополучать налоги в бюджет в результате введенных налоговых льгот.
5. По данным реестра МСП, который ведется ФНС России, на март 2020 года в стране числилось 5 960 356 субъектов МСП, в том числе 2 548 770 МСП — юридических лиц (2 532 072 микро- и малых предприятия; 16 698 средних предприятий) и 3 411 586 индивидуальных предпринимателей. Однако надо иметь в виду, что реестр МСП не различает формально зарегистрированные и реально действующие субъекты МСП. Между тем хорошо известно, что представители МСП в России чаще всего реагируют на кризисные явления в экономике не формальным закрытием своего бизнеса, а его переводом в разряд «спящего». В этом смысле в полной мере оценить влияние коронавирусного кризиса на сектор МСП российской экономики можно будет только по результатам сплошного наблюдения малого и среднего бизнеса, которое планируется Росстатом как раз по итогам 2020 года.
6. На июнь 2020 года в Государственном реестре документов стратегического планирования числится 66 836 таких документов.
Литература
1. Бухвальд Е. М. Переживет ли малый бизнес России шок 2020 года? // Экономика, предпринимательство, право. 2020. № 5. C. 1319—1336.
2. Виноградов А. Общенациональный план восстановления экономики на траекторию вялой стагнации. URL: https://www.business-gazeta.ru/ blog/471170 (дата обращения: 10 августа 2020 года).
3. Евсеева Г. И. Восстановление народного хозяйства после Великой Отечественной войны: исторические уроки // Национальные приоритеты России. 2017. № 2 (24). С. 28-38.
4. Иванов О. Б., Бухвальд Е. М. Инвестиционные приоритеты в стратегиях социально-экономического развития регионов России // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2018. № 2. С. 31-47.
5. Иванов О. Б., Бухвальд Е. М. Малое и среднее предпринимательство как фактор пространственного развития российской экономики // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2018. № 5. С. 7-24.
6. Комков Н. И., Дудин М. Н., Лясников Н. В. Проблемы экономического
развития: факторы и детерминанты // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2015. Т. 6. № 2-1 (22). С. 116-128.
7. Королева Н. В., Левченко А. С. Приоритетные направления социально-экономической политики в период послевоенного восстановления // Актуальные научные исследования в современном мире. 2016. № 12-2 (20). С. 126-129.
8. Кутлугаллямов М. А. План Маршалла: уроки истории // Экономика и управление: научно-практический журнал. 2008. № 4 (84). С. 27-33.
9. Медведев Д. А. Сотрудничество в сфере безопасности в период пандемии нового коронавируса // Россия в глобальной политике. URL: https://globalaffairs.ru/articles/bezopasnost-v-period-pandemii/ (дата обращения: 10 августа 2020 года).
10. Попова С. В. Особенности восстановительного роста современной экономики // Экономическое возрождение России. 2011. № 3 (29). С. 1924.
11. Правительство разработало план восстановления экономики и доходов россиян. URL: https://www.rbc.ru/economics/02/06/2020/5ed4f5469a794 74fd7568c3a (дата обращения: 10 августа 2020 года).
12. Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год. Утверждена Правительством Российской Федерации 19 июня 2009 года (номер документа не приводится). URL: https://www. garant.ru/products/ipo/prime/doc/12068944/ (дата обращения: 10 августа 2020 года).
13. Романовская О. В. Тенденции и перспективы дерегулирования в Российской Федерации // Наука. Общество. Государство. 2018. Т. 6. № 3 (23). С. 17-23.
14. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». URL: http://www.kremlin.ru/acts/ bank/43027 (дата обращения: 10 августа 2020 года).
15. Указ Президента Российской Федерации «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» от 21 июля 2020 года № 474. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/63728 (дата обращения: 10 августа 2020 года).
16. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 10 августа 2020 года).
17. Хабриева Т. Я., Лукьянова В. Ю. Право и экономическая деятельность // Общественные науки и современность. 2016. № 3. С. 5-21.
18. ШакировА. Р., Синяева О. Ю. Российский и зарубежный опыт антикризисного планирования 2008-2010 гг. и оценка эффективности проведенных антикризисных программ // Управление. 2017. Т. 5. № 2. С. 28-34.
19. Cowen, T, Coyne, C. J. Postwar Reconstruction: Some Insights from Public Choice and Institutional Economics // Constitutional Political Economy. March, 2005. No.16. Pp. 31-48.
20. Matter F. The Economic Impact of the Marshall Plan. In: The Marshall Plan: Fifty Years After. New York. Palgrave Macmillan. 2001. Pp.101-117.
21. Oliver R. W. American Postwar Planning for Reconstruction and Development. In: International Economic Co-Operation and the World Bank. London. Palgrave Macmillan. 1996. Pp. 100-127.
References
1. Buhval'd E. M. Will small business of Russia survive after the shock of 2020? Ekonomika, predprinimatelstvo, pravo [Economy, business, law], 2020, no.5, pp. 1319-1336 (in Russian).
2. Vinogradov A. National plan for economic recovery on the trajectory of sluggish stagnation. Available at: https://www.business-gazeta.ru/blog/471170 (accessed: 29 August, 2010) (in Russian).
3. Evseeva G. I. The Restoration of the national economy after the Great Patriotic war: historical lessons. Nacional'nye prioritety Rossii [National priorities of Russia], 2017, no.2 (24), pp. 28-38 (in Russian).
4. Ivanov O. B., Bukhvald E. M. Investment Priorities in the Regional Strategies of Socio-Economic Development in Russia. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2018, no. 2, pp. 31-47 (in Russian).
5. Ivanov O. B., Bukhvald E. M. Small and Medium-Sized Enterprises as a Factor of Spatial Development of Russian Econome. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2018, no. 5, pp. 7-24 (in Russian).
6. Komkov N. I., Dudin M. N., Lyasnikov N. V. The problems of economic development: factors and determinants. MIR (Modernizaciya. Innovacii. Razvitie) [MIR (Modernization. Innovations. Development], 2015, vol.6, no.2-1(22), pp. 116-128 (in Russian).
7. Koroleva N. V., Levchenko A. S. Priority directions of socio-economic policy in the period of post-war reconstruction Aktual'nye nauchnye issledovaniya v sovremennom mire [Actual scientific research in the modern world], 2016, no.12-2(20), pp. 126-129 (in Russian).
8. Kutlugallyamov M. A. Marshall Plan: lessons of history. Ekonomika i upravlenie: nauchno-prakticheskij zhurnal [Economics and management: scientific and practical journal], 2008, no.4 (84), pp. 27-33 (in Russian).
9. Medvedev D. A. Cooperation in the sphere of security during a pandemic of a new coronavirus. Rossiya v global'nojpolitike (Elektronnoe izdanie) [Russia in global politics (Electronic edition)]. Available at: https://globalaffairs. ru/articles/bezopasnost-v-period-pandemii/ (accessed: 10 August, 2020) (in Russian).
10. Popova S. V. The features of the recovery growth of the modern economy. Ekonomicheskoe vozrozhdenie Rossii [Economic revival of Russia], 2011, no. 3(29), pp. 19-24 (accessed: 10 August, 2020) (in Russian).
11. Pravitel'stvo razrabotalo plan vosstanovleniya ekonomiki i dohodov rossiyan [The government has developed a plan to restore the economy and incomes of Russians]. Available at: https://www.rbc.ru/economics/02/06/2020/5ed4f54 69a79474fd7568c3a (accessed: 10 August, 2020) (in Russian).
12. Programma antikrizisnyh mer Pravitel'stva Rossiyskoy Federacii na 2009 god [Program of anti-crisis measures of the Government of the Russian Federation for 2009]. Utverzhdena Pravitel'stvom RF 19 iyunya 2009 g. (Nomer dokumenta ne privoditsya) [Approved by the Government of the Russian Federation on June 19, 2009. The document number is not provided]. Available at: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/12068944/ (accessed: 10 August, 2020) (in Russian).
13. Romanovskaya O. V. Trends and prospects of deregulation in the Russian Federation. Nauka. Obshchestvo. Gosudarstvo [Nauka. Society. State], 2018, vol. 6, no. 3(23), pp. 17-23 (accessed: 10 August, 2020) (in Russian).
14. Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federacii ot 7 maya 2018 goda No. 204 "O nacional'nyh celyah i strategicheskih zadachah razvitiya Rossiyskoy Federacii na period do 2024 goda" [The Decree of the President of the Russian Federation No.204 of May 7, 2018 "On the national goals and strategic tasks for the development of the Russian Federation for the period up to 2024"]. Available at: http://www.kremlin.ru/acts/bank/43027 (accessed: 10 August, 2020) (in Russian).
15. Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federacii "O nacional'nyh celyah razvitiya Rossiyskoy Federacii na period do 2030 goda» ot 21 iyulya 2020 goda No. 474 [Decree of the President of the Russian Federation "On the national development goals of the Russian Federation for the period up to 2030" dated by 21 July, 2020 (the document number is not provided)]. Available at: http:// www.kremlin.ru/events/president/news/63728 (accessed: 10 August, 2020) (in Russian).
16. Federal'nyi zakon ot 28 iyunya 2014 goda No. 172-FZ "O strategicheskom planirovanii v Rossiyskoy Federacii" [Federal law No. 172-FZ of 28 June, 2014 "On strategic planning in the Russian Federation"]. Available at: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (accessed: 10 August, 2020) (in Russian).
17. Habrieva T. Ya., Luk'yanova V. Yu. The law and economic activities. Obshchestvennye nauki i sovremennost' [Public sciences and modernity], 2016, no. 3, pp. 5-21 (in Russian).
18. Shakirov A. R., Sinyaeva O. Yu. Russian and foreign experience of anticrisis planning in 2008-2010 and the evaluation of the effectiveness of anticrisis programs. Upravlenie [Management], 2017, vol.5, no.2, pp. 28-34 (in Russian).
19. Cowen T., Coyne C. J. Postwar Reconstruction: Some Insights from Public Choice and Institutional Economics. Constitutional Political Economy, 2005, March, no.16, pp. 31-48.
20. Matter F. The Economic Impact of the Marshall Plan. In: The Marshall Plan: Fifty Years After. New York. Palgrave Macmillan, 2001, pp.101-117.
21. Oliver R. W. American Postwar Planning for Reconstruction and Development. In: International Economic Co-Operation and the World Bank. London. Palgrave Macmillan, 1996, pp. 100-127.
