CC BY
170
10.СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ, ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР, АДВОКАТУРА, ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
ПЕРВООЧЕРЕДНЫЕ ЗАДАЧИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ИНВЕСТИЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СОДЕРЖАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ ПО КОНТРОЛЮ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ИНВЕСТИЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Трофимов Владимир Александрович, советник президента по экономическим вопросам.
Место работы: МООИ «ЦСЗИ МВД»
Контакты автора: tva@zmail.ru
Аннотация. В своей статье автор пишет о необходимости осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства об инвестиционной деятельности в Российской Федерации и указывает на ряд важных, по мнению автора, условий, которые необходимо учитывать при непосредственной организации работы по надзору за исполнением законодательства о инвестиционной безопасности.
Ключевые слова: первоочередные задачи, инвестиционная безопасность, прокурорский надзор, законодательство об инвестиционной деятельности, деятельность прокуратуры.
THE PRIORITIES OF THE DIRECTORATE OF PUBLIC PROSECUTIONS IN SUPERVISING DUE EXECUTION OF INVESTMENT SAFETY AND SECURITY LEGISLATURE AND THE PROCEDURES OF ORGANIZING SUPERVISION OF DUE EXECUTION OF INVESTMENT SAFETY AND SECURITY LEGISLATURE
Trofimov Vladimir A., Economic Adviser to the president. Place of employment: MOOI “ZSZIMVD”.
Contacts of the author: tva@zmail.ru
Annotation. In his article the author writes about the necessity of carrying out supervision of due execution of
Russian Investment Safety and Security legislature by the Directorate of Public Prosecutions, and reveals certain important circumstances that have to be taken into consideration in setting up the process of supervising due execution of Investment Safety and Security Legislature. Keywords: priorities, investment Safety and Security, directorate of Public Prosecutions, legislation on investments activity, office of Public Prosecutor activity.
Прокуратура Российской Федерации в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства в инвестиционной сфере осуществляет ряд мероприятий, в частности:
- надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с экономической преступностью.
- надзор за исполнением судебных решений судебными приставами
- право опротестовывать приговоры, определения и постановления судов1.
Кроме того, в соответствии с процессуальным законодательством прокуроры участвуют в рассмотрении экономических дел судами, опротестовывают противоречащие законам решения; прокуратура принимает также участие в правотворческой деятельности.
Для прокурорского надзора в инвестиционной сфере характерны следующие черты:
Во-первых, в отличие от контролирующих органов, которые наблюдают «не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности...», про-
1 Федеральный закон от 17.11.1995 № 168-ФЗ «О прокуратуре
Российской Федерации».
куратура «не судит о целесообразности.., а только единую законность оберегает»2. Прокуратура, как известно, никакими административными функциями не обладает, поэтому не вмешивается непосредственно в оперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность органов, за законностью действий которых она осуществляет надзор, и наконец, не подвергает деятельность и акты соответствующих органов государственного управления оценке с точки зрения сиюминутной целесообразности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы государственные органы, общественные организации, должностные лица и граждане не нарушали закон.
Вскрыв нарушение, прокуратура сама его не устраняет, а передает дело на рассмотрение суда либо соответствующего государственного органа. Таким образом, позитивным содержанием деятельности прокуратуры по осуществлению надзора в инвестиционной сфере является реализация прокурорских полномочий по:
1) предупреждению нарушений закона;
2) выявлению допущенных нарушений закона;
3) устранению выявленных нарушений;
4) принятию мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении закона (уголовной, административной, материальной и другим видам ответственности).
Во-вторых, существенным отличием прокурорского надзора в сфере инвестиций является то, что он осуществляется от имени федерального государства, поэтому имеет самые широкие границы, распространяется на все федеральные министерства и ведомства, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправле-
ния3.
Таким образом, прокуратура ввиду специфики своей деятельности и структуры объединяет усилия контролирующих органов; местных, региональных и центральных, а также деятельность органов исполнительной власти - федеральных и региональных, поскольку прокурор осуществляет надзор за исполнением всех законов, действующих на территории России. И это особенно важно, когда в стране резко увеличилось количество субъектов законотворчества. В этих условиях ни одна иерархическая структура («вертикаль») органов исполнительной власти не может оптимально функционировать при наличии только контроля вышестоящих органов за исполнением законов нижестоящими учреждениями. Такой контроль дополняется надзором за соответствием законам деятельности, а также правовых актов каждого звена данной структуры, осуществляемым соответствующим по уровню органом единой централизованной прокурорской системы. Взаимодействие ведомственного контроля и прокурорского надзора остается надежным средством обеспечения законности в стране. Прокуратуру в известной мере можно рассматривать как системообразующее, саморегулируемое ядро государственного контроля. Надзирая в пределах своей компетенции за исполнением законов контролирующими органами, она консолидирует и активизирует их деятельность, способствует преодолению местнических и ведомст-
2 Даев В.Д., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л.: Изд-во ЛГУ, 1990. С. 27.
Федеральный закон от 25.02.1999 №39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений».
венных влияний на них, воздействия криминальных структур, их очищению (в том числе и путем привлечения к уголовной ответственности) от недобросовестных и коррумпированных чиновников4.
Организация и порядок деятельности органов прокуратуры и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации (ст. 129), Федеральным законом «О прокуратуре РФ», другими законодательными актами Российской Федерации, международными и межгосударственными договорами (соглашениями).
На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных указанными законодательными актами. В Конституции поставлены важнейшие социальные задачи перед всеми органами государства, в том числе прокуратурой (ст. 2, 7 8, 11, 13. 15).
Вторая глава Конституции «Права и свободы человека и гражданина» имеет непосредственное отношение к деятельности прокуратуры, осуществляет ли она общий надзор, надзор за законностью работы органов дознания или предварительного следствия, участвует ли в рассмотрении дел судами5. Свыше 20 статей главы второй посвящены положениям, направленным на обеспечение прав граждан при осуществлении правосудия.
Прокуроры призваны на только свято соблюдать эти положения в своей деятельности, но и «следить за их исполнением всеми».
Особенности прокурорского надзора за исполнением законов в инвестиционной сфере предъявляют высокие требования к его организации. Работа прокурора в данном направлении надзорной деятельности должна строиться таким образом, чтобы в поле зрения прокуратуры находились все наиболее актуальные вопросы обеспечения законности в сфере инвестиций. Нужно, чтобы работа по надзору основывалась на детально продуманной долговременной стратегии деятельности прокуратуры. Ее организация призвана обеспечивать всесторонний учет и использование результатов работы на других направлениях деятельности органов прокуратуры. Надзор за исполнением законов в инвестиционной сфере должен обеспечивать планомерное воздействие на причины экономических правонарушений, устраняя весь комплекс обстоятельств, приводящих к их совершению6. Первоосновой надлежащей организации работы служит закрепление за данным участком надзорной деятельности прокурорских работников, имеющих необходимую профессиональную подготовку. Следует сказать, что требования к лицам, осуществляющим общий надзор, отличаются повышенной строгостью. Они должны обладать высокой общей и правовой культурой, иметь способность принимать правильные решения в любой ситуации, быть коммуникабельными, уметь безукоризненно составлять прокурорско-надзорные документы. В прокуратуре городов, районов осуществление надзора за исполнением законов в сфере инвестиций возлагается на помощника прокурора, работой которого руководит заместитель прокурора либо не-
4 Ястребов В.Б., Викторов И.С. Законность в сфере экономики. Книга «Законность в РФ», М., 2008. С. 49.
5 Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12.12.1993.М., 2009.
6 Указание Генеральной прокуратуры РФ от 14.11.2008 г. № 229\7 р. (Д) «Об организации прокурорского надзора в связи с предпринимаемыми Правительством РФ мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики».
посредственно прокурор. В прокуратурах субъектов РФ, Генеральной прокуратуре надзор за исполнением законов обеспечивается силами соответствующих отделов, входящих в состав управлений по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов.
Надлежащая организация работы прокурора по надзору за исполнением законов в сфере инвестиций предполагает наличие высокого уровня ее информационного обеспечения. Все источники информации должны быть взяты под постоянный контроль. Накопление сведений о законодательстве, экономических правонарушениях, их причинах и способствующих им условиях нужно осуществлять систематически и с максимальной полнотой7.
Непременным условием эффективной организации прокурорского надзора является квалифицированно поставленная аналитическая работа в органах прокуратуры. Использование результатов аналитической работы важно для определения «болевых точек» надзорной деятельности, требующих первоочередного внимания, рационального распределения кадров об-щенадзорников по конкретным участкам работы, оценки влияния прокурорско-надзорной практики на реальное положение дел в области законности, внесения в нее необходимых корректив и др.
Существенная роль в правильной организации работы прокурора по надзору за исполнением законов в сфере инвестиций принадлежит планированию. К планированию различных видов деятельности, как известно, в последние годы сформировалось в известной мере негативное отношение. Не обошли эти веяния стороной и органы прокуратуры. Внимание к составлению планов несколько ослабело, однако отказываться от них, бесспорно, нельзя. Это правило должно действовать не только на уровне Генеральной прокуратуры РФ, Регламентом которой (утвержден приказом Генерального прокурора РФ № 89 от 11 декабря 1998 г.) предусмотрено планирование ее работы на полугодие. Аналогичный порядок применим и для прокуратур субъектов РФ. В прокуратурах городов и районов планы обычно составляются на менее длительный срок (месяц, три месяца). Задания плана, касающиеся работы прокурора по надзору за исполнением законов, формируются на основе информации о состоянии законности на территории, на которую распространяется надзорная деятельность прокурора8. Это не будет отступлением от требований ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предписывающей проводить проверки только на основании поступившей в органы прокуратуры информации. Результаты аналитической деятельности прокурора — это также поступающая в прокуратуру информация, но прошедшая определенную процедуру обработки, и поэтому они с полным основанием могут быть отнесены к той категории информации, которая служит основанием производства прокурорской проверки.
В организационном плане важно обеспечить правильные отношения прокуратуры и контролирующих органов. Использование возможностей контролирующих органов способно существенно усилить надзор-
7 Викторов И.С., Диканова Т.А., Морозов В.А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства органами, осуществляющими контроль в сфере внешнеэкономической деятельности. М, 2009 г. С. 35.
8 Распоряжение от 23.04.2009 г. № 260-ра «Об утверждении
Перечня инвестиционных проектов (объектов социальной значи-
мости) на 2009 г. в Сахалинской области».
ный потенциал прокуратуры. Эти органы имеют более многочисленные штаты. Их относительно узкая специализация позволяет иметь достаточно полное представление о состоянии законности на всех подконтрольных им объектах. Техническая оснащенность позволяет контролирующим органам оперативно отслеживать и фиксировать достаточно большой объем информации, представляющей интерес для прокуроров. В силу определенного совпадения задач, сходства некоторых форм деятельности органов контроля и органов прокуратуры прокуроры нередко ориентируются исключительно на взаимодействие с контролирующими органами9. Взаимодействие, безусловно, необходимо. Но при этом нельзя забывать о том, что прокуратура — прежде всего орган надзора за исполнением законов органами контроля, их должностными лицами. В силу данного обстоятельства надзору принадлежит приоритетное значение в системе взаимоотношений прокуратуры и контролирующих органов.
К числу ключевых элементов организационного обеспечения надзора за исполнением законов в сфере инвестиций относится работа по организации производства конкретных прокурорских проверок10. На них, в конечном счете, замыкаются все действия организационного характера. Обеспечению результативности прокурорских проверок, по существу, подчинена вся организация работы прокуратуры на рассматриваемом направлении.
Проверки различаются по масштабу исследуемых вопросов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длительности охватываемых проверками периодов, степени сложности установления обстоятельств нарушений закона, их оценке и др. Ими может охватываться анализ практики исполнения законов, охватывающих одну, две, три и более правовых сфер (налогового, земельного, таможенного, банковского законодательства, законов о собственности и др.).
Только решение всего комплекса вышеупомянутых задач и последовательное планомерное осуществление надзора за инвестиционной деятельностью государства, включая проекты с небольшим долевым участием государства, позволит эффективно устранять предпосылки и условия для допущения нарушений законодательства об инвестиционной деятельности.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12.12.1993.М., 2009.
2. Федеральный закон от 17.11.1995 № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 25.02.1999 №39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федера-
9 Ашурбеков Т.А. Проблемы совершенствования надзора за деятельностью экономических субъектов. Законность. - 2000.-№ 10.
10Паламарчук А.В. Задачи органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в сфере экономики. Сборник статей «Актуальные проблемы прокурорского надзора». М., 2000. С. 9.
ции, осуществляемой в форме капитальных вложений».
4. Указание Генеральной прокуратуры РФ от 14.11.2008 г. № 229\7 р. (Д) «Об организации прокурорского надзора в связи с предпринимаемыми Правительством РФ мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики».
5. Распоряжение от 23.04.2009 г. № 260-ра «Об утверждении Перечня инвестиционных проектов (объектов социальной значимости) на 2009 г. в Сахалинской области».
6. Ашурбеков Т.А. Проблемы совершенствования надзора за деятельностью экономических субъектов. Законность. - 2000.-№ 10.
7.Викторов И.С., Диканова Т.А., Морозов В.А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства органами, осуществляющими контроль в сфере внешнеэкономической деятельности. М, 2009 г. С. 35.
8. Даев В.Д., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л.: Изд-во ЛГУ, 1990. С. 27.
9. Паламарчук А.В. Задачи органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в сфере экономики. Сборник статей «Актуальные проблемы прокурорского надзора». М., 2000. С. 9.
10. Ястребов В.Б., Викторов И.С. Законность в сфере экономики. Книга «Законность в РФ», М., 2008. С. 49.
