CC BY
8УДК 342.132.2(470.6)
ПЕРСПЕКТИВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА СЕВЕРНОГО КАВКАЗА
Эмиров Р.М., политолог E-mail: donna@front.ru
В статье рассматриваются дискуссионные вопросы реализации права на самоопределение народов, говорится о недопустимости использования ссылок на принцип самоопределения и своеобразного толкования идеи суверенитета для подрыва единства государства.
Ключевые слова: международное право, право на самоопределение, суверенитет, национальные меньшинства, национализм, федерализм.
PROSPECTS FOR REFORM NATIONAL-TERRITORIAL STRUCTURE NORTHERN
CAUCASUS
Emirov R.M., political scientist
The article deals with controversial issues of the right to self-determination of peoples, states the inadmissibility of the use of references to self-determination and original interpretation of the idea of sovereignty in order to undermine the unity of the state.
Key words: international law, right to self-determination, sovereignty, national minorities, nationalism, federalism
Наблюдающееся в последние годы пробуждение национального самосознания -это, прежде всего, результат глубоких изменений в мировоззрении и умонастроениях народов, нуждающихся в новых, более совершенных формах социальной и экономической самоорганизации. Зачастую разного рода этнонациональные и национальнокультурные, а также религиозно-
фундаменталистские движения изображаются как ретроградные явления, порожденные непониманием закономерностей общественноисторического развития, как пережитки старых, изживших себя эпох и т.д. В действительности же они являются реакцией на современные реальности и порождены этими реальностями. Как справедливо отмечал Б.Дж. Стингер, этническая принадлежность отнюдь не является «иллюзорным самосознанием; она выступает как важная связующая сила сообщества, мощный основополагающий элемент идентификации и личностной самоидентификации любого человека» [1].
Эта тенденция характерна и для Европы. Например, Бельгии приходится периодически сталкиваться с фламандским и валлонским сепаратизмом, Франции - с национальными движениями бретонцев и басков, Великобритании - шотландцев и валлийцев, Испании - басков и каталонцев и т.д. Единству Канады время от времени бросает вызов франкоязычный Квебек, претендующий на независимость. И это при том, что, несмотря на ряд очевидных фактов, связанных с распадом Югославии, Чехословакии и особенно СССР, в современном мире идея реализации права на создание чисто мононационального государства во все более растущей степени приобретает признаки анахроничности. Почти не осталось национально однородных государств. Большинство стран ныне являются по сути дела многонациональными. К тому же существуют народы, численность которых превышает десятки миллионов человек, но при этом они не имеют собственной государственности.
Поэтому не случайно, что, хотя ряд международно-правовых документов включает
1S
специальные статьи, наделяющие этнические сообщества и народы правами на свободное развитие, они отнюдь не поощряют сепаратизм и расчленение государств по национальному принципу. Как указано в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г., при реализации права народа на самоопределение ничто не должно толковаться как «санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или
политического единства суверенных и
независимых государств, действующих с
соблюдением принципа равноправия и
самоопределения народов" [2]. Согласно
резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 41/117 от 4 декабря 1986 г. "развитие и защита одной категории прав никогда не могут служить предлогом или оправданием для освобождения государств от развития и защиты других прав". В противном случае при реализации любого права, в том числе и права на самоопределение, будет иметь место не осуществление права, а злоупотребление правом. Международные документы подчеркивают недопустимость использования ссылок на принцип самоопределения для подрыва единства государства и национального единства.
Как показывает опыт последних трёхчетырех десятилетий, в большинстве случаев попытки того или иного этноса силой добиться цели создания собственного мононационального государства оборачивались трагическими последствиями, прежде всего для самого этого народа. Этот же опыт свидетельствует о том, что для достижения целей гармонического и рационального жизнеустройства народов необходимо использовать выработанные и апробированные в мировой практике разнообразные политико-правовые,
дипломатические, социально-экономические средства, дающие возможность урегулировать самые острые проблемы.
Россия представляет собой
плюралистическое, многосоставное сообщество, состоящее из множества этнонациональных, лингвистических, культурных,
конфессиональных и иных общностей или групп. Каждая из этих общностей имеет не только интересы, совпадающие с интересами остальных, но также собственные специфические интересы, противоречащие им, конфликтующие с ними. Иначе говоря, в России, как едином государстве, общий интерес или общая воля формируется из множества источников, главнейшими из которых являются этнонациональные сообщества. Нарушение прав и интересов какого-либо одного и тем более нескольких из этих сообществ способно так или иначе подорвать основы единого интереса и единой воли, что, в свою очередь, может действовать в качестве мины замедленного действия, заложенной под здание единой России. Любая этнонациональная общность, подвергающаяся дискриминации, будет бороться за свои права, а результатом такой борьбы станут разного рода межнациональные раздоры, способствующие усилению дезинтеграционных тенденций.
Поэтому вполне естественно, что Российская Федерация, регулируя правовой статус национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, приняла на себя обязательства строго соблюдать принципы и нормы, сформулированные в международноправовых документах. В них в нормативноправовой форме зафиксирована гарантия прав человека во всем их широком диапазоне -безопасность гражданина, неприкосновенность собственности, свобода слова и т.д., которые теснейшим образом связаны с статусом народа, с выбором им пути своего развития.
Если в соответствии со своеобразно толкуемой идеей суверенитета привязать право наций и народностей к конкретным территориальным границам, то тогда как быть с представителями титульной нации той или иной республики, проживающими за пределами этой республики? Нельзя забывать, что миллионы представителей этнонациональных групп проживают на территории России, но вне пределов своих национальных республик. Например, более двух третей татар (а по некоторым данным даже больше) живет вне Татарстана. Две трети мордвы обосновались вне Мордовии. В Башкортостане по численности башкиры занимают третье место - после русских и татар. Значительные контингенты выходцев с
Кавказа оказались разбросанными по всей территории бывшего СССР, большая часть которых осела на Юге России.
При таком положении вещей очевидно, что лишены всяких разумных оснований любые попытки строить государство вокруг одной национальности, замкнуть государственность на моноэтнической основе. Определения нации, основанные на признании этнического происхождения в качестве ключевого элемента, не были правомерны применительно к периоду появления современных наций. Тем более они не правомерны в наши дни, когда происходят процессы широкомасштабных перемещений людей и смешений народов.
Следует учесть тот неоспоримый факт, что народы и территории, вошедшие в состав Российского государства на разных этапах его формирования, составляют неразрывные части единого культурно-исторического и социальноэкономического и государственнополитического пространства. Этому
способствовало целенаправленное
административно-государственное регулирование, включающее в себя самый широкий комплекс мер, таких как переустройство производственно-
хозяйственного уклада, вовлечение всех народов в единое культурное и информационное пространство, в единый государственный и социо-культурный организм. Поэтому не всегда корректно сравнивать положение национальных меньшинств в ряде стран Европы, например, Голландии, Германии, Франции и др., с одной стороны, и России, с другой. Во многих европейских странах речь идёт большей частью о мигрантах, и для них это чисто миграционная проблема. В России же более 95 %
мусульманского населения - это автохтонное население, или коренные народы. То же самое можно сказать о финно-угоских народах, не говоря о палеоазиатских этносах и народах. Этот фактор радикально меняет суть проблемы, характер требований меньшинств. Во Франции, например, в бунтующих кварталах Парижа не ставится вопрос о национальном самоопределении, отделении от Франции и т.д. То же самое в Германии, где обосновавшиеся здесь турки даже теоретически не могут поставить вопрос в подобном русле. Совершенно иная ситуация в России.
В отечественной научной литературе обоснованно указывалось на бесперспективность перекройки политической карты России по этно-национальному принципу и попыток создания чисто этнических государственных образований на основе политизированного этнизма или этно-национализма. И действительно, «возникает вопрос о том, какое именно независимое и суверенное национальное государство возникнет в Дагестане - лезгинское, аварское, кумыкское, даргинское и т.д.? В Кабардино-Балкарии - Кабардинское, балкарское, русскоязычное? В Карачаево-Черкесии - карачаевское, черкесское, русскоязычное или какое-либо иное? и т.д. в том же духе. Очевидно, что каждый из этих национализмов неизбежно будет стимулировать национализм у других народов и так до бесконечности" [3].
В этой связи нельзя не отметить доходящие до абсурда проекты воссоединения родственных народов, проживающих в разных национальных республиках путем их переобъединения в составе предлагаемых создать новых моноэтнических республик. Так, например, Х.И. Тугуз предлагает объединить искусственно разъединенные, по его мнению, в прошлом народы и территории «для их этнического возрождения и более успешного развития российского федерализма». Для этого, как он полагает, необходимо образовать, во-первых, «Адыгскую Республику» в составе автономных округов: Кабардинский (центр - г. Нальчик), Адыгейский (центр - г. Майкоп), Черкесский (центр - г. Черкесск). Во-вторых, Карачаево-Балкарскую Республику в составе автономных округов: Карачаевский (в границах 1920 г. с центром в г. Карачаевске), Балкарский (в границах 1921 г.) [4]. В перспективе, якобы, возможно создание и других национальногосударственных образований как этническое воссоединение вайнахов (чеченцев и ингушей), осетин, лезгин, ногайцев и др.
Однако такого рода проекты не имеют каких-либо объективных оснований, поскольку между предлагаемыми к объединению образованиями не существуют какие-либо серьезные территориальные, экономические и иные связи. К тому же реализация подобных проектов приведет к дальнейшему возрастанию недостатков национально-государственного
строительства советского периода. Безусловно прав В.А. Тишков, считающий, что «попытки восстановить историческую справедливость» приводят к новым несправедливостям уже в отношении современного населения. В рамках единого государства эти проблемы должны решаться на путях взаимного сотрудничества, свободы передвижения и проживания, развития экономических и гуманитарных связей, уважения индивидуальных и коллективных прав граждан» [5].
Нельзя не признать тот факт, что выделение национальных автономий в самостоятельные единицы государственнотерриториального устройства СССР действительно сыграло определенную позитивную роль в плане их экономического, социального и культурного развития. Однако уже к концу советского периода становился очевидным факт отставания административнотерриториального деления страны и отдельных регионов от основных направлений и тенденций социально-экономического и политического развития страны и остального мира. В современных условиях принцип
административно-территориального деления, заложенный много десятилетий назад, изжил себя и действует только в силу исторической традиции, вернее сказать, инерции. Более того, он стал одним из факторов, препятствующих окончательному преодолению
конфликтогенности региона, обеспечению
единства, устойчивости и безопасности
государства. Поэтому необходимы поиски новых форм и путей перехода от национальнотерриториальной к территориально-
административной федерации.
Как показывает мировой опыт, полиэтничность не всегда и не обязательно предполагает национально-территориальный принцип государственного устройства.
Наглядное представление об этом можно составить на примере США и ряда других стран, которые построены либо исключительно, либо преимущественно на административнотерриториальном принципе. Помимо всего прочего, как показал опыт СССР, национальнотерриториальная федерация сопряжена с появлением феномена титульного этноса или титульного народа, что, например, на Северном Кавказе, где по сути дела имеет место прямо-
таки вавилонское смешение народов, является просто нонсенсом. Именно этот феномен во многом благоприятствует фактической легитимации региональных политических элит на этнической основе. А это, в свою очередь, ведет, если не публично, то фактически в негласной форме к иерархизации народов региона, их разделению на равных и более равных.
Следует отметить, что право каждого народа на самоопределение входит в противоречие с принципом сохранения территориальной целостности государства. Для многонациональной страны этот аспект имеет особо важное значение, поскольку от характера ответа на этот вопрос во многом зависит эффективность мер по блокированию возможных сепаратистских дезинтеграционных тенденций. Применительно к России этот ответ лежит в том факте, что она представляет собой конституционную федерацию, что исключает возможность выхода из ее состава какого-либо субъекта.
Не отрицая права на самоопределение как выражения суверенитета нации и народа, международное право, тем не менее,
ограничивает его реализацию требованиями
сохранения территориальной целостности
государства. В Преамбуле Конституции
Российской Федерации, которая начинается словами: «Мы, многонациональный народ
Российской Федерации, принимаем настоящую Конституцию Российской Федерации» констатируется существование
многонационального народа Российской
Федерации, являющегося единственным
источником государственной власти, первичным субъектом конституционных правоотношений, обладающим всей полнотой учредительной власти. Таким образом, Российская Федерация -это государственная форма самоопределения всего многонационального народа России, т.е. в совокупности всех входящих в него народов и народностей.
В этом плане большое значение имеет постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П, в котором особо подчеркнуто, что цель сохранения целостности Российского государства согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на
самоопределение. Поэтому конституционный принцип «самоопределения народов» в российских условиях означает, что он может быть реализован только в пределах самого Российского государства.
Трагедия СССР как многонационального государства, так и его народов коренилась в том, что не был своевременно найден механизм согласования интересов, их реализации на практике без ущемления прав и интересов отдельно взятого человека как представителя определенного этноса, народа, нации. В результате возрождение национального самосознания, тем более, различные проявления национализма и этнизма в их политическом преломлении стали разрушительными для жесткого унитарного союзного государства. В этом разрезе наиболее негативным результатом распада СССР стал всплеск на всем постсоветском пространстве центробежных, дезинтеграционных тенденций, процессов, способствующих разъединению, обособлению, сепаратизму народов. Кавказ превратился в арену ожесточенных межнациональных и межконфессиональных вооруженных
конфликтов.
В этом контексте показателен также пример ряда бывших союзных республик, где с получением независимости утвердились этнократические режимы, основанные на пренебрежении интересами так называемых «нетитульных» народов. Идея суверенитета «овладев массами», послужила лестницей, по которой отдельные политики поднялись к вершинам власти. Сами же истинно национальные идеи остались нереализованными, были принесены в жертву политической конъюнктуре.
Все это свидетельствует о необходимости отказа от туманных и упрощенных трактовок идеи национального суверенитета и самоопределения народов, приведения их в соответствие с современными реальностями. Особое значение с данной точки зрения имеет выбор форм, путей и средств достижения цели самоопределения народов. Как показывает мировой опыт, зачастую решение проблемы межнациональных отношений можно найти не на путях формирования независимых и самостоятельных государственных образований, а путем принятия необходимых
законодательных, административных и других мер для обеспечения защиты прав человека и основных свобод лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.
Особенно отчетливо этот принцип проявляется в культурно-языковой политике Российской Федерации, которая направлена на гарантирование всем ее народам права на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, что соответствует требованиям международных стандартов. Государственным языком Российской Федерации, естественно, является русский язык.
Право всех народов на сохранение, изучение, пользование и развитие гарантировано, прежде всего, Законом РСФСР от 25 октября 1991 г. "О языках народов Российской Федерации" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 5 июня 1998 г. № 126-ФЗ [6, 7], в ряде других федеральных законов. Главные положения этого Закона легли в основу ст. 68 Конституции, согласно которой
государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык. Но в той же статье говорится, что республики вправе устанавливать свои государственные языки, которые употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации в органах государственной власти местного самоуправления, государственных учреждениях республик. Национальным меньшинствам и коренным малочисленным народам
гарантируются права на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.
Нет сомнений в том, что в ближайшей перспективе противоречие между
этнонациональной и территориальной моделями государства еще долго будет сказываться на устройстве как Российского государства в целом, так и национальных республик, в частности, на их политике в области экономики, социальной сферы, межнациональных
отношений и т. д. Об актуальности такой постановки вопроса свидетельствует та негативная реакция, которую вызвала
информация о возможности присоединения Республики Адыгея к Краснодарскому краю.
Одно гипотетическое упоминание такой
возможности вызвало в республике волну
общественного протеста, к которой подключилась даже зарубежная диаспора адыгов. В результате официальные власти и чиновники разных уровней вынуждены были дезавуировать факт наличия таких проектов.
Поэтому очевидно, что в этом направлении северокавказским народам предстоит пройти через длинный переходный период, когда национальная и территориальная модели должны по сути "притираться" друг к другу, вырабатывая новые формы внутренней организации российского государства. Это, в свою очередь, означает, что в данный период сохранится асимметричность Российской Федерации, и края, и области лишь постепенно начнут равняться по своему статусу с национальными республиками. Постепенный переход к территориально-административному принципу возможен на путях уравнения социальных, экономических, политических прав всех субъектов, что должно сочетаться с обеспечением на всей территории федерации примерно одинаковых стандартов жизни. Иначе говоря, стратегическое направление развития страны в целом и Северного Кавказа в частности - это ставка на реальный федерализм при всемерном развитии местного самоуправления.
Литература
1. Стингер Б. Дж. Демократическое решение проблемы этнического многообразия // Вопросы философии. 1994. № 6. С. 90.
2. Декларация о принципах международного
права, касающихся дружественных
отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций. 24
октября 1970 года. ИКЬ:
http://www. Ісггаіс gis.org/terra/ аеіУЬ252. Ниті.
3. Гаджиев К. С. Введение в политическую науку. М., 1997.
4. Тугуз Х.И. Региональная федерация: Юг России и проблемы развития // Федерализм на Юге России: сб. Ростов н/Д, 2003. С. 128134.
5. Пути мира на Северном Кавказе: независимый экспертный доклад / под рук. В.А. Тишкова. М., 1999. С. 64.
6. Ведомости Рос. Федерации. 1991. № 50, ст. 1740.
7. Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3804.
Поступила в редакцию 20 февраля 2012 г.
