CC BY
11СТАНДАРТЫ ЕДИНОЙ ЕВРОПЫ
Первые итоги Протокола № 14:
Что изменилось в Европейском Суде по правам
человека после 1 июня 2010 года?*
Ольга Чернышова
после долгих лет обсуждений и сомнений 1 июня 2010 года вступил в силу протокол № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод1. Как неоднократно отмечалось, в том числе и на страницах уважаемого журнала, данная реформа не носит радикального характера и является компромиссным решением, призванным разрешить наиболее острые проблемы, стоящие перед Европейским судом по правам человека2. хотя с момента вступления протокола в силу прошло совсем немного времени, уже сейчас можно подвести первые итоги его применения. в данной статье хотелось бы, во-первых, напомнить контекст нынешней реформы; во-вторых, осветить первые результаты применения положений протокола; и, в-третьих, остановиться на дальнейших планах по совершенствованию работы европейского суда.
^ Неприемлемость жалобы; «несущественные дела»; независимость судей; «пилотное» решение
История реформы
В 2010 году отмечается 60-летие европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция). Однако общепризнанно, что подлинное значение Конвенции раскрывается не в ее тексте, а в многочисленных прецедентах, которые принимает Европейский Суд по правам человека (далее — Европейский Суд, Суд) в ответ на индивидуальные жалобы по ее применению. Именно поэтому любое изменение контрольного механизма имеет важнейшее значение для всей европейской архитектуры защиты прав человека, опирающейся на Конвенцию 1950 года.
Предусмотренная Конвенцией система контроля за исполнением государствами своих обязательств несколько раз подвергалась реформированию, целью которого каждый
* В данной работе использована статья автора: Чернышова О. С. Долгожданная реформа: Что изменится в Европейском Суде по правам человека с 1 июня 2010 года? // Lex Russica: Научные труды МГЮА. Т. LXIX. 2010. № 3. С. 672-682.
раз ставились упрощение и повышение эф-фективности3. Но реформы никогда не успевали за постоянно увеличивающимся потоком обращений. С конца 1980-х годов, после присоединения к Конвенции стран Восточной Европы, количество этих обращений стало расти особенно быстро. В 1998 году вступил в силу Протокол № 11, который создал постоянно действующий Европейский Суд в его нынешнем виде и отменил двухступенчатую систему рассмотрения жалоб. В 1999 году была окончательно упразднена Европейская Комиссия по правам человека, которая раньше рассматривала вопросы приемлемости.
Однако количество новых жалоб продолжало ежегодно расти на 10—15 %. И хотя число выносимых Европейским Судом решений также увеличивалось с годами, оно было явно недостаточным, чтобы справиться с потоком дел. В результате накапливающегося с каждым годом «дефицита» между поступающими и рассмотренными жалобами росли сроки рассмотрения дел. На начало октября 2010 года в Страсбургском суде находилось около 140 000 жалоб, готовых к рассмотре-
нию (в январе 2010 года таких дел было около 120 000, а годом раньше, в январе 2009 года — 97 000). Около трети из них — жалобы, потенциально поднимающие сложные вопросы и не относящиеся к очевидно неприемлемым. По таким жалобам срок рассмотрения достигает восьми-десяти лет, что никак нельзя считать нормальным положением дел.
Можно назвать несколько причин нынешней ситуации. Во-первых, рост количества индивидуальных обращений произошел за счет «новых» государств — участников Совета Европы и, прежде всего, России. В 2009 году наибольшее количество жалоб пришло из пяти стран: России, Румынии, Польши, Украины и Турции. Наша страна с 2002 года занимает первое место по количеству поступающих новых жалоб. Сегодня почти треть жалоб, ожидающих рассмотрения в Суде (более 38 000), поданы против Российской Федерации.
Во-вторых, необходимо учитывать практические сложности, связанные с обеспечением доступа к судопроизводству на 35 языках, не считая двух официальных (английский и французский), и с различиями в 47 правовых системах. Учитывая, что практически вся процедура в Европейском Суде проходит в письменном виде, все внутренние документы составляются на одном из официальных языков (а иногда и на обоих), а также неоднородное качество материалов и документов, представляемых адвокатами или заявителями из разных стран, можно представить себе объем работы, которую приходится выполнять Суду и его секретариату. При этом стоит отметить, что секретариат вырос за последние десять лет почти втрое и насчитывает сегодня около 630 сотрудников.
В-третьих, можно отметить тенденцию Страсбурга к расширению сферы контроля за соблюдением прав и свобод. Став после 1999 года единым органом, который принимает решения как по приемлемости жалобы, так и по существу, Европейский Суд постепенно расширяет пределы своей юрисдикции4. Отметим, что он всегда рассматривал Конвенцию как «живой инструмент», применение которого должно модифицироваться с учетом изменений, происходящих в обществе. Естественно, что такое движение должно быть основано на твердом следовании фундаментальным принципам толкования и при-
менения Конвенции, наработанным за предыдущие годы.
Наконец, одной из ключевых причин, по которым Европейскому Суду приходится снова и снова сталкиваться с проблемами, аналогичными тем, которые уже поднимались в предыдущих решениях, является несовершенство мер по их исполнению на национальном уровне. Промедление с реакцией со стороны государства-ответчика приводит к тому, что в Суд поступают сотни и тысячи аналогичных жалоб, в каждой из которых, при наличии фактического сходства, практически неизбежен вывод о нарушении Конвенции. В качестве хрестоматийных примеров можно привести жалобы на нарушение сроков разумного судебного разбирательства5, на неисполнение постановлений национальных судов в пользу заявителей или на нарушение принципа правовой определенности возможностью пересмотра ранее вынесенных судебных постановлений.
В рамках дискуссии, начатой практически сразу же после введения в действие Протокола № 11, был поставлен вопрос: а можно ли вообще на уровне всей Европы организовать обеспечение эффективной наднациональной судебной защиты прав и свобод, признавая при этом право каждого на неограниченное обращение в Страсбургский суд? По итогам проделанной с 2000 по 2004 год работы эксперты из различных стран и организаций, включая представителей Совета Европы и крупных неправительственных организаций, попытались дать на него ответ.
Некоторые предложения, которые рабочая группа сочла радикальными, были отклонены. В частности, было отвергнуто предложение о создании «региональных судов по правам человека первой инстанции» как слишком затратное и угрожающее единству европейского правового поля. Была отклонена возможность давать предварительные заключения по обращениям национальных судов и расширить их полномочия давать консультативные заключения. Не нашли поддержки два предложения, существенно ограничивающие право на подачу индивидуальной жалобы: возможность для Европейского Суда по собственному усмотрению отбирать дела, подлежащие рассмотрению, как это делает Верховный суд США (a certiorari), а также обязанность для каждого заявителя быть
представленным адвокатом. Отвергнуто было и предложение о воссоздании отдельного органа для рассмотрения вопросов приемлемости, поскольку за основу было взято условие, что вся работа будет вестись в рамках единого Суда судьями с одинаковыми полномочиями. Наконец, было отклонено предложение об увеличении количества судей без внесения новых поправок к Конвенции.
Результатом работы стал принятый и открытый для подписания в мае 2004 года Протокол № 14 к Конвенции. Он был в кратчайшие сроки подписан государствами — членами Совета Европы и ратифицирован всеми, кроме России. В декабре 2006 года Государственная Дума Российской Федерации не приняла законопроект о ратификации, внесенный Президентом — случай исключительный для сложившейся системы взаимоотношений между высшими органами законодательной и исполнительной власти.
За этим последовали многочисленные призывы к России обеспечить ратификацию, которые, однако, в течение нескольких лет оставались без ответа. В сентябре 2009 года Государственная Дума в заявлении по данному поводу упомянула ряд вопросов, которые могли бы, по мнению депутатов, «ущемлять национальные интересы [России], приводить к необоснованному ограничению прав лиц... или к вмешательству в функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления»6. Затем состоялся обмен письмами между представительством России при Совете Европы и Комитетом министров Совета Европы. Суть переписки сводилась к трем основным претензиям: участие национального судьи в судебных совещаниях Комитета, возможность производства судебного следствия до признания жалобы приемлемой и возможность обращения Комитета министров Совета Европы в Суд в случае неисполнения государством его постановлений. В декабре 2009 года Комитет министров принял решение, в котором были учтены разъяснения секретариата Страсбургского суда по первым двум вопросам, а также подтверждено, что Комитет будет продолжать вступать в диалог с представителями государств по всем вопросам, касающимся исполнения постановлений Суда7.
Российская ратификация в конечном итоге состоялась в начале 2010 года. С 1 июня
2010 года Протокол вступил в силу. В чем же состоит суть долгожданной реформы Европейского Суда по правам человека?
Как указывает Пояснительная записка к Протоколу № 14, его текст является результатом компромисса между необходимостью сохранить право индивидуальной жалобы и требованием найти способ обрабатывать огромное количество поступающих дел. Не предлагая ничего столь же революционного, как, например, предыдущий Протокол № 11, по оценкам экспертов, он может повысить эффективность работы Суда на 25 %.
Основные положения Протокола № 14 и практика его применения
Наиболее важные изменения касаются трех ключевых моментов: а) упрощение производства при рассмотрении массы очевидно неприемлемых заявлений; б) введение нового критерия приемлемости в отношении дел, где заявителю не было причинено существенного вреда; в) меры по упрощению работы с делами, поднимающими однотипные правовые вопросы (такие дела составляют около 50 % постановлений, выносимых Судом по существу). Рассмотрим их более подробно.
а) Рассмотрение очевидно неприемлемых жалоб. Речь идет об огромном количестве заявлений — в рамках действующей системы примерно девять из десяти жалоб, поступающих в Страсбург, отклоняются как неприемлемые. Так, в 2009 году Суд признал неприемлемыми 33 000 жалоб, в то время как постановлений по существу было вынесено 2 4008. Ранее каждое решение о неприемлемости требовало единогласного заключения комитета из трех судей. Протокол № 14 упростил «фильтрацию» очевидно неприемлемых дел и впервые ввел единоличное принятие решения судьей, если «такое решение может быть принято без дальнейшего рассмотрения» (ст. 27 в обновленном тексте Конвенции).
Признавая, что решение одного судьи может быть более уязвимым для обвинений в субъективности, чем решение трех судей9, необходимо напомнить причины такого предложения и указать на гарантии. Изменение порядка рассмотрения неприемлемых дел абсолютно необходимо для того, чтобы высвободить усилия Европейского Суда для реше-
ния более серьезных вопросов нарушения прав человека. Критерии неприемлемости остаются теми же, что и применявшиеся ранее комитетом из трех судей. При этом судья, единолично рассматривающий дело, не может быть национальным судьей от страны, против которой оно направлено. Для того чтобы ассистировать судье в принятии решения, введена должность докладчика, входящего в секретариат Суда. Его роль состоит в подготовке решения и анализе положений национального права10. В любом случае дела, по которым возникают сомнения о приемлемости, будут передаваться на рассмотрение коллегиального судебного органа. На практике, как это было и ранее, судьи, в чьи обязанности входит рассмотрение неприемлемых дел, активно пользуются этой возможностью и в случае сомнений охотно направляют их на рассмотрение палаты. Таким образом, представляется, что в данном случае создано достаточно гарантий от обвинений в субъективности.
Новый Регламент Суда, который вступил в силу 1 июня 2010 года, предусматривает назначение судей на эту должность в порядке ротации, сроком на 12 месяцев; при этом за каждым судьей закреплен список стран, в отношении которых он рассматривает дела11. Хотя Страсбургский суд не объявляет список судей, которые рассматривают дела против той или иной страны, заявитель по конкретному делу уведомляется о принятии решения письмом, в котором имя судьи будет указано.
В мае 2009 года, в ожидании ратификации Россией положений Протокола № 14, ряд государств подписали так называемый Протокол № 14-бис, который позволил Страсбургу ввести процедуру единоличного рассмотрения дел в отношении этих стран. В результате в течение 2009 года в таком порядке были рассмотрены и отклонены около 2 200 дел по жалобам против Великобритании, Германии, Голландии, Украины (всего 18 стран). Это позволило Суду подойти к дате вступления в силу Протокола № 14 достаточно подготовленным и немедленно начать применение его положений в полном объеме.
Важно подчеркнуть, что с введением единоличного порядка рассмотрения процедура практически не изменилась для тех, кого она касается в наибольшей степени — заявителей по делам такого типа. Решения о неприемле-
мости по-прежнему не публичны, и заявителю сообщаются только дата и, в краткой форме, причины вынесенного решения со ссылкой на положения Конвенции. Решения судьи о неприемлемости дела, как и ранее решения комитета, являются окончательными и не подлежат обжалованию.
б) Новый критерий приемлемости. Протоколом № 14 добавлен новый критерий приемлемости, сформулированный следующим образом: «если заявитель не понес значительный вред, если только принцип уважения к правам человека, как они определены в настоящей Конвенции и Протоколах к ней, не требует рассмотрения жалобы по существу и при условии, что не может быть отказано на этом основании в рассмотрении любого дела, которое не было надлежащим образом рассмотрено внутригосударственным судом» (подп. «Ь» п. 3 ст. 35 Конвенции).
Цель нового критерия ясна: обеспечить Суду некоторую свободу при отборе дел, которые с точки зрения обеспечения индивидуального права и с более широкой точки зрения обеспечения общеевропейского правового порядка не заслуживают детального рассмотрения по существу. Для того чтобы Европейский Суд мог выработать публичные и доступные принципы толкования данного критерия, в течение двух лет после его вступления в силу он может быть применен только при вынесении решения в составе палаты либо Большой Палаты, но не единолично судьей или комитетом из трех судей. Он также не может быть применен в отношении дел, признанных приемлемыми до вступления в силу Протокола.
Это нововведение вызвало немало опасений относительно признания неприемлемыми жалоб, где иначе последовал бы вывод о нарушении Конвенции. В результате при ратификации Протокола ряд государств сделали специальные оговорки о том, что помимо установленного двухлетнего срока применение данного критерия невозможно до тех пор, пока Суд в составе палаты либо Большой Палаты не разработает прецедентное право по данному вопросу, а также о том, что его применение не может повлечь за собой отклонение дел, которые могут быть важны для защиты прав и свобод, закрепленных в Конвенции, либо не были должным образом рассмотрены национальными инстанциями12.
Положения такого же рода содержатся и в Пояснительной записке к Протоколу.
Однако похоже, что к июню 2012 года недостатка в прецедентах не будет. Еще до 1 июня 2010 года Европейский Суд неоднократно обращался к данному критерию, хотя и не применял его напрямую. Так, например, в постановлении Большой Палаты Суда в октябре 2009 года меньшинство из нескольких весьма уважаемых судей, включая Председателя Суда г-на Коста, высказали мнение, что к рассматриваемому спору следовало бы применить «дух» нового критерия неприемлемости и отказать в рассмотрении дела со ссылкой на злоупотребление правом индивидуальной жалобы13.
В решении о неприемлемости по жалобе против Германии в январе 2010 года Страсбург строго отчитал заявителя за подачу жалобы на длительность судебной процедуры в деле о возврате суммы менее восьми евро. Жалоба была признана неприемлемой по основаниям, предусмотренным пунктами 3 и 4 статьи 35 Конвенции в ее предыдущей редакции: злоупотребление правом индивидуальной жалобы14. Европейский Суд, в частности, указал на «несоответствие между мелочностью фактов, а именно ничтожным характером суммы, а также тем, что процесс касался возмещения стоимости диетической добавки, а не лекарственного средства, и активным использованием судебной защиты — включая международную судебную защиту — на фоне перегруженности [Европейского] Суда и того факта, что большое количество заявлений, поднимающих серьезные нарушения прав человека, ожидают рассмотрения». Суд также обратился к личной финансовой ситуации истца и посчитал ее «весьма благополучной»; таким образом, Суд поставил сумму иска в зависимость от ее значения для конкретного заявителя. Не обсуждая уместности в конкретном деле аргумента о перегруженности Европейского Суда более важными жалобами, отметим, что данное дело как нельзя лучше продемонстрировало необходимость введения нового критерия приемлемости для отклонения «несущественных» дел.
До вступления Протокола в силу была проведена работа по отбору жалоб, которые могли бы продемонстрировать применение этого принципа. В результате первое такое
постановление было принято уже 1 июня 2010 года15. Суд решил, что судебный спор истца с транспортной компанией относительно условий международной автобусной поездки (сам истец оценил сумму иска в 90 евро) хотя и мог, в принципе, поднять некоторые вопросы относительно публичного характера рассмотрения дела апелляционным судом, должен быть отклонен именно на этом основании. При этом Страсбургский суд сделал упор на незначительный материальный ущерб и посчитал, что для истца важность исхода дела не могла считаться существенной. Рассматривая дело с точки зрения уважения прав человека, Суд также отметил, что вопрос о правилах проведения предварительного рассмотрения в апелляционной инстанции уже рассматривался, его порядок был признан не соответствующим Конвенции и повлек за собой изменение законодательства Румынии. Таким образом, рассмотрение дела по существу имело бы чисто «исторический» интерес и не оправдано общеправовыми нуждами.
Однако наиболее подробный анализ по применению данного критерия можно найти в решении, принятом по жалобе из России о неисполнении органами МВД судебного решения о взыскании в пользу заявителя суммы в 22 рубля16. Опираясь на общеправовой принцип de minimis non curat praetor, Суд напомнил, что для того, чтобы орган международного правосудия рассматривал по существу вопрос о нарушении права, такое нарушение должно достигнуть определенного уровня серьезности, даже если с чисто правовой точки зрения оно имело место. При определении уровня серьезности необходимо принимать во внимание как субъективное восприятие заявителя, так и объективные характеристики предмета спора. Для оценки материального вреда необходимо учитывать положение данного лица и экономическую ситуацию в регионе, где он проживает. Отметив «ничтожный» размер суммы, Европейский Суд тем не менее напомнил, что вопросы нарушения Конвенции могут встать и в делах, не затрагивающих материальных интересов; сам заявитель определил для себя возмещение указанной суммы как «вопрос принципа». Тем не менее Суд решил, что, независимо от личного восприятия заявителя, вопрос, относящийся к возмещению столь ничтожной
суммы, объективно говоря, не может быть «вопросом принципа». Суд также не нашел причин, с точки зрения обеспечения публичного порядка, продолжать разбирательство жалобы, поскольку неисполнение судебных решений в Российской Федерации уже неоднократно было предметом его рассмотрения и, соответственно, постановление по существу в указанном деле не добавит ничего нового к уже имеющейся ситуации. Наконец, Суд посчитал, что поскольку национальные суды рассматривали жалобу заявителя по существу и на бездействие пристава-исполнителя, требование о «надлежащем рассмотрении национальными инстанциями» было соблюдено.
На применение данного критерия возлагают надежды по «разгрузке» Европейского Суда по правам человека от значительного числа жалоб. Несомненно, что в последующих постановлениях ключевую роль при определении «существенности» вреда будет играть размер материального ущерба. Видимо, на этом основании не будут отклоняться жалобы, в которых идет речь о возмещении средств малоимущим заявителям, даже если в абсолютных цифрах они выражены в очень небольших суммах, как, например, о выплате задолженности по детским пособиям или пенсиям17. С другой стороны, интересно, что вопрос об «уважении прав человека» рассматривался Европейским Судом в описанных выше делах именно через призму важности спора для развития прецедентной практики. В определенном смысле, это можно считать шагом в направлении расширения дискреционных полномочий Суда по отбору дел для рассмотрения по существу.
в) Рассмотрение дел комитетом из трех судей. В соответствии с положениями Протокола № 14 существенно расширены полномочия по принятию решений судебным составом комитета из трех судей, который ранее мог только единогласно признать жалобу неприемлемой. Теперь комитеты могут выносить любые постановления по делам, поднимающим однотипные правовые вопросы, то есть «по вопросам, которые уже были предметом рассмотрения хорошо установленной практики Суда». В рамках новой процедуры комитет одновременно принимает решение по приемлемости и существу дела, а также о присуждении справедливой компенсации.
Стороны могут представить свои возражения по поводу того, входит ли данное дело в круг «однотипных» или отличается, однако последнее слово остается за комитетом. Решение комитета принимается единогласно и не может быть обжаловано18. Таким образом, впервые появилась категория постановлений по существу, которые не могут быть обжалованы в Большую Палату.
Еще одно важное новшество, на которое стоит обратить внимание, состоит в том, что в соответствии с положениями Протокола участие национального судьи в комитете не обязательно. Оно возможно по усмотрению комитета, который может предложить ему занять место одного из своих членов. Это решение Комитет может принять на любой стадии производства по делу. Именно это положение с самого начала вызывало вопросы со стороны России. Еще при подписании Протокола в 2005 году и затем повторно при его ратификации в 2010 году Российская Федерация сделала заявления о том, что она оставляет за собой право требовать, чтобы национальный судья все-таки был включен в состав комитета при рассмотрении конкретного спора. Однако, как следует из пункта 3 статьи 27 нового текста Конвенции, окончательное решение вопроса остается за комитетом.
В упоминавшейся выше переписке по поводу ратификации Протокола № 14 секретариат Суда ссылался на ряд дополнительных гарантий участия национального судьи в делах, где он не является судьей-докладчиком или членом комитета. В частности, если дело сообщается (коммуницируется) правительству государства-ответчика, то положительное заключение национального судьи необходимо для соответствующего решения председателя секции или палаты. Более того, существующий порядок делопроизводства в Суде предусматривает, что проекты всех постановлений, касающихся данной страны, в обязательном порядке заблаговременно направляются национальному судье с тем, чтобы он мог обратить внимание членов комитета на определенные вопросы.
Протокол №14-бис предоставлял Суду право рассматривать однотипные дела в составе комитета в отношении тех стран, которые на это согласились. Эта новелла также была опробована до вступления в силу Протокола № 14, и первые дела против Германии
относительно длительности судебного разбирательства были рассмотрены комитетом из трех судей в декабре 2009 года.
В преддверии 1 июня 2010 года Европейский Суд начал определять группы дел, которые будут рассматриваться комитетами, а также некоторые процедурные особенности такого рассмотрения. Так, было принято решение, что при рассмотрении дел в комитете у сторон не будут специально запрашиваться письменные соображения, если только они — прежде всего, сторона государства — не захотят представить их по собственной инициативе. Таким образом, предполагается, что, если государство не оспаривает фактическую сторону жалобы, вывод о нарушении Конвенции по однотипным делам будет следовать более или менее автоматически.
В сентябре 2010 года приняты первые постановления комитета из трех судей по жалобам против России. Они касались вопросов, которые Судом рассматривались неоднократно — пересмотр вышестоящими судебными инстанциями по вновь открывшимся обстоятельствам решений о порядке и способе начисления пенсий определенным группам пенсионеров. В состав всех комитетов входил судья, избранный от Российской Федера-
ции19.
Другие аспекты реформы. Помимо указанных выше трех основных направлений Протокол предусматривает еще ряд шагов. В частности, упрощен порядок рассмотрения вопросов приемлемости и существа дела не только при рассмотрении дела комитетом, но и при рассмотрении палатой. Новая редакция статьи 29 Конвенции позволяет в большинстве случаев выносить решения одновременно по вопросам приемлемости и существа дела20.
Логическим продолжением этого является возможность заключения мирного соглашения на любой стадии процедуры, а не только после решения вопроса о приемлемости (п. 1 ст. 39 Конвенции), что может оказаться особенно полезным для дел повторяющегося характера. То же самое относится и к возможности проведения исследования материалов дела и организации расследования Судом, которые теперь также могут быть применены на любой стадии рассмотрения дела.
Еще одно важнейшее изменение в части организации работы Страсбургского суда со-
стоит во введении принципа единственного, без права переизбрания, назначения судей на срок в девять лет. Как следует из Пояснительной записки к Протоколу, причиной такого шага было стремление обеспечить большую независимость и беспристрастность судей. Ранее судьи избирались Парламентской Ассамблеей Совета Европы на срок шесть лет и могли быть переизбраны. Однако при переизбрании государства не обязаны были вносить кандидатуру действующего судьи и в некоторых случаях этого не делали. Таким образом, переизбрание могло быть использовано для оказания недопустимого давления на судью. С тем, чтобы избежать подобных ситуаций, Протокол № 14 ввел единый срок полномочий судей, не подлежащий продлению. Однако, для того чтобы обеспечить преемственность в работе Суда, срок полномочий судей увеличен до девяти лет (в ходе подготовки Протокола высказывались предложения о более длительном сроке, например 12 лет).
Сохранился высший предел пребывания в должности судьи в 70 лет, хотя высказывались мнения, что в ситуации, когда вводится единый длительный срок судейских полномочий, этот предел мог быть отменен или повышен хотя бы до 75 лет.
Изменился порядок назначения судьи ad hoc, который вступает в процесс, если национальный судья по тем или иным причинам не может принять в нем участие. Государства не будут, как это было ранее, предлагать кандидата на должность такого судьи после начала рассмотрения дела, что часто необоснованно затягивало рассмотрение. Функция выбора судьи из заранее представленного списка переходит от государства к Председателю суда. Это также позволит обеспечить большую независимость и беспристрастность судей, выполняющих свои обязанности в делах, где участие постоянного судьи от данной страны по каким-то причинам не представляется возможным. Европейский Суд заранее, еще до 1 июня 2010 года, попросил государства представить ему соответствующие списки с тем, чтобы упростить в дальнейшем назначение судей ad hoc.
Далее, у Комитета министров по просьбе Страсбурга появится возможность сократить количество судей в палате до пяти, на определенный срок и в отношении всех решений, принимаемых Судом. В феврале 2010 года
Интерлакенская декларация, о которой говорится ниже, призвала Европейский Суд обратиться в Комитет министров с соответствующим запросом в надежде, что этот шаг поможет ускорить рассмотрение дел в составе палаты.
Среди прочих поправок можно упомянуть возможность присоединения к Конвенции Европейского Союза (см. п. 2 ст. 59 нового текста Конвенции). После вступления в силу Лиссабонского договора в декабре 2009 года Европейский Союз обязался ратифицировать Конвенцию. Однако, каким образом и в какой срок это будет сделано, пока остается предметом оживленных обсуждений21.
Протокол также прямо предусматривает возможность для Верховного комиссара Совета Европы по правам человека выступать третьей стороной при рассмотрении дела в Европейском Суде.
Помимо процедурных вопросов, связанных с деятельностью самого Суда, вторым основным направлением реформы должно стать принятие мер на национальном уровне с целью более эффективной защиты прав, гарантированных Конвенцией. Очевидно, что такие меры гораздо труднее прописать в международном договоре, и поэтому их характер будет определяться в тесном сотрудничестве с государствами, которых они касаются. В качестве успешного примера принятия такого рода мер приведу недавние постановления Европейского Суда о неприемлемости жалоб российских граждан о длительности неисполнения судебных решений. После принятия «пилотного» решения по делу Бурдов (№ 2) против России22 Суд отложил разбирательство по сотням аналогичных дел. Когда вступил в силу и начал применяться соответствующий российский закон23, Суд отклонил несколько таких жалоб, посчитав, что интересы заявителей отныне могут быть эффективно защищены на национальном уровне. Следовательно, они либо не исчерпали национальные средства правовой защиты, либо более не являются жертвами нарушений24. Очевидно, что аналогичные последующие жалобы будут отклонены единолично судьей по тем же основаниям.
В отношении исполнения решений Европейского Суда Протокол ввел возможность для Комитета министров просить интерпретации, а также требовать от Суда вынести
отдельное решение в случае, если Высокая Договаривающаяся Сторона отказывается исполнять постановление. Возможность обращения Комитета в Суд с такими просьбами не ограничена никаким сроком и требует большинства в две трети голосов от числа представленных в Комитете министров представителей (ст. 46 Конвенции).
Пока рано говорить о том, насколько выросла эффективность работы Страсбурга в результате принятия Протокола. Любые итоги предварительны и должны учитывать трудности, связанные с введением новых процедур, даже если некоторые из них уже удалось отработать в рамках Протокола № 14-бис. Очевидна прямая заинтересованность нашей страны как одного из крупнейших «клиентов» Суда в том, чтобы конституционное право граждан на международную правовую защиту реализовывалось эффективно, а наиболее острые для общества и правовой системы вопросы разрешались в разумные сроки. Тем не менее уже сейчас понятно, что описанные выше новеллы не решат всех стоящих перед Европейским Судом проблем. Скорее, их следует рассматривать как комплекс срочных мер, призванных дать некоторую передышку для осмысления более глобальных изменений. Что же может быть сделано дальше?
Конференция в Интерлакене
В феврале 2010 года состоялась Конференция в Интерлакене (Швейцария), посвященная будущему Европейского Суда по правам человека. В рамках подготовки к ней было выпущено несколько докладов и заявлений, в том числе меморандум Председателя Европейского Суда г-на Коста от 3 июля 2009 года25, в котором он призвал «на политическом уровне» уточнить разделение ответственности между государствами и Судом. В то же время вновь был поставлен вопрос о том, каким образом можно реформировать конвенционный механизм, не поступившись принципом права подачи индивидуальных жалоб. Г-н Коста призвал заинтересованные государства найти в краткосрочной перспективе возможности для более широкого распространения переводов на национальные языки постановлений Суда и проведения соответствующего профессионального обучения с тем, чтобы европейские стандарты реализовыва-
лись непосредственно правоприменителями. Наконец, он вновь напомнил о необходимости придания Европейскому Суду большей административной автономии и принятия Устава Суда, который позволил бы более оперативно проводить необходимые реформы.
Также в Интерлакене был принят ряд других документов, в которых ставились вопросы реального обеспечения принципа субсидиарное™, развития сотрудничества между национальными судебными органами и Страс-бургским судом, например, через механизм консультативных заключений, а также вопросы обеспечения высокого уровня кандидатов на должность судей Европейского Суда26.
Результатом Конференции стала Интер-лакенская декларация, в которой говорится о необходимости принятия срочных мер для поддержания эффективности работы Суда. В соответствии с принятым на Конференции планом действий эти меры разбиваются на несколько основных групп, которые должны быть разработаны и приняты в период с 2011 по 2019 год.
В отношении права на подачу индивидуальной жалобы, «краеугольного камня системы защиты прав человека в рамках Конвенции», Декларация отмечает, что огромный поток поступающих жалоб лишает Европейский Суд возможности сконцентрировать свои силы на серьезных проблемах. Одной из популярных тем для обсуждения в рамках решения этой проблемы является возможность введения пошлины за рассмотрение дел27; рассматриваются и другие возможности процессуального ограничения права на подачу жалобы.
Декларация напоминает также, что основная обязанность гарантировать исполнение положения Конвенции лежит на государствах-участниках. Им следует сделать все возможное для полного исполнения постановлений Суда, прежде всего, по повторяющимся делам. Одной из мер является создание на национальном уровне средств правовой защиты от повторяющихся нарушений. Впервые в тексте Декларации говорится о «пилотных постановлениях» по повторяющимся делам28.
В отношении повторяющихся нарушений интерлакенский документ также призывает к широкому использованию мирного урегули-
рования и односторонних деклараций там, где заявители отказываются идти на мировое соглашение. Ставится вопрос и о возможном рассмотрении таких дел судьями единолично, хотя нам представляется, что этот шаг может показаться некоторым государствам преждевременным.
В отношении работы самого Суда Декларация призывает Страсбург строго придерживаться принципа субсидиарности при рассмотрении вопросов установления фактов и применения национального права, а также следовать устоявшейся интерпретации критериев приемлемости и определения компетенции Европейского Суда. Эта часть Декларации рассматривается многими как сдержанная критика в его адрес, так как Суд за последние годы расширил толкование многих положений Конвенции и, таким образом, границы своей юрисдикции.
Декларация также призывает государства рассмотреть возможность командирования национальных судей в Европейский Суд для того, чтобы помочь ему справиться с рассмотрением накопившихся дел. Такая практика уже успешно опробована в отношении ряда стран, и ее более широкое применение могло бы, с одной стороны, решить часть проблем, связанных с нехваткой рабочих рук в Суде, а с другой — дать возможность профессионалам из различных стран Европы на практике ознакомиться с процессом осуществления правосудия в наднациональном органе.
Относительно исполнения решений, итоговый документ Конференции призывает Комитет министров Совета Европы реформировать существующую систему с тем, чтобы дать приоритет делам, в которых поднимаются структурные проблемы.
В заключение предлагается упростить процесс будущих реформ, чтобы более оперативно реагировать на вызовы времени. Для этого предлагается или предусмотреть упрощенный вариант пересмотра некоторых статей Конвенции или выделить в отдельный документ — Устав Суда — все ее нормы, относящиеся к формированию и деятельности судебного органа, и предусмотреть облегченную процедуру изменения последнего. Стоит отметить, что при ратификации Протокола № 14 Российская Федерация указала в декларации, что она исходит из пожелания того,
что правила процедуры, относящиеся к порядку рассмотрения жалоб, должны быть приняты в виде отдельного международного договора, подлежащего ратификации или одобрению в иной форме, предполагающей выражение согласия государства быть связанными его положениями29.
Пока трудно сказать с уверенностью, какие именно предложения будут приняты, а какие останутся в проекте, но очевидно, что необходима дальнейшая работа по совершенствованию системы и разрешению сложившейся ситуации. Как указывают авторитетные комментаторы, «глубина реформ, скорее всего, будет обратно пропорциональна степени, в которой все государства — участники Европейской Конвенции на самом деле исполняют обязательства, взятые на себя в рамках Конвенции, и от их политической приверженности принципу субсидиарности, который заложен в Декларации»30. Иными словами, права человека должны соблюдаться прежде всего на национальном уровне, и государства должны предпринимать реальные шаги для того, чтобы избежать повторяющихся нарушений. В противном случае количество обращений в Европейский Суд по правам человека будет расти бесконечно, и систему необходимо будет изменить коренным образом, чтобы она могла оставаться работоспособной.
Чернышова Ольга Сергеевна - начальник отдела Секретариата Европейского Суда по правам человека, кандидат юридических наук. Взгляды, изложенные в настоящей статье, отражают исключительно личное мнение автора.
Olga.Chernishova@echr.coe.int
1 Для удобства чтения отмечу, что с 1 июня 2010 года Конвенция существует в виде обновленного документа, в который инкорпорированы поправки, внесенные Протоколом № 14. В результате меняются нумерация и названия некоторых статей Конвенции. Далее в тексте статьи цитируется текст Конвенции в редакции после 1 июня 2010 года. Регламент Суда также изменен с 1 июня 2010 года. См.: Федеральный закон от 4 февраля 2010 года № 5-ФЗ «О ратификации Протокола № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции,
от 13 мая 2004 года» // Российская газета. Федеральный выпуск. № 5104. 2010. 8 февраля
2 См., например: Бауринг Б. Российская Федерация, Протокол № 14 (и 14-бис) и борьба за душу европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 4 (71). С. 136-151.
3 Европейская Комиссия начала работать в 1955 году после сбора необходимого количества заявлений государств о признании ее компетенции.
4 См., например, постановление Европейского Суда по делу Вильхо Эскелинен и другие против Финляндии (Vilho Eskelinen and Others v. Finland [GC], no. 63235/00, § 62, ECHR 2007-IV), в котором Суд сформулировал новые правила применимости статьи 6 Конвенции к трудовым спорам с участием государственных служащих.
5 Значительное количество таких постановлений были приняты, например, в отношении Италии, Польши, Хорватии, Словении, Румынии. Более подробно о порядке исполнения решений Европейского Суда по правам человека относительно длительности судебного разбирательства в различный странах см.: The Right to Trial within a Reasonable Time and Short-term Reform of the European Court of Human Rights: Round Table Organised by the Slovenian Chairmanship of the Committee of Ministers of the Council of Europe, Bled, Slovenia, 21-22 September 2009. Ljubljana: Ministry of Foreign Affairs; Ministry of Justice, 2009.
6 Заявление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу ратификации Протокола № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 39. Ст. 4582.
7 Перевод этой переписки и соответствующего решения Комитета министров см.: Права человека. Практика Европейского Суда по правам человека. 2010. № 3 (48).
8 Достаточно редкий анализ работы Суда по очевидно неприемлемым делам можно найти в обзоре сотрудника секретариата Европейского Суда по правам человека Г.Дикова «Российские жалобы в Европейском Суде - практика по неприемлемым делам», опубликованного на сайте Полит.Ру в 2009 году: http://www.polit.ru/ analytics/2009/11/18/dikov.html.
9 Такая критика была высказана в заключении Комитета Государственной Думы Российской Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству от 14 декабря 2ОО6 года на проект федерального закона от 13 мая 2ОО4 года № 362484-4 «О ратификации Протокола № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции».
10 См. пункт 2 статьи 24 Конвенции и статью 18А Регламента. Напомним, что должность несудебного докладчика по делам, рассматриваемым в комитете, была введена Регламентом Суда еще в 2ОО6 году, однако теперь эта должность закреплена в тексте самой Конвенции.
11 См. статью 27А Регламента Суда.
12 Оговорки, относящиеся к статье 12 Протокола № 14, сделали Бельгия и Латвия. Декларация Польши подчеркивает невозможность ретроактивного применения положений Протокола.
13 См.: Micallef v. Malta [GC], no. 17056/06, ECHR 2009—...; dissenting opinion of Judges Costa, Jungwiert, Kovler and Fura. В основе дела была тяжба между соседями о сушке белья в общем дворе. Большая Палата пришла к выводу о применимости статьи 6 Конвенции и, соответственно, о ее нарушении в процессе наложения досудебных обеспечительных мер, поскольку они напрямую определяли суть гражданского спора.
14 Application no. 22051/07, Bock v. Germany, Decision of 19 January 2010.
15 Application no. 36659/04, Adrian Mihai Ionescu v. Romania, Decision of 1 June 2010.
16 Application no. 25551/05, Vladimir Kovalev v. Russia, Decision of 1 July 2010.
17 Суд много раз рассматривал подобные жалобы и приходил к выводу о нарушении права на справедливое судебное разбирательство и на защиту собственности, при том, что сумма иска составляла мене 1ОО евро. См., например: Apli-cation no. 26759/03, Mozhayeva v. Russia, Judgment of 4 December 2008.
18 См. статью 28 Конвенции.
19 См.: Applications nos. 59704/08, 59706/08, 59707/08, 59708/08, 59710/08, 59712/08, 59713/08, 59714/08, 59715/08, 59717/08, 59718/08, 59719/08, 59720/08 and 59721/08), Konenkova and other «Privileged pensioners» v. Russia, Judgment of 23 September 2010.
20 На практике такой подход применялся в последние годы на основании предыдущей редакции статьи 29 Конвенции, которая давала возможность объединения этих двух вопросов «в исключительных случаях».
21 Официальные переговоры между Советом Европы и Европейским Союзом по этому вопросу начались в июле 2010 года см.: European Commission and Council of Europe kick off joint talks on EU's accession to the Convention on Human Rights: Press release — 545(2010) (http://www. coe.int/t/der/brusselsoffice/articles/restarticles/ jagland_reding_070710_EN.asp).
22 Application no. 33509/04, Burdov v. Russia (no. 2), Judgment of 15 January 2009.
23 Федеральный закон от 30 апреля 2010 года № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 18. Ст. 2144.
24 См.: Application nos. 27451/09 and 60650/09, Nagovitsyn and Nalgiyev against Russia, Decision of 23 September 2010.
25 Memorandum of the President of the European Court of Human Rights to the States with a View to Preparing the Interlaken Conference, 3 July 2009 (http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/ 80B918C6-6319-4D50-B37B-5F951C1C5B30/ 2792/03072009_Memo_Interlaken_anglais1. pdf).
26 Со всеми документами можно ознакомиться на сайте, посвященном Конференции: http://www. eda.admin.ch/eda/en/home/topics/eu/euroc/ chprce/inter.html.
27 С резким осуждением этой идеи уже выступили правозащитные организации, например «Международная амнистия»: http://www.amnesty. org/en/news-and-updates/concern-proposals-european-court-human-rights-charge-fees-2010-02-24.
28 См. выше относительно дела Бурдов (№ 2) против России.
29 По аналогии со Статутом Международного суда ООН или Римским статутом Международного уголовного суда.
30 Mowbray A. The Interlaken Declaration — The Beginning of New Era for the European Court of Human Rights? // Human Rights Law Review. Vol. 10. 2010. No. 3. P. 519-528.
