CC BY
38
20. Аврутин, Ю. Е., Кикоть, В. Я., Сыдорук, И. И. Правопорядок и его организационно-правовое обеспечение в Российской Федерации: теоретическое административно-правовое исследование. - М., 2003. - 126 с.
21. Андреевский, И. Е. Полицейское право / 2-е изд. - Т. 1. - СПб., 1874.
22. Губанов, А. В. Полиция зарубежных государств: основные черты организации и деятельности.
- М., 1991.
23. Емельянов, Н. А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения : монография. -М.-Тула: ТИГИМУС, 1997.
24. Карпов, В. Ю. Учреждение Министерства полиции в России // Деятельность милиции по усилению охраны общественного порядка и борьбы с преступностью в новых социальноэкономических условиях : сб. статей адъюнктов и соискателей. - Вып. 9. - М., 1998.
25. Князев, С. Муниципальная полиция зарубежных государств // Право и жизнь. - 1994. - № 6 и др.
26. Лешков. В. Н. О мерах против воровства, грабежа и других нарушений имущественной и личной безопасности. - М., 1861.
27.Лешков, В. Н. Общественное право. - М., 1871.
28. Нечевин, Н. Д. Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка в современный период // Российский следователь. - 2005. - № 7.
29. Полиция и милиция России: страницы истории // А.В. Борисов, А.Н. Дугин, А.Я. Малыгин и др. - М.: Наука, 1995.
30. Рыбянец, В. И., Слизков, М. А. Полиция и милиция в Российском государстве. Из прошлого в будущее // Профессионал. - 2007. - № 1.
31. Сперанский, М. М. Проекты и записки. - М.-Л., 1961.
32. Шелкопляс, В. А. Полицейская реформа в России в 60-х годах Х1Х века. - Минск, 1981.
УДК 342.53 И.Е. Словская*
Первая сессия Верховной Рады Украины VII созыва: преодоление дефектов теории и практики функционирования
На основании материалов о проведении первых пленарных заседаний Верховной Рады Украины VII созыва уделено внимание раскрытию проблем функционирования новоизбранного парламента. Автор подчеркивает, что некоторые сложности связаны с пробелами законодательного регулирования парламентской деятельности, некачественными дополнениями действующего законодательства, низкой культурой парламентариев.
Ключевые слова: парламент, поведение, проблемы функционирования, Регламент Верховной Рады Украины, депутатские объединения.
I. E. Slovska*. First session of Verkhovna Rada of Ukraine of VII convocation: overcoming of defects of theory and practice of functioning. On the basis of materials about the leadthrough of the first plenary meetings of Verkhovna Rada of Ukraine of VII convocation attention opening of problems of functioning of newly-elected parliament is spared. An author underlines that some complications are related to the blanks of the legislative adjusting of parliamentary activity, off-grade additions of current legislation, low culture of members of parliament.
Keywords: parliament, conduct, problems of functioning, Rules of procedures of Verkhovna Rada of Ukraine, deputy associations.
12 декабря 2012 г. начала работу Верховная Рада Украины VII созыва. Осуществление ею государственной власти, а именно законодательных, контрольных, учредительно-номинационных функций, требует скорейшего согласованного функционирования всех внутрипарламентских институтов. Народные представители делегированы гражданами в общенациональный законодательный орган специально для совершенствования всех сфер конституционного строя, коллективного и индивидуального сотрудничества с избирателями для эффективного решения государственных и региональных проблем. Коллегиальные формы работы легислатуры и личное участие парламентариев в восстановлении доверия к диспозитивному мандату, формировании положительного имиджа в настроениях и сознании населения возможно реализовать только в условиях скоординированных легальных действий народных депутатов, их высокой парламентской и общей культуры.
Поддерживание стабильных общественных отношений, жизнеспособности государства постигается «разумным способом освоения мира, ... идеальной реальностью государственной власти
* Словская, Ирина Евгеньевна, докторант кафедры конституционного права, Национальный университет «Одесская юридическая академия», кандидат юридических наук, доцент. E-mail: [email protected].
* Slovska, Irene Eugenjevna, doktorant of department of constitutional law (National university is the «Odessa legal academy»), Candidate of Law, associate professor. E-mail [email protected].
© Словская И.Е., 2013
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (57) 2013
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (57) 2013
Конституционное право
народа». Критерием легитимного функционирования законодательной, как, впрочем, и других ветвей, власти является обеспечение народного блага в пределах, очерченных законодательством. Содержание законодательной системы сводится к прерогативам указывать модели поведения, определять силу убеждений государственного механизма для сохранения сообщества и его членов. При этом правовое регулирование вовсе не означает полное поглощение естественного состояния человека, а, скорее, руководство к существованию в среде себе подобных» [1, с. 159-161].
Для создания усовершенствованной конструкции политической системы структурированный целостный парламент, олицетворяя интересы электората, ведет повседневную работу по управлению общественными процессами. Для реализации поставленных заданий Верховная Рада Украины имеет необходимые организационно-материальные ресурсы. Но не всегда легислатура являет собой идеологически единое учреждение, способное проводить в жизнь властные решения. Многочисленный состав (450 народных депутатов) [2, ч. 1 ст. 76] придерживается разных взглядов на развитие государственно созидательных процессов, институтов гражданского общества. Нежелание находить компромисс влечет нарушение правил цивилизованного поведения, делает невозможной дальнейшую реализацию конституционных функций представительной институции.
Именно такую ситуацию наблюдает сейчас население Украины, просматривая телетрансляции пленарных заседаний. Очевидно, что споры по поводу избрания руководящих органов Верховной Рады Украины, премьер-министра носят непримиримый характер. И парламентское большинство, и неофициальная оппозиция (отечественное законодательство не признает и, соответственно, не регламентирует правовой статус политических сил, исповедующих отличающийся от руководящей политической силы в государстве курс развития конституционного строя) не всегда желают сочетать отстаивание партийных, региональных и личных интересов с профессионализмом и законностью действий. Ненормативная лексика, драки, порча государственного имущества - фрагментарный перечень деяний, давно вышедших за рамки приличного поведения. Предметом споров стали изменения, внесенные в Регламент Верховной Рады Украины в последние недели работы парламента прошлого созыва. Остановимся вкратце на характеристике, а также влиянии на ход работы легислатуры некоторых из них.
Заметим, что за последние годы по вопросу законодательной власти были опубликованы многие теоретические разработки. Особенный интерес вызывают весомые монографические труды, например, «Парламентський контроль в Украине» Е. Майданник [3], «Парламентський контроль в Украине (конституционно-правовой аспект)» Ю. Барабаша [4], «Законопроектирование» под редакцией А. Копиленка и Е. Богачовой [5], «Законотворчество: контрольные функции Парламента» под редакцией Д. Ковриженка и Э. Рахимкулова [6], «Теоретические основы законодательного процесса»
A. Ющика [7], «Украинский парламентаризм на современном этапе: Теоретико-правовой аспект»
B. Журавского [8], «Парламент Украины в политической коммуникации» Ю. Ганжурова [9], «Роль и перспективы правового института омбудсмана (уполномоченного по правам человека) в защите прав и свобод граждан в Украине» В. Бесчастного и В. Субботина [10]. Но неоднократные изменения законодательства обусловливают ускоренное «старение» нормативной базы. Соответственно, необходимый для усвоения научными работниками, студентами, практиками, общественными деятелями и всеми интересующимися гражданами материал требует постоянного изучения. Именно перечисленные причины подчеркивают актуальность предложенного исследования.
А. Законодательный орган сформирован в 2012 г. путем прямых выборов за правилами смешанной избирательной системы в соответствии с Законом «О выборах народных депутатов Украины» [11, ч. 3 ст. 1]. Объективно он не мог функционировать на основе Регламента Верховной Рады Украины, рассчитанного только на структуру партийного представительства.
Напомним, что с 2004 по 2011 гг. украинский парламент избирался на принципах пропорциональной системы подсчета голосов граждан и распределения депутатских мандатов [12, ч. 3 ст. 1]. В главном процессуальном документе до внесения изменений от 21 ноября 2012 г. фактически отсутствовали нормативные положения, регламентирующие правовой статус депутатских групп. Правда, Закон гарантировал зарегистрированному объединению права, аналогичные возможностям депутатской фракции. При этом группу могли сформировать внефракционные народные депутаты (которых исключили или они самостоятельно вышли из состава депутатской фракции) в количестве не менее 15 лиц (без участия Председателя Верховной Рады Украины, Первого заместителя и заместителя Председателя Верховной Рады Украины [13, ч. 4 ст. 59, ст. 59-1].
В действующей редакции Регламента установлено, что фракции формируются из парламентариев, которые избраны за списками партий или выдвинуты политической силой в одномандатных округах. При условии соблюдения принципов деятельности такой фракции в ее состав могут войти народные депутаты, которые баллотировались в одномандатных округах как кандидаты-самовыдвиженцы. Партия имеет право формировать в Верховной Раде лишь одну депутатскую фракцию.
В Регламенте осталась норма относительного того, что народные депутаты, которые исключены, не вошли или самостоятельно вышли из состава фракции, являются внефракционными. Они могут входить в состав фракций или объединяться в группу количеством не меньшим, чем в наименьшей фракции, сформированной в течение первой сессии.
Представители (кроме руководящего состава легислатуры) могут принадлежать лишь к одной фракции (группе) [14, ст. 57-59].
Приведенные положения вызвали споры в зале пленарного заседания в первый же день работы парламента, поскольку стали правовым основанием отказа двух представителей Всеукраинского
объединения «Батькивщина» (букв. перевод «Родина») отца и сына Табаловых вступить в ряды одноименной фракции. Действующие нормы Закона противоречили моральной подоплеке поступков новоизбранных народных депутатов, которые фактически не выполнили данные избирателям обещания. Как следствие, названных парламентариев представители парламентского меньшинства не допустили к принятию присяги, что, правда, не помешало предоставить им текст торжественной клятвы для подписания.
Всеукраинское объединение «Батькивщина» требует от Александра и Андрея Табаловых сложить депутатские мандаты, поскольку они нарушили присягу, подписанную 5 августа 2012 г. Но моральные обязательства не регламентируются позитивным правом, и подобные поступки не являются конституционно-правовым деликтами в отечественном законодательстве по вопросам парламентского права. Несмотря на разный порядок получения мандата (отец занимал 49 номер в избирательном списке, а сын проходил как кандидат в мажоритарном округе) [15], оба депутата являются полноправными представителями народа, полномочия которых Центральная избирательная комиссия не может прекратить в силу отсутствия правовых оснований для принятия такого решения.
В целом в парламенте было создано пять депутатских объединений, несмотря на заявления оппозиционных депутатов о невозможности формирования отдельной фракции Коммунистической партией. Свою позицию меньшинство аргументировало отсутствием у представителей этой политической силы депутатов, избранных в одномандатных округах, чего будто бы требуют соответствующие положения Регламента Верховной Рады.
Б. В действующей редакции процессуального документа установлено, что решение об избрании Председателя Верховной Рады Украины на срок функционирования легислатуры принимается парламентом открытым поименным голосованием. Первый заместитель и заместитель Председателя Верховной Рады выполняют нормативно определенные полномочия в течение такого же срока при условии прохождения той же процедуры избрания, что и их непосредственный руководитель. Заместители могут быть избраны одновременно по единому списку. Личные сведения, предоставленные Аппаратом легислатуры, изучаются во фракциях (группах) и обсуждаются на пленарном заседании без предыдущей подготовки в комитетах.
Кандидатуры на должность Председателя Верховной Рады Украины предлагаются на пленарном заседании депутатскими фракциями (группами) и отдельными народными депутатами. Парламентарий может предложить для избрания собственную кандидатуру [14, ст. 74, 75, ч. 1-4 ст. 79].
В законодательном органе текущего созыва на должность спикера и его первого заместителя были выдвинуты и утверждены представители от Партии Регионов В. Рыбак и коммунистов И. Калетник, соответственно. Кандидатура от Партии регионов оказалась достаточно неожиданной, поскольку раньше эксперты и представители пропрезидентской партии среди претендентов на должность спикера называли регионалов А. Лавриновича и А. Ефремова. Но за день до открытия первой сессии новоизбранной Верховной Рады Украины - 11 декабря - А. Ефремова избрали председателем фракции Партии регионов. Кандидатуру В. Рыбака предложил Н. Азаров (премьер-министр, переназначенный парламентом VII созыва на повторный срок), и она была поддержана единогласно. Должности Первого заместителя Председателя парламента прогнозируемо досталась представителю Коммунистической партии, заместителя - Р. Кошулинскому от Всеукраинского объединения «Свобода».
Все голосования проходили по отдельной процедуре, никаких пакетных решений не предусматривалось [16]. Предметом сложных переговоров стали выдвинутые оппозиционными депутатами требования о персональном голосовании за кандидатуры руководителей Верховной Рады. Кроме того, во время заседания за принятие решения о продолжении вечернего заседания 12 декабря до полного рассмотрения всех запланированных вопросов проголосовали карточки депутатов Андрея и Александра Табаловых, хотя, по мнению оппозиции, они не имеют депутатских полномочий, поскольку не принимали присягу депутата. В результате невозможности разрешить конфликт рассмотрение законодательным органом всех вопросов первого заседания, предусмотренных Регламентом Верховной Рады Украины, перенесли на 13 декабря [17].
Как и было запланировано, заседание началось с рассмотрения кадрового вопроса. Представители парламентского меньшинства - партия УДАР В. Кличка, Всеукраинские объединения «Батькивщина» и «Свобода» - придерживались ранее достигнутых договоренностей и не блокировали деятельность законодательного органа. Все фракции голосовали персонально [18].
В. Непросто решался вопрос о перечне и количественном составе комитетов. Предварительную работу относительно перечня, предмета ведения и персонального состава каждого комитета вела Подгруппа по вопросам формирования депутатских фракций, депутатских групп, статуса и представительства внефракционных народных депутатов Украины в органах Верховной Рады Украины, а также по вопросам перечня, предметов ведения, состава и принципов формирования комитетов Верховной Рады Украины седьмого созыва [19]. Учитывая конструктивные предложения, было принято Постановление «О перечне, количественном составе и предметах ведения комитетов Верховной Рады Украины седьмого созыва», которым регламентировано создание двадцати семи комитетов и Специальной контрольной комиссии по вопросам приватизации. В состав каждого из комитетов на момент образования могут входить от девяти до тридцати народных депутатов при условии представления не менее чем по одному депутату от каждого объединения.
В комитетах с численностью до десяти лиц избирается один заместитель председателя, от одиннадцати до двадцати - первый заместитель и заместитель, свыше двадцати представителей -первый заместитель и два заместителя председателя комитета [20, п. 1-3].
Процедура формирования персонального состава рабочих органов не изменилась. Рядовые члены избираются по спискам кандидатов от всех фракций (групп), а руководящие лица по списку,
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (57) 2013
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (57) 2013
Конституционное право
предварительно принятому Согласительным советом, открытым поименным голосованием без дискуссии на пленарном заседании (14, ч. 1-2, 4 ст. 82; ч. 1 ст. 84). Представители одного депутатского объединения не могут претендовать на руководящие должности, а Председатель Верховной Рады Украины, его Первый заместитель и заместитель - на членство в комитетах. Руководящий состав комитетов не может одновременно председательствовать в депутатских фракциях (группах) [21, ч. 4-5 ст. 6].
Комитеты, которые определяют государственную политику, международные отношения по вопросам бюджета и кадровой политики, традиционно остаются у представителей парламентского большинства. Зато Комитет по вопросам свободы слова и информации безусловно контролирует оппозиция [22].
Дальнейшие события в зале пленарных заседаний и кулуарах Верховной Рады Украины засвидетельствуют умение и стремление народных депутатов достичь взаимопонимания. Вопросы внутренней организации четко нормированы, и постоянные нарушения регламентных положений не вызовут поддержки населения, какими бы логическими и обоснованными причинами их ни объясняли. Все стороны конфликта должны помнить о своей роли «временного поверенного в делах граждан Украины».
Список литературы
1. Гаврилов, Н. И. Феномен государственной власти народа. - Севастополь: Вебер, 2003. - 300 с.
2. Конституция Украины от 28.06.1996 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: Мір:/^акоп1. rada.gov.ua.
3. Майданник, О. О. Парламентський контроль в Україні. - К.: Національний педагогічний університет ім. М. П. Драгоманова, 2004. - 320 с.
4. Барабаш, Ю. Г. Парламентський контроль в Україні (конституційно-правовий аспект) : монографія. - Х.: Легас, 2004. - 192 с.
5. Законопроектування / О. Л. Копиленко, О. В. Богачова та ін.; за ред.: О. Л. Копиленка, О. В. Богачової. - К.: Реферат, 2010. - 176 с.
6. Законотворчість: контрольні функції Парламенту / Д. Ковриженко, Е. Рахімкулов (заг. ред. і упоряд.); Програма сприяння парламенту України, Лабораторія законодавчих ініціатив. - К.: Заповіт, 2006. - 108 с.
7. Ющик, О. І. Теоретичні основи законодавчого процесу. - К.: Парламентське видавництво, 2004. - 519 с.
8. Журавський, В. С. Український парламентаризм на сучасному етапі: Теоретико-правовий аспект : монографія. - К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. - 248 с.
9. Ганжуров, Ю. С. Парламент України в політичній комунікації. - К.: Україна, 2007. - 352 с.
10. Бесчастний, В. М., Субботін, В. М. Роль і перспективи правового інституту омбудсмана (уповноваженого з прав людини) у захисті прав і свобод громадян в Україні: монографія. - К.: Донецьк: Ноулідж, 2010. - 158 с.
11. Закон Украины «О выборах народных депутатов Украины» от 17.11.2011 г. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://zakon1.rada.gov.ua.
12. Закон Украины «О выборах народных депутатов Украины» от 25.03.2004 г. (недействителен) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://zakon1.rada.gov.ua.
13. Регламент Верховной Рады Украины от 10.02.2010 г. в ред. от 16.10.2010 г. (недействителен) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://zakon2.rada.gov.ua
14. Регламент Верховной Рады Украины от 10.02.2010 г. в редакции от 13.12.2012 г [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://zakon2.rada.gov.ua
15. З’явились перші «тушки» в «Батьківщині» - батько та син Табалови // Ракурс. 12.12.2012. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://racurs.ua/news/3853
16. Регіони домовилися з опозицією про обрання спікера та прем’єра // ТСН. 12.12.2012. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://tsn.ua/politika/regionali-domovilisya-z-opoziciyeyu-pro-obrannya-spikera-ta-prem-yera.html; Верховна Рада України у середу голосуватиме за Азарова і Рибака // Кореспондент.net. 11.12.2012. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://ua.korrespondent.net/ bbc/1436775-verhovna-rada-u-seredu-golosuvatime-za-ribaka-i-azarova.
17. Єфремов: опозиція пообіцяла 13 грудня дати обрати спікера і прем’єра // News.ru.ua. 12.12.2012. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://newsru.ua/ukraine/12dec2012/efremov5.html.
18. ВР розпочне роботу з обрання спікера // Новини. Політика. 13.12.2012. [Электронный ресурс]
- Режим доступа: http://www.unn.com.ua/uk/news/1169325-vr-rozpochne-robotu-z-obrannya-spikera.
19. Постановления Верховной Рады Украины «О перечне, количественном составе и предметах ведения комитетов Верховной Рады Украины седьмого созыва» от 13.12.2012 г. [Электронный ресурс].
- Режим доступа: http://zakon2.rada.gov.ua
20. Кивалов, С. Парламентские комитеты будут согласованы. А то, что так называемые оппозиционеры не принимают участия в переговорах - их проблемы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://kivalov.com.ua/ru/news/2-news/164-peregovory.html.
21. Закон Украины «О комитетах Верховной Рады Украины» от 04.04.1995 г. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://zakon2.rada.gov.ua.
22. Депутати визначилися з кількістю комітетів, а «регіонали» не хочуть міняти розсадку опозиції // News.ru.ua. 11.12.2012. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://newsru.ua/ukraine/11dec2012/ dep_komitet.html.
