CC BY
439
Вестник Челябинского государственного университета. 2015. № 1 (356).
Управление. Вып. 10. С. 15-21.
Е. А. Колесник, С. А. Смолягин
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В ГОРОДЕ ЧЕЛЯБИНСКЕ
Рассмотрены перспективы развития территориального общественного самоуправления (ТОС), его роль и место в системе местного самоуправления. Выявлена недостаточность законодательной базы, регламентирующей деятельность ТОС. Дана оценка нынешнего состояния ТОС в Челябинске. На основе опыта развития ТОС в регионах РФ предложены пути дальнейшего развития взаимодействия органов местного самоуправления Челябинска и ТОС.
Ключевые слова: территориальное общественное самоуправление, реформа местного самоуправления, гражданское общество, общественные объединения, некоммерческие организации.
«Новое земство» как основа местного самоуправления
На всем протяжении истории Российского государства извечной проблемой остается отчуждение власти от общества. В этой связи проводимая в РФ реформа местного самоуправления является как никогда актуальной. В день двадцатилетия Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием, Президент России В. В. Путин огласил ежегодное послание Федеральному Собранию, в котором впервые проблема местного самоуправления была отнесена к числу приоритетных: «Мы должны поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим поселком или городом... Повторю, считаю важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах» [1]. Президент также напомнил об истории земского движения, назвав его опорой экономического рывка России конца XIX в.
Действительно, идея создания местных органов самоуправления появилась в России в середине XIX в. В этот период были сформированы первые земские управы, которые просуществовали вплоть до 1917 г. В то время российские земства занимались широкой хозяйственной деятельностью: за счет собственного бюджета содержали больницы, школы, дороги, полицию, занимались многогранной общественной и благотворительной деятельностью, влияли на культурную и политическую жизнь в государстве. В послереволюционный период земства, как «пережиток царского времени», к сожалению,
быстро были забыты. Но история развития системы управления обществом и государством в целом показала необходимость возрождения подобных институтов местного самоуправления [2].
Разумеется, о буквальной реставрации земств ныне говорить не приходится. Их сословная природа противоречит современному гражданскому праву. Тем не менее, некоторые основы земского самоуправленческого опыта могли бы органично использоваться при развитии российского федерализма. По своей организационной основе современным аналогом земства в РФ может выступать территориальное общественное самоуправление (ТОС). Этот уникальный институт способен преодолеть извечную проблему отчуждения общества и власти, а также выстроить эффективную систему взаимодействия центра и регионов в современных социально-экономических условиях.
Территориальное общественное самоуправление: институт власти или общественное объединение?
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 130) местное самоуправление в нашей стране может осуществляться в различных организационных формах. В совокупности эти организационные формы образуют единую систему местного самоуправления, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает несколько организационных форм осуществления местного самоуправления в стране, одной из которых является ТОС.
Несмотря на точное определение понятия ТОС в федеральном законе, продолжаются споры о его сущности. Можно ли относить ТОС к институтам власти как одну из форм организации местного самоуправления либо ТОС является общественным объединением? Ответ на этот вопрос может быть дан только на основе анализа норм действующего законодательства.
Территориальное общественное самоуправление не может быть однозначно отнесено к общественным объединениям граждан, так как является скорее территориальным сообществом жителей, объединенных общим местом проживания. Не может быть признан этот институт и властным, так как не имеет закрепленных за ним властных полномочий. Наличие ТОС не является обязательным, в отличие от органов власти, и не имеет законодательно установленного перечня решаемых им вопросов. Этот перечень устанавливают сами жители.
Вместе с тем ТОС позволяет участвовать всем заинтересованным гражданам в решении отдельных вопросов местного значения. То есть это тот пограничный институт между общественным и властным, который в любом государстве необходим и без которого не может существовать ни одно государство.
Статья 27 Закона № 1Э1-ФЗ закрепляет также возможность наделения органов ТОС правами юридического лица в форме некоммерческой организации в соответствии с уставом муниципального образования. В этом случае ТОС начинает восприниматься как социально-ориентированное негосударственное некоммерческое объединение (НКО), что влечет за собой формирование соответствующих форм взаимодействия органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления. Однако общественное объединение основано на добровольном членстве, и решения его руководящего органа являются обязательными только для его членов (участников). А решения органов ТОС, принятые в рамках его полномочий, обязательны для всех жителей территории, на которой действует соответствующий орган ТОС. Тем самым орган ТОС ближе к органу власти и не просто может, а все же должен проходить процедуру регистрации — по аналогии с регистрацией представительных органов местного самоуправления.
Требование необходимости закрепления правового статуса органа ТОС как местного об-
щественного объединения и необходимость гармонизации федеральных законов № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обусловливают необходимость разработки Федерального закона «Об органах территориального общественного самоуправления».
По своей сути этот закон должен определить механизм осуществления двух конституционных прав человека — права на объединение по месту жительства и права на осуществление местного самоуправления непосредственно гражданами,— не отменяя при этом другие формы (сходы, собрания, референдумы и т. д.).
Текущее состояние и региональная практика территориального общественного самоуправления
Как отражает статистика, ТОС распространено в России не повсеместно и неравномерно. Есть целые регионы, где ТОС активно развивается (Архангельская, Волгоградская, Ленинградская, Московская и Саратовская области, Краснодарский и Пермский края, Республика Карелия). Как правило, это территории, на которых органы местного самоуправления не рассматривают ТОС в качестве своих конкурентов (Волгоград, Новосибирск, Саратов).
В настоящее время в Челябинске зарегистрировано более ста органов ТОС. Однако статус юридического лица приобрели только два — ТОС «Поселок ЧГРЭС» и ТОС «Никольская роща». Остальные ТОС, как отметил председатель комитета ТОС «Поселок ЧГРЭС» Е. В. Мозгунов, скорее являются «квази-органи-зациями», которые находятся лишь в стадии зарождения и практически не ведут активной деятельности.
Нынешнего количества ТОС, которое функционирует на территории Челябинска, явно недостаточно для становления и развития гражданского общества. Для преодоления этой неблагоприятной ситуации необходимо заимствование позитивного опыта там, где ТОС успешно вписывается в общую систему местного самоуправления.
Раньше других на путь развития и включения ТОС в систему местного самоуправления встала Волгоградская область. Сегодня это единственный регион в России, где создана не двух-
уровневая, а полноценная трехуровневая система самоуправления: муниципальный район (или городской округ) — поселение — ТОС. Именно ТОС стали фундаментом системы самоуправления, развития гражданского общества в Волгоградской области. Волгоградский опыт, несомненно, нуждается в распространении по всей России.
Приведем принципиальные особенности волгоградской модели ТОС, позволяющие говорить о ней как о самостоятельной и инновационной модели организации и деятельности местного самоуправления.
1. Деятельность ТОС рассматривается не обособлено, сама по себе, а в контексте равноправного участника партнерства административной власти, гражданского общества и бизнеса в границах каждого территориального общественного самоуправления, и это партнерство, в свою очередь, составляет часть системы местного управления.
2. Основной целью деятельности ТОС является повышение качества жизни граждан, построение развитого (инновационного) гражданского общества, а не просто инициативное решение насущных проблем и отдельных вопросов местного значения.
3. Если под прицелом административной власти находится прежде всего создание и поддержка благоприятной и благополучной среды обитания, то под прицелом ТОС — прежде всего образ жизни граждан (используется организационный принцип «дойти до каждого»). В этом заключается суть функционального распределения и дополнения управленческих усилий административной и гражданской власти в рамках сложившихся партнерских отношений.
4. В масштабах Волгоградской области организация ТОС носит не локальный, а повсеместный (массовый) характер с безусловным сохранением принципов самоорганизации и самоуправления, то есть непосредственного народовластия.
Две тысячи территориальных общественных образований, из которых каждое седьмое является юридическим лицом, располагаются на территориях всех 453 поселений и 6 городских округов, охватывая 1 млн жителей. Они представляют собой неотъемлемый элемент инновационной модели партнерства — местного управления, участвуют во всех его социальных программах, непосредственно ориентированных
на формирование здорового и счастливого образа жизни человека и сопутствующей этому образу среды обитания.
Органы ТОС повсеместно по своей инициативе взяли на себя внедрение системы «коротких шагов», которая заключается в разработке, организации и исполнении малых целевых программ, выступающих организационной основой (материально-технической базой) для массового внедрения технологий (правил) здорового и счастливого образа жизни граждан.
5. Функции партнеров ТОС:
1) органов местного самоуправления поселений и городских округов — принятие соответствующих нормативных правовых актов, определение порядка выделения необходимых средств из местного бюджета на осуществление ТОС, заключение договора с ТОС на осуществление совместных действий при реализации целевых программ, осуществление финансовых расчетов в интересах ТОС — неюридических лиц;
2) органов местного самоуправления муниципальных районов — организационное и методическое сопровождение деятельности ТОС;
3) управления по работе с территориями и отделов по работе с муниципальными образованиями в десяти территориальных округах аппарата главы Администрации Волгоградской области, а также отраслевых комитетов и управлений администрации области — организация проведения областных конкурсов «Лучшее территориальное общественное самоуправление года», «Лучшая местная администрация», смотров-конкурсов за право носить почетные звания Волгоградской области «Образцовый ТОС» и «Лидер ТОС», а также сопровождение на государственном уровне и содействие деятельности партнерства в целом и отдельных его участников;
4) хозяйствующих субъектов, учреждений, других некоммерческих организаций — участие в реализации целевых программ, работе центров творческой и социально значимой активности при ТОС.
6. Организационная структура ТОС базируется на создании командной культуры управления. Внедрение командных технологий значительно увеличивает массовость и вызывает своеобразный подъем гражданской активности людей, результат которого определяется не сложением, а умножением их усилий. В структуре ТОС
Волгоградской области широко используются два вида команд:
1) формальные (обязательные) команды, представляющие собой центры социально значимой активности ТОС — уличные и домовые комитеты, гражданские отряды в составе добровольных народных дружин (гражданских отрядов ТОС) и многоквартирных домов, добровольные пожарные дружины, временные трудовые коллективы при ТОС и т. п. В этих командах используются принципы самостоятельности, дополнения, взаимозаменяемости и единоначалия;
2) неформальные (произвольные) команды, представляют собой центры творческой активности территориального общественного самоуправления — клубы (союзы, содружества) детско-юношеские, ветеранские, здорового и счастливого образа жизни, досуговые, по интересам, временные творческие коллективы при ТОС и т. п. В этих командах используются принципы самоорганизации, самоуправления, партнерства, наставничества, подотчетности перед советом ТОС. Таким образом, внутренняя среда ТОС Волгоградской области характеризуется трехуровневой структурой управления (собрание, конференция — совет ТОС — формальные и неформальные команды), а внешняя среда — партнерством по вертикали (государственная и муниципальная власть) и по горизонтали (бизнес, учреждения и сообщества).
7. Методика финансовой поддержки деятельности ТОС (но не содержания ТОС!) из областного бюджета направлена на мотивацию эффективной долговременной работы по всему комплексу проблем среды обитания и образа жизни, исключая какую-либо уравниловку. С этой целью проводится областной конкурс «Лучшее территориальное общественное самоуправление года», в котором 11 номинаций (в каждой из них определяются пять победителей). Призовой фонд конкурса в 2006 г. составлял 30 млн р., в 2007 г.— 65 млн р., в 2008 г.— 120 млн р.
Областной конкурс за право носить почетные звания Волгоградской области «Образцовый ТОС» и «Лидер ТОС» проводится среди ТОС — юридических лиц и двукратных победителей областного конкурса «Лучшее территориальное общественное самоуправление года». Размер призового фонда в 2007 г. составлял 25 млн р., в 2008 г.— 50 млн р.
Еще одна форма государственной поддержки деятельности ТОС по своим размерам «привя-
зана» к объемам животноводческой продукции, реализуемой личными подсобными хозяйствами на переработку на территориях соответствующих ТОС.
8. Для работы с общественными кадрами ТОС создана передвижная школа управления «Лидер-инкубатор». В рамках этой школы проводятся постоянно действующие выездные курсы групповых и индивидуальных консультационных занятий с руководителями, сотрудниками и активистами местного и территориального общественного самоуправления. Курсы проводятся в интерактивной форме, в условиях непосредственного соединения теории и практики. Темой занятий является искусство управления, программа включает тестирование для определения уровня интеллекта, личностно-дело-вых качеств руководителей (способностей к лидерству), социологические опросы о состоянии и развитии местного управления и социально-экономической ситуации.
Одновременно с управленческим сопровождением организуется мощное информационное обеспечение деятельности ТОС и местного управления в средствах массовой информации и обмен накопленным опытом.
9. Выработку общей идеологии организации местного управления, партнерства административной власти, гражданского общества и бизнеса, работу передвижной школы управления, проведение курсов, диагностики кадров, соцопросов, управленческое и методическое сопровождение осуществляет ЗАО «Учебно-консалтинговый центр "Руководитель"». Общество организует выездные консультационные занятия, осуществляет управленческое сопровождение совместно с территориальной системой управления аппарата главы Администрации Волгоградской области и ее отделами по работе с муниципальными образованиями, администрациями муниципальных районов и городских округов.
10. Принципиальнейшим условием эффективности работы инновационных моделей ТОС и местного управления является организационная и финансовая поддержка гражданской активности со стороны законодательной и исполнительной власти региона. В свою очередь эффективность такой поддержки во многом зависит от правильно подобранных и профессионально используемых технологий управленческого консультирования и сопровождения, стимулирую-
щих инициативу и творчество. Деятельность ТОС и партнерства в целом приобретает особую актуальность в период мирового кризиса. В этой связи важное значение в работе ТОС отводится программам территориального антикризисного управления, выстраиванию конструктивных деловых отношений с политическими силами региона.
Резюмируя вышесказанное, можно вывести условную формулу побед ТОС Волгоградской области: сталинградский характер, инновационные технологии управления, воля к развитию местного управления, гражданская инициатива, непосредственное управленческое участие в этом процессе руководителя области [4].
Перспективы развития территориального общественного самоуправления в Челябинске в ходе реформы местного самоуправления
Очередным этапом реформы местного самоуправления в РФ стали новые редакции Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подписанные Президентом РФ 27 мая 2014 г.
Документы предусматривают распространение на крупные городские округа двухуровневой модели организации местного самоуправления. В связи с этим введены два новых вида муниципальных образований:
1) городской округ с внутригородским делением;
2) внутригородской район.
Так, городским округом с внутригородским делением считается городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования. В свою очередь под внутригородским районом понимается внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно или через выборные и иные органы местного самоуправления.
Определены вопросы местного значения внутригородского района:
- формирование, утверждение, исполнение бюджета внутригородского района и контроль над исполнением данного бюджета;
- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;
- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
- создание условий для обеспечения жителей внутригородского района услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
- организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью;
- создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка и иные полномочия.
Также органам местного самоуправления внутригородского района предоставлено право создания музея внутригородского района; участия в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; создания условий для развития туризма.
Первым российским городом, где новые положения реформы местного самоуправления воплотились в жизнь, стал Челябинск. Как отметил директор филиала Российской академии народного хозяйства и госслужбы С. Зырянов, «пилот» повлиял на имидж города, о нем заговорили не только как о месте, где упал метеорит. Однако политолог считает, что Челябинск как первопроходец может столкнуться и с некоторыми проблемами: «Минусы в том, что первопроходцы делают все путем проб и ошибок. И тут важно, чтобы этот баланс между неудачами и успехами был в пользу успехов» [5].
Челябинский городской округ делится на семь муниципальных образований внутри города. Территориально они совпадают с существующими ныне районами. 14 сентября в городе прошли выборы, в результате которых в каждом районе появился представительный орган власти — совет депутатов с 25 представителями (в Центральном районе, где меньше всего жителей,— 20). Каждый районный совет делегировал по семь человек из своего состава в представительный орган города Челябинска.
На первом заседании обновленной Челябинской городской думы были выслушаны напутствия от областной власти, выбран глава города и сформированы семь постоянных комиссий. «Первое заседание показало, что реформирование,
которое мы проводили, себя оправдало. Сегодня власть приблизится к людям, если раньше на одного депутата была нагрузка более 22 тыс. человек, то сейчас — 5 тыс., а это несколько домов в его округе. А это значит, что депутаты имеют возможность регулярно встречаться со своими избирателями и выполнять их просьбы»,— дал комментарий председатель Законодательного Собрания Челябинской области Владимир Мякуш [6].
Одной из главных задач проводимой реформы местного самоуправления в РФ является максимальное приближение власти к обществу. В этой связи нововведения в Челябинске представляются прогрессивными и своевременными, а также задают вектор дальнейшего развития местного самоуправления. Нам он представляется прежде всего в дальнейшей децентрализации власти на местах и отказе от пирамидального директивного способа управления в пользу сетевого партнерского взаимодействия. Однако следует учесть, что дальнейшее простое дробление органов местного самоуправления не приведет к желаемому улучшению. Третья ступень в местном самоуправлении должна быть инициирована самими жителями, и главным кандидатом на это место является ТОС, развитию и популяризации которого должны способствовать органы муниципальной власти всех уровней. Причем, если до сих пор органы ТОС в Челябинске создавались преимущественно стихийно, без определенных процедур, работали «кто как может», то сегодня развитие ТОС должно стать приоритетной задачей муниципальной политики.
На сегодня единственным наиболее действенным способом поддержки ТОС в Челябинске остается предоставление возможности органам ТОС, зарегистрированным в качестве некоммерческих организаций, участвовать в конкурсе на получение муниципального гранта для социально ориентированных некоммерческих организаций. Однако в Челябинске всего два зарегистрированных органов ТОС, а вновь созданные ТОС вряд ли смогут конкурировать с уже зарекомендовавшими себя общественными организациями, поэтому такой способ поддержки не окажется эффективным. Еще одна причина, почему ТОС нельзя просто приравнивать к социально ориентированным некоммерческим организациям, является функционально ориентированный характер деятельности таких организаций, направленный на конкретную целевую
группу населения или решение определенной социальной проблемы. Но территориальное общественное самоуправление — это территориальное объединение, способное решать всю совокупность социальных проблем на своей территории и поэтому нуждающееся в принципиально иной поддержке.
В настоящее время можно выделить три основные группы проблем, мешающих успешной реализации деятельности общественного самоуправления в Челябинске:
1. Информационные проблемы:
- слабое информирование о деятельности ТОС;
- недостаточная активность общественности;
- недостаточное внимание со стороны власти, бизнеса и средств массовой информации.
2. Организационные (административные) проблемы:
- неопределенность организационно-правовой формы органов ТОС;
- низкий уровень взаимоотношения с населением, органами власти и бизнесом;
- нехватка постоянных квалифицированных сотрудников;
- отсутствие постоянного офиса, проблемы с арендой помещения.
3. Экономические проблемы:
- отсутствие самостоятельной материальной базы;
- неразвитость финансовой поддержки со стороны органов власти;
- низкий уровень привлечения спонсоров в реализацию социально значимых проектов.
На основе этих проблем органы местного самоуправления, заинтересованные в развитии гражданского общества на своей территории, совместно с образовательными институтами должны заняться разработкой «Стратегии развития территориального общественного самоуправления в г. Челябинске» и способствовать внедрению этой стратегии в деятельность органов ТОС.
Становление и дальнейшие перспективы развития ТОС в Челябинске напрямую зависят от готовности муниципальных органов власти признать ТОС особым социальным институтом гражданской власти, который не конкурирует с ним, а дополняет сложившуюся систему местного самоуправления.
Децентрализация местного самоуправления подразумевает не отчуждение органов му-
ниципальной власти от власти гражданской. Наоборот, ТОС может стать мощнейшим административным ресурсом для продвижения депутатов в законодательные органы муниципальных районов города. Этот механизм является намного более эффективным способом выявления социально ответственных лидеров по сравнению с тем, что предлагают политические партии. Ведь на таком приближении к населению при выборе районных депутатов люди скорее будут исходить из своих насущных территориальных проблем, нежели идеологических разногласий.
Кроме того, органы ТОС могут служить кузницей кадров для органов муниципального управления. Если в органы местного самоуправления придут люди, имеющие опыт работы в органах ТОС, обладающие достаточными знаниями, смелостью и ответственностью для принятия самостоятельных решений, не теряющиеся в сложной, требующей безотлагательного разрешения обстановке, умеющие работать непосредственно с населением,— все это вдохнет новую жизнь в сам институт местного самоуправления, придаст ему подлинный демократизм и позволит реализовать подлинное народовластие [7. С. 168].
Развитие института народовластия, в свою очередь, способствует формированию нового политического самосознания людей, пробуждает их стремление к экономической и политической самоорганизации. В контексте современной постиндустриальной экономики это наиболее актуально. Развитое территориальное сообщество становится ресурсом, способным поднять на новый уровень инвестиционную и туристическую привлекательность своей территории, сохранив при этом свою самобытность, индивидуальность.
Развитие ТОС — это единственный и наиболее эффективный путь к объединению и поднятию гражданской активности населения. Территориальное общественное самоуправление есть наша национальная особенность. Такого института нет ни в одном западном обществе. По своей организационной основе ТОС берет начало от дореволюционной общины — земства. Именно становление этих «новых земств» долж-
но стать логичным и естественным завершением реформы местного самоуправления, цель и смысл которой, как отметил председатель Всероссийского совета местного самоуправления Вячеслав Тимченко, заключается в том, чтобы «местное самоуправление стало властью шаговой доступности для населения. Властью самостоятельной и финансово самодостаточной. Властью самих людей. Вот исходя из этого надо решать и все другие задачи» [8].
Список литературы
1. Послание Президента Федеральному Собранию, 12 декабря 2013 г. [Электронный ресурс] // Президент России : сайт. URL: http://news.kremlin. ru/transcripts/19825
2. Савенков. С. И. На пути к возрождению самоуправления в России / С. И. Савенков // Местное самоуправление Нижегород. обл. 1996. № 3.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Закон о МСУ) [Электронный ресурс] // Консуль-тантПлюс : сайт. URL: http://www.consultant.ru/ popular/selfgovernment/57_5.html#p1114
4. Голос ТОС Сталинграда : сайт территориального общественного самоуправления Волгоградской области [Электронный ресурс]. URL: http:// www.golostos.ru
5. Эксперты назвали плюсы вхождения Челябинска в реформу местного самоуправления [Электронный ресурс] // Радио «Эхо Москвы» в Челябинске : сайт. URL: http://echochel.ru/ news/2014/09/24/44599
6. Первое заседание обновленной челябинской Думы прошло с аншлагом [Электронный ресурс] // Новости@тай.т : сайт. URL: http://news. mail.ru/inregions/ural/74/politics/19824292
7. Государственное и муниципальное управление : учеб. пособие / под ред. А. А. Мерцалова. Орел : ОРАГС, 2006. С. 168.
8. «ЕР»: цель реформы местного самоуправления — власть в шаговой доступности [Электронный ресурс] // ТАСС: информационное агентство России : сайт. URL: http://itar-tass.com/ politika/829001
