CC BY
205
К.А. Пантелеева*
«Претор не занимается мелочами»**, или новый критерий приемлемости жалоб в Европейский Суд по правам человека
Аннотация. Цель настоящей статьи — установить, полностью ли отвечает новый критерий приемлемости задаче его включения в Конвенцию о защите прав человека и основных свобод посредством Протокола № 14 к Конвенции. В связи с чем в статье будут освещены основные предпосылки включения данного положения в Конвенцию в контексте дискуссии о чрезмерном количестве дел, рассматриваемых Европейским Судом по правам человека. В статье также будут исследованы принципы и правила применения данного критерия и обращено внимание на некоторые его недостатки на основе анализа основных правовых позиций Суда при решении вопроса о приемлемости жалоб.
Ключевые слова: ЕСПЧ, приемлемость жалобы, права человека, защита, основные свободы, правовые позиции.
1. Предпосылки для нового критерия приемлемости
Принятие Протокола № 14 (далее — Протокол № 14) к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) явилось своего рода ответом государств — участников Конвенции на кризис Европейского Суда по правам человека (далее — Суд, ЕСПЧ), связанный с его перегруженностью. В качестве основной причины кризиса можно назвать одновременное совпадение двух факторов: создание в 1998 г. единого Суда (с устранением Европейской Комиссии по правам человека, выполнявшей функции по отсеиванию жалоб) и резкое увеличение стран-участниц, политический строй которых находился в переходном периоде и правовые системы которых обладали масштабными системными проблемами1.
Огромный, возрастающий год от года поток жалоб существенно (причем негативно) влияет на эффективность работы ЕСПЧ, затягивая процесс рассмотрения жалоб в среднем на 5 лет, а то и более. Согласно статистике Суда, в 2000 г. в ЕСПЧ поступило 10 500 жалоб, в 2004 г. — 32 490, а в 2010 г. в Суд поступило уже 61 300 жалоб, причем почти 40 000 жалоб были признаны неприемлемыми2. При этом, как отмечают исследователи, судьи вы-
нуждены рассматривать в основном явно необоснованные и повторяющиеся жалобы (80 % всех приемлемых жалоб), не уделяя должного времени и внимания жалобам, поднимающим серьезные вопросы по Конвенции и имеющим принципиальное значение для правопорядка в Европе3.
Сложившаяся ситуация породила дискуссию о необходимости новых реформ ЕСПЧ с тем, чтобы решить проблему загруженности Суда. Согласно позиции так называемых конституционалистов, на стороне которых были не только большинство судей Суда, но и большинство членов Комитета министров, Суду необходимо было предоставить особые полномочия по отклонению дел, которые не поднимали важных вопросов по Конвенции. Эта идея возникла из принципа de minimis non curat praetor, который применительно к ЕСПЧ должен означать, что Суд из соображений целесообразности может не рассматривать дела, которые не очень значимы с точки зрения защиты прав человека4.
Конституционалистам противостояли сторонники так называемого индивидуального правосудия, или «индивидуалисты»5, которые возра-
1 См.: Keller H. Debating the Future of the European Court of Human Rights after the Interlaken Conference: Two Innovative Proposals // European Journal of International Law. 2010. Vol. 21. Iss. 4. P. 1025.
2 Статистические сведения доступны на European Court of Human Rights. URL: http://www.echr.coe.int/Documents/ Facts_Figures_2013_ENG.pdf (дата обращения: 27.05.2014 ).
3 См.: Обращение в Европейский Суд по правам человека / под общ. ред. Ф. Лича. М.: Мемориал, 2006. С. 57.
4 См.: Ruedin X.-B. The introduction of a New Admissibility Criterion // E.H.R.L.R. 2008. Iss. 1. P. 92.
5 К индивидуалистам можно отнести многие неправительственные организации по защите прав человека,
Парламентскую ассамблею Совета Европы и небольшую группу стран-участниц (Австрия, Бельгия, Финляндия, Венгрия, Латвия и Люксембург).
© Пантелеева К.А., 2015
* Пантелеева К.А. — аспирант кафедры международного права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, ведущий консультант отдела Аппарата Уполномоченного РФ при Европейском Суде по правам человека. 125130, Россия, г. Москва, ул. Нарвская, д. 1а, корп. 4.
** Перевод латинского выражения «de minimis non curat praetor», означающего, что судья может не принимать к рассмотрению дела, касающиеся незначительных нарушений.
жали против введения новых барьеров для подачи жалоб в Суд физическими или юридическими лицами, подчеркивая, что в основе судебной защиты лежит доступность ЕСПЧ для частных лиц6.
Данная дискуссия в итоге вылилась в компромиссный вариант формулировки нового критерия приемлемости, который был сформулирован следующим образом:
«Суд объявляет неприемлемой любую индивидуальную жалобу, если он считает, что: заявитель не понес значительный ущерб, если только соблюдение прав человека, гарантированных Конвенцией и Протоколами к ней, не требует рассмотрения жалобы по существу и при условии, что по этому основанию не может быть отказано в рассмотрении никакого дела, которое не было должным образом рассмотрено внутригосударственным судом» (п. «b» ч. 3 ст. 35 Конвенции).
Компромисс состоит в том, что структура нового критерия является трехзвенной. Основным элементом выступает требование о «значительном ущербе», который должен был быть понесен заявителем, одновременно новый критерий предусматривает два случая, когда жалоба не может быть признана неприемлемой, несмотря на отсутствие «значительного ущерба» (так назыаемые защитные оговорки).
Согласно Протоколу № 14, новый критерий приемлемости не будет применяться к жалобам, признанными приемлемыми до вступления Протокола в силу. Кроме того, в целях выработки более универсальных правил и принципов его применения на практике, в течение первых 2 лет с момента вступления Протокола в силу новый критерий мог применяться только Палатами или Большой палатой Суда. Комитеты из трех судей и единоличные судьи, которые Протоколом были уполномочены на рассмотрение вопросов приемлемости жалоб, должны были приступить к применению данного критерия только по истечении указанного периода.
Как известно, процесс ратификации Протокола № 14 затянулся на 6 лет, данный документ вступил в силу только 1 июня 2010 г. По этой причине практика применения нового критерия начала складываться значительно позже, чем планировалось создателями Протокола, а Комитеты и единоличные судьи вообще смогли приступить к его применению только с 1 июня 2012 г.
Тем не менее принципы применения нового критерия приемлемости к настоящему моменту уже сложились, и на примере нескольких решений ЕСПЧ стало возможно проанализировать, как Судом понимается принцип de minimis non curat praetor и, соответственно, концепция «значительного ущерба» и как на практике работают предусмотренные Протоколом № 14 защитные оговорки.
6 См.: Hioureas C. Behind the Scenes of Protocol № 14: Politics in Reforming the European Court of Human Rights' // Berkeley Journal of International Law. 2006. Vol. 24. P. 720.
2. De minimis non curat praetor,
или концепция «значительного ущерба»7
Примечательно, что еще до принятия Протокола № 14 принцип de minimis non curat praetor применялся в процессе разрешения вопросов приемлемости жалоб. Так, в 1972 г. Европейская Комиссия по правам человека, проанализировав обстоятельства дела «X. против Великобритании», пришла к выводу, что размер причинного заявителю вреда в связи с непредставлением ему возможности проконсультироваться с юристом незначителен, и, сославшись на принцип de minimis non curat praetor, приняла решение о неприемлемости данной жалобы8. Однако в 2001 г. в деле «Комочис и другие против Греции», несмотря на незначительность суммы материального вреда (чуть больше 50 евро), причиненного заявительнице, Суд отклонил довод правительства Греции о том, что согласно принципу de minimis non curat praetor жалоба заявительницы должна быть признана неприемлемой. Суд отметил, что заявительница жаловалась не только на причинение ей материального ущерба, она также обжаловала в Суде длительность национального судопроизводства в ее отношении, что, по мнению Суда, поднимает существенные вопросы по Конвенции и не лишает заявительницу статуса жертвы нарушения Конвенции9.
Несмотря на то, что такие дела встречались в практике Суда сравнительно редко, дискуссия о применении данного принципа, в особенности в период, когда Протокол № 14 был подписан, но еще не вступил в силу, не прекращалась.
Так, в деле «Дебоно против Мальты», где Суд пришел к выводу о приемлемости жалобы заявителя на длительность судопроизводства и установил нарушение ст. 6 Конвенции10, судья Хавьер Боррего Боррего выразил особое мнение, заявив, что национальное разбирательство, длившееся 2 года, по его мнению, не является чрезмерным. Он пояснил, что заявитель ожидал окончательного решения ЕСПЧ дольше, чем решения суда на национальном уровне, кроме того, после подачи жалобы в ЕСПЧ дело заявителя было разрешено в его пользу национальным судом. В данной связи судья отметил, что Суд должен уделять внимание «вопросам подлинной важности для общества и граждан». Боррего Бор-рего высказал мнение, что данная жалоба была бы исключена из списка дел, подлежащих рассмотрению, если бы действовал новый критерий приемлемости, предусмотренный Протоколом № 1411.
7 Significant disadvantage.
8 Commission (Plenary) «X v. United Kingdom» № 4933/71 dec. 19/12/1972.
9 European Court of Human Rights (далее — ECHR) «Kou-moutsea and others v. Greece» № 56625/00 dec. 13/12/2001.
10 ECHR «Debono v. Malta» № 34539/02 jud. 7/02/ 2006.
11 The separate opinion of Mr J. Borrego Borrego to «Debono
v. Malta» judgment.
Постановлением, которое усилило дебаты вокруг проблемы значительности понесенного вреда и значимости дела для устоявшейся практики Суда, явилось постановление Большой палаты по делу «Микаллеф против Мальты»12. Данное дело касалось вопроса справедливости судопроизводства (а именно, беспристрастности судьи) при рассмотрении спора заявительницы с соседкой по поводу того, что последняя сушила постельное белье во дворе заявительницы. Большая палата пришла к выводу о приемлемости жалобы и наличии нарушения ст. 6 Конвенции. Однако четверо судей Палаты ЕСПЧ, которая рассматривала дело, не согласились с позицией большинства и высказали особое мнение, в котором подчеркнули, что в сложившейся ситуации, когда в ЕСПЧ поступает огромное количество жалоб на нарушение основных прав и свобод, Суд должен был принять решение об исключении жалобы Микаллеф из списка дел ввиду явной незначительности вопросов, поднятых в жалобе заявительницы13.
Спустя несколько месяцев после вынесения постановления по делу Микаллеф, Суд, по-видимому, в результате еще ярче разгоревшейся дискуссии14 предпочел признать жалобу «Бок против Германии» неприемлемой, используя при этом возможность отклонения жалобы на основании злоупотребления правом подачи индивидуальной жалобы. В данном решении Суд указал на явную диспропорцию между незначительностью суммы причиненного заявителю вреда (заявитель требовал возмещения стоимости лекарств на сумму в размере меньше 8 евро) и широким использованием заявителем его права на обращение в международный судебный орган. ЕСПЧ указал, что данная диспропорция проявляется особенно ярко, если учесть загруженность Европейского Суда и большое количество дел, поднимающих серьезные вопросы защиты прав человека, находящихся на его рассмотрении15.
С момента вступления в силу Протокола № 14 данная дискуссия приняла другую форму, ведь теперь Суд был призван к более активному применению нового критерия приемлемости на практике с тем, чтобы уделять больше внимания делам, действительно заслуживающим рассмотрения по существу, как в целях защиты индивидуальных интересов заявителей, так и сохранения общественного порядка в Европе16.
Согласно Протоколу № 14 и Пояснительному докладу к нему, при вынесении решения о приемлемости или неприемлемости той или иной жалобы на основании нового критерия, Суд в первую очередь производит оценку значительности понесенного заявителем ущерба. Термин «значительный ущерб» предоставляет Суду некоторую степень свободы усмотрения, так как не поддается исчерпывающему определению и подлежит установлению при оценке каждой конкретной ситуации17. Тем не менее общее направление оценки и толкования данного понятия было задано Суду Пояснительным Докладом к Протоколу № 14, а также ранее сложившейся практикой самого Суда, которым, как отмечено выше, и ранее поднимались вопросы оценки значительности ущерба.
Как отмечает А.И. Ковлер, Суд практически сразу начал применение нового критерия приемлемости к российским делам. Так, уже второе решение Суда, где было использовано данное положение Конвенции18, было вынесено в отношении жалобы российского гражданина (дело «Королев против России»)19. В данном деле речь шла о неисполнении судебного решения о взыскании в пользу Королева В.П. с паспортно-визового управления судебных издержек на сумму 22 р. 50 коп20. Как отмечено в данном решении, для того чтобы жалоба была принята к рассмотрению, она должна касаться нарушения, превышающего минимальный уровень значительности ущерба21. Значительность ущерба должна оцениваться с учетом объективного общественного интереса, а также субъективного отношения заявителя, затронутого в данной жалобе. Субъективное восприятие само по себе, однако, должно подтверждаться объективными основаниями22.
Согласно выработанному практикой Суда принципу, оценка материального ущерба не должна производиться абстрактно, в отрыве от личной ситуации каждого конкретного заявителя. По этой
12 ECHR Grand Chamber «Micallef v. Malta» № 17056/06 15/10/ 2009.
13 Joint dissenting opinion of Judges Costa, Jungwiert, Kovler and Fura to the ECHR judgment «Micallef v. Malta» № 17056/06 15/10/2009.
14 Hioureas C. Op. cit. P. 723.
15 ECHR «Bock v. Germany» № 22051/07 dec. 19/01/2010.
16 § 77 Explanatory Report to the Protocol No. 14 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, amending the control system of the Convention (Explanatory Report). URL: http://conventions.coe.int/Treaty/ EN/Reports/Html/194.htm (дата обращения: 29.05.2014), а также § 9 Интерлакенской Декларации от 19.02.2010 г.
(Interlaken Declaration 19 February 2010). URL: http://www.
eda.admin.ch/etc/medialib/downloads/edazen/topics/europa/
euroc.Par.0133.File.tmp/final_en.pdf (дата обращения:
29.05.2014).
17 См. напр.: ECHR «Korolev v. Russia» № 25551/05 dec.1/07/ 2010. P. 4.
18 Первым делом, где был применен новый критерий приемлемости, явилось дело «Ионеску против Румынии» («Adrian Mihai Ionesku c. Roumanie»). № 36659/04, dec. 1/06/2010.
19 См.: Ковлер А.И. Правовые позиции Европейского Суда по правам человека (в свете постановлений, принятых в 2010 г. по жалобам против Российской Федерации) // Российское правосудие. 2011. № 2 (58). С. 16-31.
20 Более подробно о решении Суда по делу Королева см.: Русинова В.Н. Владимир Королев (Korolev) против России (жалоба № 25551/05) Решение Палаты Европейского Суда по правам человека от 1 июля 2010 г. (комментарий) // Международное правосудие. 2011. № 1. С. 38.
21 ECHR «Korolev v. Russia» № 25551/05, decision (dec.) 1/07/2010. P. 4.
22 § 80 Explanatory Report.
причине точные размеры убытков, которые Суд мог бы признать значительными, практикой Суда не установлены. В соответствии с позицией ЕСПЧ, даже небольшой материальный ущерб может быть значительным с учетом особого положения заявителя и экономической ситуации в стране или в регионе, где он проживает23. Кроме того, ЕСПЧ отметил, что в тех случаях, когда для заявителя нарушение положений Конвенции является вопросом принципа, такое нарушение может причинить значительный ущерб даже без материальной со-ставляющей24.
Так, в постановлении по делу Васильченко Суд признал неприемлемой ту часть жалобы, где речь шла о невыплате полковнику Васильченко П.И. 500 руб. из общей суммы в 776 243 руб., присужденных ему гарнизонным судом. Учтя общий размер компенсации, полученной на национальном уровне, и незначительность невыплаченной суммы, приблизительно равной 12 евро, Суд пришел к выводу, что заявитель не претерпел значительного ущерба в результате невыплаты властями данной суммы25.
Примером дела, где причиненный заявителю несущественный материальный ущерб был признан Судом значительным, является дело «Гюран против Румынии». Заявитель, пенсионер, пытался получить компенсацию имущества, украденного из его дома, общая стоимость которого составляла около 350 евро. Данное дело интересно тем, что Суд признал причиненный заявителю вред значительным в двух аспектах. В первую очередь ЕСПЧ оценил субъективное отношение заявителя к размеру вреда и посчитал, что эта сумма представлялась значительной для заявителя, так как средняя пенсия в Румынии в то время составляла 50 евро. Однако еще более существенным моментом в данном деле, с точки зрения Суда, являлось то, для заявителя принципиальным вопросом являлась именно защита своего права на уважение имущества и жилища. Исходя из этих соображений данная жалоба была признана приемлемой26.
Причем, по смыслу ст. 35 Конвенции, ущерб может быть не только материальным, к ущербу могут относиться также различные негативные последствия — от потери работы до лишения свободы.
В деле «Ладыгин против России» заявитель утверждал, что ему был причинен вред, выразившейся в отказе в доступе к председателю местного суда, после того как заявитель попытался войти в кабинет судьи в обход ожидавшей там очереди людей. Европейский Суд постановил, что, несмотря на субъективную позицию заявителя о
лишении его доступа к суду, которая, безусловно, имеет значение, такая позиция без объективного подтверждения каким-либо образом недостаточна для вывода о том, что заявитель понес значительный ущерб27.
Еще одним наглядным примером причинения нематериального вреда является дело Португальской лиги профессионального футбола28. Заявленный ущерб в данном деле выразился в том, что Лига не получила письменного заключения представителя государственного прокурора, что, по мнению Лиги, повлияло на ее право участия в судебном разбирательстве в соответствии со ст. 6 Конвенции. Суд пришел к выводу, что непредставление соответствующего заключения не причинило заявителю значительного ущерба, так как заключение было очень коротким и не поднимало никаких новых вопросов, которые могли бы потребовать комментариев заявителя, на него также не ссылался национальный суд при вынесении своего решения29.
В ряде решений ЕСПЧ оценивал вред, причиненный заявителям в рамках национальных судо-производств путем непредставления им письменных замечаний другой стороны по делу. Так, согласно позиции ЕСПЧ, применительно к данной категории дел вред считается незначительным, если соответствующие замечания не содержат новых для заявителя доводов, не имеют ссылок на новые факты и не позволяют заявителю предоставить в национальный суд новые показания, отличные от данных им ранее30.
Относительно вопроса оценки общественного интереса при определении значительности ущерба, затронутого жалобой, к настоящему моменту практикой Суда был выработан принцип, согласно которому жалобы на нарушения основных абсолютных прав, таких как, например, право на жизнь или запрещение пыток, всегда будут поднимать объективно важные вопросы и не могут быть признаны неприемлемыми по рассматриваемому критерию31.
Следует отметить, что в практике Суда также вставала проблема разрешения вопроса о приемлемости жалобы на основании рассматриваемого критерия через призму оценки мер, предпринятых государством-ответчиком по уменьшению или устранению последствий нарушения прав человека. В частности, в ряде дел государства-ответчики заявляли о непри-
23 ECHR «Giusti v. Italy» № 13175/03 dec. 18/10/2011. § 34.
24 ECHR «Korolev v. Russia» № 25551/05, dec. 1/07/2010. P. 4.
25 ECHR «Vasilchenko v. Russia» №. 34784/02 dec.23/09/2010.
26 ECHR «Giuran v. Romania» №. 24360/04 dec. 21/06/2011.§ 22.
27 ECHR «Ladygin v. Russia» № 35365/05 dec. 30/08/ 2011. P. 4-5.
28 ECHR № 49639/09 «Liga Portuguesa de Futebol Profis-sional v. Portugal» dec. 3/04/2012.
29 Ibid. § 38-39.
30 ECHR № 24880/05 «Holub v. Check Republic» dec. 14/12/2010; № 20862/06 «Bratri Zatcove v. Check Republic» dec. 8/02/2011.
31 Cm.: Buyse A. Significantly Insignificant? The Life in the Margins of the Admissibility Criterion in Article 35 § 3 (b) ECHR. Liber Amicorum for Leo Zwaak. 2013. P. 127.
емлемости той или иной жалобы ввиду того, что причиненный заявителю ущерб был возмещен на национальном уровне путем предоставления денежной компенсации или какого-либо иного возмещения32. Однако, согласно позиции Суда, признание государством-ответчиком нарушения и предоставление заявителю компенсации на национальном уровне не может автоматически являться основанием для признания жалобы неприемлемой. По мнению Суда, ущерб, причиненный в связи с нарушением положений Конвенции, не может быть сокращен чисто экономической мерой33. Кроме того, даже в случаях, когда предложенная на национальном уровне компенсация выше той, которую обычно присуждает Суд в аналогичных делах, такая компенсация не может являться решающим фактором в вопросе о приемлемости жалобы, поскольку данный вопрос требует оценки характера нарушения и существенности причиненного вреда, а не только его последствий34.
3. Применение защитных оговорок на практике
Как было сказано выше, защитные оговорки к принципу de minimis non curat praetor были включены в текст Протокола № 14 с целью недопущения слишком широкого ограничения права на подачу индивидуальной жалобы в Европейский Суд. В Пояснительном докладе к Протоколу № 14 обращено особое внимание на то, что новый критерий приемлемости не ставит своей целью ограничение права на подачу индивидуальной жалобы или изменение принципа, согласно которому все индивидуальные жалобы должны быть рассмотрены Судом на предмет приемлемости35. Поскольку Суд — единственный орган, уполномоченный на толкование и применение нового критерия приемлемости, то он обеспечивает недопустимость отклонения дел, требующих рассмотрения по су-ществу36. Для этих целей первая защитная оговорка, предусмотренная Протоколом № 14 и, соответственно, ст. 35 Конвенции, сформулирована следующим образом: «если только принципы уважения прав человека, как они определены в настоящей Конвенции и Протоколах к ней, не требуют рассмотрение жалобы по существу»37.
Необходимо отметить, что данная формулировка заимствована из второго предложения
п. 1 ст. 37 Конвенции, который служит аналогичной цели при решении вопроса об исключении жалоб из списка дел, подлежащих рассмотрению Судом. Подобная формулировка использована также в п. 1 ст. 39 Конвенции в качестве основы для заключения мировых соглашений с заявите-
лями38.
Парадоксально, но эта оговорка позволяет Суду сосредоточить внимание на его конституционной роли посредством принятия, а не отклонения на первый взгляд незначительного дела. Рассмотрение жалобы считается необходимым в случаях, когда жалоба затрагивает вопросы общего характера, влияющие на соблюдение положений Конвенции. К таким ситуациям чаще всего относится необходимость побуждения государства-ответчика решить проблему системного характера, затрагивающую других лиц, находящихся в схожей с заявителем ситуации, урегулировать аналогичные правовые вопросы в рамках других дел39.
Проанализировав соответствующие решения ЕСПЧ, можно выделить три категории случаев, когда ЕСПЧ не применяет данную защитную оговорку, считая, что это никак не повлияет на уважение прав человека: (1) при наличии установившейся практики Суда по рассматриваемому вопросу40; (2) когда Суд и Комитет министров уже рассматривали данную проблему, признав, что она носит системный или структурный характер41; и (3) когда национальное законодательство или практика, по поводу которых жалуется заявитель, уже изменились, так что жалоба, с точки зрения защиты общих прав человека, представляет только исторический интерес42. При условии, что в перечисленных выше случаях заявитель не понес значительного ущерба, его жалоба с большой вероятностью будет признана неприемлемой, если только дело заявителя не подпадает под вторую защитную оговорку данного критерия.
Приступая к рассмотрению второй оговорки, сформулированной следующим образом: «не может быть отказано в рассмотрении никакого дела, которое не было должным образом рассмотрено внутригосударственным судом», можно отметить, что основной целью данной оговорки является
32 ECHR «Gagliano Giorgi v. Italy», № 23563/07 judgment 6/03/ 2012.
33 ECHR «Ieso v. Italy», № 34383/02 judgment 24/04/2012. § 34.
34 ECHR «Sancho Cruz and 14 other cases» «Agrarian Reform v. Portugal» № 8851/07, judgment 18/01/2011. § 35.
35 § 39 Explanatory Report.
36 Имеются в виду дела, которые, несмотря на их незначительный характер, поднимают серьезные вопросы, влияющие на применение или толкование положений Конвенции или национального законодательства.
37 Ст. 35 Конвенции о защите прав человека и основных сво-
бод от 4.11.1950 // Собрание законодательства РФ. 2001. Ст. 63.
38 ЕСПЧ, а ранее Комиссия, всегда толковали названные положения Конвенции как обязывающие продолжить разбирательство по делу, несмотря на наличие обстоятельств (например, урегулирование спора сторонами), позволяющих исключить жалобу из списка дел, подлежащих рассмотрению (см. напр.: ECHR «Tyrer v. UK». № 586/72, dec. 14/12/197, Series B. P. 2; «Can v. Austria» judgment 30/09/1985. § 15-18, Series A. no. 96; «Léger v. France» 19324/02 dec. 30/03/2009. § 51).
39 ECHR «Finger v. Bulgaria» № 37346/05. dec. 10/05/2011. § 75.
40 ECHR «Bazelyuk v. Ukraine» № 49275/08, dec. 27/03/2012
41 См. напр.: ECHR «Gururyan v. Armenia», № 11456/05 dec. 24/01/2012, § 62; «Korolev v. Russia» № 25551/05, dec. 1/07/2010. P. 5.
42 ECHR «Ionescu v. Romania», № 36659/04 C 39.
предотвращение отказа в доступе к правосудию43. Согласно позиции самого Суда, данное положение нацелено на обеспечение рассмотрения каждого дела в судебном порядке, либо на национальном уровне, либо на европейском44. Данный постулат полностью созвучен с принципом субсидиарности, смысл которого сводится к тому, что Суд может рассматривать только тот спор, по которому исчерпаны все внутренние средства правовой защиты45. Правило об исчерпании внутренних средств защиты рассматривается ЕСПЧ в тесной связи с обязательством государств, предусмотренным в ст. 13 Конвенции46, согласно которому государства — участники Конвенции обязаны предоставить каждому, чьи права и свободы нарушены, эффективное средство правовой защиты.
Как отмечают в своей статье А.С. Исполинов и А.А. Ковалев, принцип субсидиарности предполагает, что частное лицо должно использовать доступные ему и эффективные внутренние средства перед своим обращением в ЕСПЧ, а государство, в свою очередь, должно ему эти эффективные средства предоставить в распоряжение. При решении вопроса о приемлемости жалобы заявителя государство должно доказать Суду, что неиспользованные средства являются доступными и эффективными. В свою очередь, заявитель должен доказать недоступность и неэффективность неиспользованных им средств. В любом случае последнее слово в вопросе о том, что считать эффективным внутренним средством правовой защиты, останется за Судом47.
Таким образом, защитная оговорка применяется, когда отсутствует эффективное, с точки зрения Суда, внутригосударственное средство правовой защиты в отношении нарушения, по которому подана жалоба.
В контексте действия второй защитной оговорки представляет интерес вопрос о том, считает ли ЕСПЧ эффективным рассмотрение «дел»48
заявителей высшими национальными судами или Конституционным Судом, решения которых окончательны и не подлежат обжалованию.
Согласно устоявшейся практике ЕСПЧ, отсутствие в национальной правовой системе возможности обжалования решений судов высших инстанций, в частности Конституционного Суда, не свидетельствует об отсутствии внутреннего средства правовой защиты и, соответственно, о нарушении ст. 13 Конвенции49. Исходя из позиции Суда, высказанной им в решении о приемлемости жалобы «Голуб против Чешской Республики», точно такой же подход должен использоваться и в рамках применения нового критерия приемлемости, то есть дела данной категории должны считаться рассмотренными «надлежащим образом». Обратное толкование могло бы помешать Суду отклонять любые жалобы, даже незначительные, касающиеся нарушений, допущенных судами последней инстанции, что, по мнению Суда, противоречит целям и задачам нового критерия50.
Нельзя не отметить, однако, что понятие «рассмотрено надлежащим образом» вызывает широкую критику и разногласия. По большому счету, данное положение предполагает наличие у государства-ответчика хорошо функционирующей национальной судебной системы. Однако далеко не во всех странах — участницах Конвенции судебные системы функционируют достаточно стабильно. Как отмечают большинство исследователей Конвенции, в странах Совета Европы, из которых в Суд поступает основная масса жалоб, работа судебных систем вызывает серьезные нарекания со стороны Европейского Суда51. В ряде таких стран проблема ненадлежащего функционирования судебной системы признана Судом структурной или системной52.
Более того, сам Суд в ходе подготовки к Брайтонской конференции53 высказал позицию,
43 См.: Baier S. No significant disadvantage — First Case-Law on the New Admissibility Criterion Introduced by Protocol № 14 to the European Convention on Human Rights'// Wolfgang Benedek (eds.), European Yearbook on Human Rights. 2011. P. 412.
44 См., напр.: ECHR «Fedotov v. Moldova» № 51838/07. dec. 24/05/2011. § 26.
45 П. 1 ст. 35 Конвенции.
46 Ст. 13 Конвенции гласит: «Каждый, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве».
47 См.: Исполинов А.С, Ковалев А.А. Субсидиарность и зашита прав человека (Европейский Суд по правам человека и Конституционный Суд РФ после дела Маркина) // Российское правосудие. 2012. № 1. С. 11.
48 Понятие «дело», используемое в рассматриваемой ого-
ворке нашло свое толкование в решении о приемлемости
по жалобе № 24880/05 «Голуб против Чешской Республи-
ки» («Holub v. Czech Republic»). Суд указал, что по смыслу
Конвенции под термином «дело» понимается заявление,
иск, ходатайство, поданное в национальный суд, а не жалоба, поданная в ЕСПЧ.
49 ECHR «Juricic v. Croatia», № 58222/09 judgment 26/07/2011. § 100; «Harabin v. Slovakia», №58688/11 judgment 20/11/2012. §171.
50 См. напр.: ECHR № 24880/05 «Holub v. Check Republic» dec. 14/12/2010; «Ljubica GALOVIC against Croatia», № 54388/09; «Vincent ECCHETTI against San Marino», № 40174/08.
51 См.: Keller H. Op. cit. P. 1025-1048; Harmsen R. The Reform of the Convention System: Institutional Restructuring and the (Geo-) Politics of Human Rights // Jonas Christoffersen and Mi-kael Rask Madsen (eds.). The European Court of Human Rights between Law and Politics. Oxford Scholarship Online, 2011. P. 2.
52 Это справедливо для России, Турции, Украины, Сербии, Румынии, Польши, Молдовы и Болгарии, из которых по состоянию на 2013 г. поступило около 80 % жалоб, причем 33, то есть 72 % жалоб касались нарушения права на справедливое судопроизводство.
53 Конференция высокого уровня государств — участников Совета Европы о будущем Европейского Суда по правам человека состоялась в Брайтоне, Великобритания с 18 по 20 апреля 2012 г.
согласно которой определение того, было ли дело рассмотрено надлежащим образом на национальном уровне, требует от Суда тщательного изучения жалобы, и зачастую данные вопросы решаются при рассмотрении дела по существу, то есть в данном условии нет необходимости54.
Согласно принятой на Брайтонской конференции декларации, данная оговорка должна быть исключена из ст. 35 Конвенции55. Во исполнение Брайтонской декларации был подготовлен Протокол № 15, предусматривающий соответствующие изменения в Конвенцию. Данный Протокол был открыт для подписания 24 июня 2013 г. и сейчас находится в стадии ратификации государствами-участниками56.
Заключение
Справился ли новый критерий приемлемости с поставленной перед ним задачей повышения эффективности работы ЕСПЧ? Трудно однозначно ответить на данный вопрос. Данный критерий совсем недавно был включен в текст Конвенции, и для его оценки необходимо время. С одной стороны, данный критерий к настоящему моменту был использован Судом при вынесении всего лишь около 100 решений о приемлемости, что, безусловно, является явно недостаточным, принимая по внимание огромное количество жалоб, поступающих в Суд. С другой — посредством данного положения в текст Конвенции был включен широко известный в международном праве принцип de minimis non curat praetor, позволяющий Суду как международному судебному органу со-
средоточиться на более значимых делах, не рассматривая мелкие, малозначительные споры.
Тем не менее, как было сказано выше, в процессе применения данного положения ЕСПЧ уже были выявлены некоторые его недостатки. В частности, Суд подверг критике положение о невозможности отклонения жалобы как неприемлемой в случае, если дело не было надлежащим образом рассмотрено национальным судом, поскольку это требовало рассмотрения жалобы по существу. В связи с чем было принято решение об исключении из текста нового критерия соответствующей оговорки. Представляется, что данная поправка упростит применение рассматриваемого критерия на практике и позволит отсеивать большее количество жалоб в будущем.
Нельзя упускать из виду тот факт, что сами разработчики Протокола № 14 отмечали, что предусмотренные в нем меры не способны полностью решить проблемы Суда и не должны рассматриваться как окончательные57. Согласно позиции, высказанной в ходе Брайтонской конференции, Протокол не решил основных проблем, а лишь дал Суду небольшую передышку. Необходимо разрабатывать и обсуждать последующие предложения по реформированию Суда, включая новые критерии приемлемости. Представляется, что на данный момент ЕСПЧ следует уделять более пристальное внимание процедуре разрешения споров посредством заключения мировых соглашений, кроме того, достаточно эффективным способом разрешения повторяющихся дел является вынесение «пилотных» постановлений.
Библиография:
1. 2.
3.
4.
5.
6.
7.
Исполинов А. Ковалев А. Субсидиарность и зашита прав человека (Европейский Суд по правам человека и Конституционный Суд РФ после дела Маркина) // Российское правосудие. 2012. № 1. С. 5—17. Ковлер А.И. Правовые позиции Европейского Суда по правам человека (в свете постановлений, принятых в 2010 г. по жалобам против Российской Федерации) // Российское правосудие. 2011. № 2 (58). С. 16—31. Лич. Ф. Обращение в Европейский Суд по правам человека. М.: Мемориал, 2006. 528 с. Русинова В.Н. Владимир Королев (Korolev) против России (жалоба № 25551/05) Решение Палаты Европейского Суда по правам человека от 1 июля 2010 г. (комментарий) // Международное правосудие. 2011. № 1. С. 111—121. Baier S. No significant disadvantage — First Case-Law on the New Admissibility Criterion Introduced by Protocol № 14 to the European Convention on Human Rights'// Wolfgang Benedek (eds.), European Yearbook on Human Rights. 2011. P. 405-413.
Buyse A. Significantly Insignificant? The Life in the Margins of the Admissibility Criterion in Article 35 § 3 (b) ECHR. Liber Amicorum for Leo Zwaak. 2013. Р. 107-125.
Hioureas C. Behind the Scenes of Protocol № 14: Politics in Reforming the European Court of Human Rights' // Berkeley Journal of International Law. 2006. Vol. 24. P. 718-757.
54 Preliminary opinion of the Court in preparation for the Brighton Conference. URL: http://www.echr.coe.int/NR/rdon-lyres/BF069E9B-8EE5-4FA8-877 DFAA4C167BD/0/2012_Avis_ Cour_Conf%C3%A9rence_de_Brighton_1820_avril_2012_ EN.pdf (дата обращения: 29.05.2014).
55 П. 15 Брайтонской Декларации от 19-20 апреля 2012 г. European Court of Himan Rights. URL: </http://www.echr.coe. int/ECHR/EN/Header/The+Court//documents/> (дата обращения: 29.05.2014).
56 Стекстом Протокола № 15 можно ознакомится на: Council of Europe URL: http://www.conventions.coe.int/Treaty/
Commun/QueVoulezVous.asp?CL=ENG&CM=8&NT=213 (дата обращения: 29.05.2014).
57 Пояснительный доклад к Протоколу № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции. URL: http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Reports/Html/194.htm/
8. Keller H. Debating the Future of the European Court of Human Rights after the Interlaken Conference: Two Innovative Proposals // European Journal of International Law. 2010. Vol. 21. Iss. 4. P. 1025—1031.
9. Ruedin X.-B. The introduction of a New Admissibility Criterion // E.H.R.L.R. 2008. Iss. 1. P. 8-105.
References (transliteration):
1. Ispolinov A. Kovalev A. Subsidiarnost' i zashita prav cheloveka (Evropejskij Sud po pravam cheloveka i Konstitucionnyj Sud RF posle dela Markina) // Rossijskoe pravosudie. 2012. № 1. S. 5-17.
2. Kovler A.I. Pravovye pozicii Evropejskogo Suda po pravam cheloveka (v svete postanovlenij, prinjatyh v 2010 godu po zhalobam protiv Rossijskoj Federacii) // Rossijskoe pravosudie. 2011. № 2 (58). S.16-31.
3. Lich. F. Obrashhenie v Evropejskij Sud po pravam cheloveka. M.: Memorial, 2006. 528 s.
4. Rusinova V.N. Vladimir Korolev (Korolev) protiv Rossii (zhaloba № 25551/05) Reshenie Palaty Evropejskogo Suda po pravam cheloveka ot 1 ijulja 2010 goda (kommentarij) // Mezhdunarodnoe pravosudie. 2011. № 1. S. 111-121.
Материал поступил в редакцию 2 июня 2014 г.
«De minimis non curat praetor» or Mission of the European Court of Human Rights in the light of the new admissibility criterion
Panteleeva, K.A. — postgraduate student of the Department of International Law of the Law Faculty of the Moscow State University named after M.V. Lomonosov, senior consultant of the Department of the Office of the Plenipotentiary Representative of the Russian Federation under the auspices of the European Court of Human Rights. 125130, Russia, Moskva, ul. Narvskaya, 1a, k. 4.
Review. The aim of this article is to determine whether the new admissibility criterion completely meets of the purpose of its incorporation in the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (hereinafter — the Convention) by Protocol no. 14 (hereinafter — the Protocol). In this connection, the author of the article will highlight background of inclusion of this provision in the Convention in the context of discussions about the excessive caseload of the European Court of Human Rights (hereinafter — the Court, the ECHR). The principles and rules of application of this criterion and some of its shortcomings are also studied based on the analysis of the main ECHR decisions on admissibility of applications.
Keywords: ECHR, admissibility of a claim, human rights, protection, basic rights and freedoms, legal positions.
