CC BY
291
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 342.4 DOI 10.24411/2073-0454-2020-10259
ББК 67.400.1 © Н.С. Грудинин, 2020
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ПЕРСПЕКТИВЫ УКРЕПЛЕНИЯ СИСТЕМЫ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В РОССИИ В СВЕТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ 2020 г.
Никита Сергеевич Грудинин, доцент кафедры международного права, кандидат юридических наук, доцент Московский государственный лингвистический университет (119034, Москва, ул. Остоженка, д. 38 стр. 1) Е-mail: [email protected]
Рецензент: кандидат юридических наук Р.В. Федоров
Аннотация. Рассматриваются перспективы развития системы разделения властей в России после конституционной реформы 2020 г. По мнению автора, конституционная реформа 2020 г. содержит в себе определенные предпосылки для движения России в сторону смешанной республики и усиления конституционно-правового и политического статуса Государственной Думы Российской Федерации в системе разделения властей. Однако, реальное движение в сторону оптимального баланса во взаимоотношениях Президента, Правительства и Федерального Собрания будет возможно только при условии развития партийной и избирательной систем, а также институтов гражданского общества.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, конституционная реформа, разделение властей, баланс ветвей власти.
PROSPECTS FOR STRENGTHENING THE SYSTEM OF SEPARATION OF POWERS IN RUSSIA IN THE LIGHT OF THE 2020 CONSTITUTIONAL REFORM
Nikita S. Grudinin, Associate Professor for the Department of International Law, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor
Moscow State Linguistic University (119034, Moscow, ul. Ostozhenka, d. 38, str. 1) E-mail: [email protected]
Reviewer: Candidate of Legal Sciences R.V. Fedorov
Abstract. The article touches upon the development perspectives of the system of separation of powers in Russia after the constitutional reform in 2020. According to the author, the constitutional reform of 2020 contains certain prerequisites for Russia's movement towards a mixed Republic and strengthening the constitutional, legal and political status of the State Duma of the Russian Federation in the system of separation of powers. However, a real movement towards an optimal balance in the relations between the President, the Government and the Federal Assembly will only be possible if the party and electoral systems, as well as civil society institutions, are developed.
Keywords: the Constitution of the Russian Federation, constitutional reform, separation of powers, balance of branches of government.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Грудинин Н.С. Перспективы укрепления формы 2020 г. Вестник Московского университета МВД России.
Сущность любой современной конституции неизбежно сводится к фиксации системы публичной власти и формам участия граждан в ее осуществлении. С указанной позиции Конституция РФ является стержневой основой функционирования органов государственной власти и местного самоуправления. При этом важно отметить, что Конституция РФ в ее первоначальной редакции, указав на осуществление государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, сделала явный крен в системе разделения властей в пользу исполнительной власти. Более того, Конституция РФ де-факто создала все необходимые условия для руководства и контроля за деятельностью Правительства РФ со стороны Президента страны, превратив Россию в президентскую республику и поставив реализацию принципа разделения властей в зависимость от политической позиции и воли Президента.
системы разделения властей в России в свете конституционной ре-2020;(5):43-45.
Некоторые исследователи и вовсе небезосновательно считают Россию суперпрезидентской республикой1. Представляется, что доминирующие положение Президента не способствует последовательной реализации принципа разделения властей в государственно-правовой практике.
15 января 2020 г. после послания Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию2 в России стартовала конституционная реформа, основными целями которой являются укрепление социальной направленности Конституции РФ, сохранение исторического наследия, детализация статуса и полномочий отдельных органов государственной власти, уточнение механизма взаимодействия международного и нацио-
1 Боброва Н.А. О форме правления России: прошлое, настоящее, перспективы // Государство и право. 2019. № 4. С. 21.
2 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ 15 января 2020 г. // Российская газета. 2020, 16 янв.
-^рг-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
нального права. При этом при всей очевидности и значимости усиления социального вектора Конституции 1993 г. ключевой целью реформы 2020 г. является некоторая корректировка внутри системы разделения властей, затрагивающая полномочия отдельных ветвей власти, и усиление роли парламента Российской Федерации как органа народного представительства, который призван сдерживать и контролировать исполнительную ветвь власти в лице Правительства РФ. Кроме того, данная реформа имеет своей целью попытку переложить определенную ответственность за проведение внутренней политики и ее результаты с плеч Президента России на плечи парламента при сохранении за Президентом его статуса главы государства, центральной фигуры, обеспечивающей внутриполитическую стабильность и баланс ветвей власти3.
Рассматривая сущность конституционной реформы 2020 г. сквозь данную призму, необходимо подчеркнуть следующее. Во-первых, российская система разделения властей, очевидно, не является оптимальной. Сильному институту президентуры корреспондирует зависимое от него Правительство РФ и недостаточно сильный и авторитетный парламент. Во-вторых, Конституция 1993 г. (в ее первоначальной редакции) не включила в свое содержание конституционных гарантий, препятствующих ослаблению государственности в ситуации неспособности Президента РФ сплотить элиты и общество. В-третьих, Конституция 1993 г. (в ее первоначальной редакции) не смогла дать однозначного ответа на вопрос о том, может ли Государственная Дума принимать участие в формировании персонального состава Правительства РФ, отдавая полную свободу действий в этом вопросе Президенту России. Представляется, что данная конфигурация является оправданной в конфигурации «сильный Президент — слабое Федеральное Собрание», однако вряд ли такая система соответствует в полной мере конституционному принципу разделения властей и, тем более, вряд ли она способна обеспечить развитие российской государственности в ситуации возможного ослабления института президентуры.
Конституция РФ 1993 г., как известно, стала отправной точкой в процессе усиления института президентуры. Данный процесс, конечно, не был одномоментным и одноэтапным, но именно благодаря принятию Конституции РФ в том виде, в котором она была принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г., Президент РФ получил доминирующий и системообразующий статус среди всех институтов государственной власти, а парламент Российской Федерации в лице Государственной Думы и Совета Федерации получил
статус законодательного и представительного органа государственной власти, но при этом его контрольная функция де-юре четко не была зафиксирована в Конституции, что послужило одним из факторов, приведшим к снижению его статуса в системе органов государственной власти и возникновению явного крена в сторону Президента и Правительства РФ. Более того, даже законодательная функция в деятельности Федерального Собрания Российской Федерации не является его исключительной прерогативой: Конституция РФ дает зеленый свет практике «указного права» Президента РФ, предоставляя ему возможность принимать нормативные указы в обход парламента Российской Федерации. Таким образом, Конституция РФ (в ее первоначальной редакции) де-юре не смогла обеспечить необходимый баланс в распределении полномочий между Президентом, Правительством и Федеральным Собранием РФ, а де-факто способствовала становлению и развитию в России сильной президентской власти.
Очевидно, что крайне невысокий авторитет Федерального Собрания РФ и его неспособность оказать необходимое влияние на исполнительную ветвь власти, а уж тем более контролировать ее деятельность по управлению государством, осуществлению финансово-бюджетной и социально-экономической политики приводит к значительной концентрации реальных механизмов управления и политической власти в руках Президента РФ, а также подконтрольного ему Правительства. Следствием недостаточно активного участия Государственной Думы Федерального Собрания в определении основных приоритетов внутренней политики государства является сложившаяся практика принятия основных политических решений Президентом РФ, Советом Безопасности РФ и Правительством РФ. При этом гражданам России понятно, что итоговое слово при принятии решений принадлежит Президенту. Сло -жившаяся практика оправдана в ситуации, когда пост Президента РФ занимает человек, способный проводить самостоятельную политику в интересах государства и его граждан. Однако, при этом при определенных условиях она способна привести к кризисным явлениям: в случае ослабления института президентуры, а также в ситуации отсутствия у парламента реальной возможности контролировать работу Правительства, непонятно, на ком будет лежать ответственность за принимаемые решения и проводимую политику. Конституция РФ, таким образом, зафиксировала явный дисбаланс в
3 Медушевский А.Н. Конституционная реформа в России: содержание, направления и способы осуществления // Общественные науки и современность. 2020. № 1. С. 55-56.
44
Вестник Московского университета МВД России
№ 5 / 2020
^¡¡^ ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ^¡¡^
полномочиях Президента и Федерального Собрания по контролю за деятельностью Правительства.
Закономерным и логичным ответом на данный дисбаланс в системе разделения властей, заложенный в первоначальной редакции Конституции РФ, и стали поправки, предложенные Президентом РФ В.В. Путиным. Указанные поправки, как уже было отмечено нами ранее, многоаспектны и многогранны, но при этом имеют очевидный вектор на укрепление конституционно-правового статуса парламента РФ и, в первую очередь, некоторое усиление позиций Государственной Думы в системе разделения властей. Если в первоначальной редакции Конституции РФ Государственная Дума давала Президенту РФ свое согласие (большинством в 226 голосов) на назначение одной конкретной кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ (и де-юре могла не согласовать ее трижды, после чего подлежала роспуску), то согласно Конституции в редакции 2020 г. полномочия Государственной Думы в сфере формирования Правительства были существенно расширены4.
Главное и принципиальное изменение касается того, что Государственная Дума теперь получает право утверждать по представлению Президента РФ Председателя Правительства РФ, его заместителей и большую часть федеральных министров. Казалось бы, при сохранении за Президентом РФ права отправлять Правительство в отставку или увольнять федеральных министров, данные полномочия Государственной Думы не выглядят существенными, и, на первый взгляд, не могут кардинально усилить статус Государственной Думы в системе разделения властей. Однако, любые конституционные полномочия, связанные с влиянием на исполнительную ветвь власти, реально усиливают парламент. Представляется, что по мере развития российской многопартийности и совершенствования электорального процесса, повышения политической и правовой культуры граждан России партийный состав Государственной Думы может претерпевать изменения, а доминирование одной политической силы в парламенте может смениться здравой политической конкуренцией. В такой ситуации возможность оказывать влияние на персональный состав Правительства (посредством неизбежных консультаций и договоренностей с Президентом), несомненно, укрепит роль и значение Государственной Думы во внутриполитическом процессе и повысит роль данной палаты парламента в системе разделения властей. Очевидно, что такой порядок комплектования Правительства позволит Государственной Думе частично разделить с Президентом политическую ответственность за развитие
страны, а также укрепит связь Государственной Думы со своими избирателями.
Учитывая сказанное, следует подчеркнуть, что поправки 2020 г. к Конституции РФ являются крайне своевременными: они способны укрепить политическую систему современной России уже в среднесрочной перспективе, а в долгосрочной — создать страховочный механизм, призванный взять контроль над политической ситуацией в стране в надежные руки. Несомненно, данный механизм способен заработать в полную силу только тогда, когда Государственная Дума станет местом представительства основных политических сил, выражающих взгляды и убеждения всего российского общества. Конституционная реформа 2020 г. — это попытка создания новых внутренних драйверов для успешного политического и социально-экономического развития России в будущем, а также укрепления ее демократической государственности.
Вместе с этим, говорить о том, каковы будут роль и значение Федерального Собрания РФ в целом и каждой из его палат в отдельности даже через 15-20 лет сейчас представляется преждевременным. В конечном итоге, многое будет зависеть от возможности гражданского общества и его институтов оказывать влияние на решения, принимаемые в стране. Тем не менее, если механизм, заложенный в ходе конституционной реформы 2020 г. в процесс формирования Правительства РФ, докажет свою эффективность на практике, то рано или поздно Государственная Дума Федерального Собрания РФ способна выйти на более заметные роли во взаимоотношениях с Президентом и Правительством РФ. Более того, при условии развития партийной и избирательной систем, появлении в стенах Государственной Думы новых политических партий, мы можем рассчитывать на то, что в составе Правительства РФ будет появляться все больше и больше управленцев-профессионалов, а распределение министерских портфелей по принципу «свой — чужой» будет сведено к минимуму. При таком раскладе и качество участия органов народного представительства в определении ключевых направлений внутренней политики, и качество работы органов исполнительной власти, и качество законотворческой деятельности Федерального Собрания только возрастут, что позволит России приблизиться к оптимальному балансу ветвей власти. А выиграют от этого как само государство, так и его граждане.
4 Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // СЗ РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.
