CC BY
67
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Конституция РФ от 1993 г.
2. СК РФ (комментарий в редакции И.М. Кузнецовой). - М.: БЕК, 1996.
3. КоБС РСФСР.
4. Конвенция «О правах ребенка» от 20.11.89 г.
О. А. Андреева
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ НАРОДОВЛАСТИЯ В ПРАВОВОЙ БАЗЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ*
В современном законодательстве и науке сложился своеобразный подход к проблеме народовластия, по которому населению предоставляется возможность добровольно через выборы делегировать законодательным, представительным и иным органам власти свои полномочия без дальнейшего контроля и участия в их работе. Под правовой базой местного самоуправления в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] понимается система правовых актов, принятая в пределах своих полномочий органами местного самоуправления и направленная на правовое обеспечение решений местных вопросов, отнесенных к ведению местной власти.
Конституционный принцип демократии требует не представительства вообще, а народного представительства, т.е. проявления гражданской активности. В соответствии со ст. 3 Конституции РФ предел народовластия - это переход к прямому управлению народом своими делами, который реализуется в настоящее время в форме выборов, референдумов или иных формах народовластия, юридическую основу которых предстоит еще реализовать на местном уровне. В п. 1 ст. 1 Конституции РФ Российская Федерация провозглашается демократическим государством, но это еще не порождает демократии. Ее механизм раскрывается в ст. 3 Конституции РФ, где указывается, что народ «осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления», и далее в ч. 3 ст. 3 даны формы этого осуществления - референдум и выборы, что фактически не является непосредственным осуществлением верховной власти в государстве, а лишь участием в ее формировании и осуществлении, в отличие от местного самоуправления, которое осуществляется непосредственно управлением населения своими делами. Конституция определяет местное самоуправление как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, которые могут быть решены и в иных формах прямого волеизъявления (ч. 2 ст. 130), так как исключительно население является субъектом, который превращает свою волю в публичную власть. Население является субъектом отношений муниципальной собственности, отчета и досрочного отзыва депутатов и выборных должностных лиц и, в принципе, должно стать субъектом наиболее важных конституционно-правовых отношений в местном самоуправлении.
Однако федеральное законодательство не ограничивает пространства для местного самоуправления, так как распространяет свое действие на все властные структуры без всякого изъятия, включая и местное самоуправление. Тем самым на местном уровне не остается предмета регулирования местными правовыми актами
* Статья выполнена при финансовой поддержке РГНФ, № 05-03-03 395а.
в силу того, что государство опережает местного законодателя своими инициативами и превращает вопросы местного значения в государственные. Упомянув что-либо в федеральном законодательстве, тем самым изымает этот предмет регулирования из местной компетенции в федеральную. Между тем, как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, в нынешних условиях «предстоит по-новому осмыслить понятие публичности в обществе, не сводя его к обеспечению государственных интересов. Это - общие интересы людей как разного рода сообществ, объединений (политических, профессиональных и др.), это - коллективная самоорганизация и саморегулирование, самоуправление» [2].
Понятие народа в демократическом государстве имеет в виду всю совокупность граждан государства, проявляющих и не проявляющих гражданскую активность, но являющихся в соответствии с п. 1 ст. 3 «единственным источником власти в Российской Федерации...». Если народ - «носитель суверенитета», то получается, что либо государство как организация суверенной власти и народ - это одно и то же, либо есть два суверенитета - народный и государственный. Формально выйдя из народов, государственный суверенитет настолько отделился от него, что противопоставил себя народу; это находит подтверждение в международных отношениях, признающих только суверенитет государства, а точнее, существующую власть. Понятие «народный суверенитет» и следует наполнить содержанием, или объявить его идеологической конструкцией, пригодной для политического содержания Конституции РФ. Поскольку Конституция обладает высшей юридической силой, мы будем толковать ее положения буквально, допуская, что если народного суверенитета пока и нет, то Конституция ставит его в качестве цели дальнейшего развития гражданского общества и правового государства и на местном уровне. Поэтому можно попытаться создать непротиворечивую конструкцию, в которой суверенитет государства выражается во властных полномочиях, а суверенитет народа - в гражданском волеизъявлении населения, объединенного в гражданское общество. Территориальное объединение граждан было и остается традиционным для современной России. Идея народного суверенитета используется в политических документах в целях создания эффекта легитимности, народности государственной власти, производности государственного суверенитета от народа как некоего сакрального источника власти, установленного в Новое время вместо Бога. При этом народ мыслится как коллективное целое, что удобно для того, чтобы преподносить политически оформленную волю части общества как волю всего общества.
Идея народного суверенитета появляется в политической теории Ж.-Ж. Руссо, свое дальнейшее развитие приобретает в трудах социалистов-утопистов. «Возможно, - писал Ж.-Ж. Руссо, - ...дабы получить выражение именно общей воли, чтобы в Государстве не было ни одного частичного сообщества, и чтобы каждый гражданин высказывал только свое собственное мнение. Если же имеются частичные сообщества, то следует увеличить их число и тем предупредить неравенство между ними» [3]. Только в утопии народ существует как «носитель суверенности», когда действует народное собрание, когда полномочия органов государственной власти приостанавливаются, т. е. народный суверенитет - это ничем не ограниченная прямая демократия или охлократия. В таком случае свобода индивида, действующего в отношениях гражданского общества, заменяется свободой политического коллективного целого - народа. Возможно, что такая организация является лишь уделом прошлого и не повторится в обозримом будущем, так как государство и демократия уже прошли этот этап развития.
В современной Конституции двух суверенитетов мы видим причудливое сочетание взаимоисключающих подходов: укрепления и одновременно отмирания
государства. Получается как-то по-марксистски: отмирание государства через его всемерное укрепление, что чудесным образом должно закончиться коммунистическим самоуправлением. Если местное самоуправление развить до логического конца, то это и будет отрицание государства, так как на его долю не останется никаких значимых общественных функций, которые не способно осуществить общественное самоуправление, тем более в условиях глобализации и ликвидации национальных суверенитетов. Получается, что, всячески пестуя местное самоуправление, государство роет себе могилу, во что трудно поверить, зная характер современного государства. Признаться честно, все эти конструкции построены на эмпирическом наблюдении, что люди никогда не поделят земные блага, и всегда потребуется орган, который бы сдерживал общественные противоречия в определенных рамках, не позволяющих погибнуть обществу во взаимно-беспощадной борьбе. Если бы государство, например, не сдерживало конкуренцию, то она превратилась бы в действительную войну всех против всех, не исключая любые средства ее ведения.
Данное предположение построено на биологической, а не на общественной природе человека, тогда как биологические начала человека нивелируются социальными началами. Конечно, эгоистические интересы заложены в человеке от природы, а общественно-значимые надо воспитывать, но в истории мы не видим недостатка в таких силах, которые вопросы общественного воспитания человека ставят во главу государственной деятельности. Поэтому не исключается такая ступень общественного развития, когда человечество выберет в качестве модели общественного устройства именно суверенитет народа. По Конституции РФ единственным источником и носителем власти является народ, т. е. понятие народного суверенитета более перспективно, чем понятие государственного суверенитета, производного от первого. Бюрократический суверенитет следует рассматривать как зло - необходимое, но приходящее, а народный суверенитет как благо вечное.
В демократическом правовом государстве народ как «источник государственной власти» выступает не только в качестве коллективного целого, но и в качестве совокупности граждан, обладающих естественными и неотчуждаемыми правами и свободами.
Ст. 94 Конституции РФ указывает, что демократия - это формальное равенство, тогда как достижение фактического равенства людей возможно в отдаленном будущем в осуществленной форме социального государства, где права и свободы человека будут не только продекларированы, но и обеспечены.
Каждый гражданин обладает сферой свободы по отношению к своему окружению, коллективному целому, которое формирует политическую волю, и государству, выражающему эту волю через властные полномочия. Поэтому права и свободы означают правовую защиту индивида как от воли большинства, так и от государства, которое имеет тенденцию преувеличивать свои полномочия или злоупотреблять ими, что и соответствует сущности системы сдержек и противовесов. М. А. Краснов в статье «Местное самоуправление: государственное или общественное?» предложил один из критериев разделения вопросов государственного и местного самоуправления: «государство имеет дело с гражданином, а местная власть - с жителями», т.е. к компетенции местного самоуправления отнесены вопросы, которые должны быть аполитичными. В свою очередь, органы местного самоуправления должны обеспечивать необходимые условия жизни людей независимо от их гражданства, национальной, партийной, религиозной и др. принадлежностей, пола, расы, что соответствует ст. 19 Конституции РФ, так как именно на местном уровне население реализует больший объем своих конституционных прав и свобод.
Формирование современной системы местного самоуправления непосредственно связано с изменениями государственного строя, правовой и общественной системы Российской Федерации, что оказывает влияние на характер и содержание реформы, в ходе которой появились новые правовые понятия, юридические нормы и принципы. Все это, в свою очередь, приводит к необходимости теоретикоправового осмысления произошедших изменений и выработки новых подходов к анализу и осуществлению реформирования системы местного самоуправления.
Главным в этом процессе должно стать то, как пишет Т.Я. Хабриева, «чтобы не потерялась суть местного самоуправления, как самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения в своих интересах» [4]. Тем более, что в массовом сознании отсутствует четкое и однозначное понимание сущности и принципов местного самоуправления.
Для действительного участия граждан в реформе местного самоуправления необходимы новые подходы к привлечению населения к участию в жизни поселения, как коллективном субъекте общественного самоуправления, взаимодействующим с избранной властью, с целью активизации участия населения в ее делах. Введение понятия «поселение» требует определения его правового статуса, что, в свою очередь, является неразработанным ни в теории права, ни в существующем законодательстве. Практика показывает, что решение этой и многих других проблем лежит в области теории муниципального права, которое до сих пор еще не может перейти от правовых абстракций к конкретной правовой деятельности, так как еще не наработан опыт для этой самостоятельности. Существующие в недалеком прошлом Советы были низшим звеном государственной власти и нормотворческой деятельностью не занимались, осуществляя свою деятельность во исполнение государственных актов.
В связи с этим в рамках настоящей статьи ставится задача проанализировать понятие «народовластие» к его правовому содержанию, а также предложить свои соображения по решению проблем, возникающих при переходе от теории к практике. В нормативных актах, посвященных правовому регулированию местного самоуправления, нет термина, обозначающего организацию, объединяющую, консолидирующую различные группы населения, проживающего на территории административного образования, - с одной стороны, а с другой - в силу определенной разобщенности у населения не возникает интереса и уверенности в возможности участия в решении вопросов местного значения, которые конкретно затрагивают интересы граждан. Закон 2003 г. «О местном самоуправлении» расширил формы самостоятельного решения вопросов местного значения непосредственно самим населением, а следовательно, более остро поставил вопрос о поиске его организационных форм.
Задача общественности заключается в том, чтобы выделить новые насущные вопросы местного значения через формы непосредственного участия населения в решении местных дел через сходы, конференции, опросы, что соответствует главе 5 № 131-ФЗ, и довести их до законодателя с тем, чтобы гражданские инициативы получали законодательную поддержку. Согласно Конституции РФ, гражданская инициатива произрастает из самостоятельности населения по решению вопросов местного значения, из традиционно-исторических основ самоорганизации граждан по месту жительства и других обстоятельств. В свое время А. де Тонквиль писал, что «мы никогда не найдем по-настоящему сильного общества, не опирающегося на свободное волеизъявление людей. В мире не существует ничего иного, кроме патриотизма или религии, что могло бы заставить самых различных граждан в течение долгого времени стремиться к общей цели» [5. С. 88]. Участие в местном самоуправлении «способно пробудить и направить в нужное русло неосознанный инстинкт любви
к отечеству, который фактически никогда не покидает человеческое сердце, и, соединив этот инстинкт с определенными взглядами, чаяниями» [5. С. 89], превратить его в осознанный выбор. Правовые нормы такого характера имеют особое значение для включенности личности в общественные, позитивно-преобразовательные процессы, особенно на уровне местного самоуправления, где они напрямую затрагивают интересы жизнеобеспечения человека.
Общественные объединения, в соответствии с ФЗ, должны объединять население и управление, став заменой так называемому «административному ресурсу». Они мыслятся как площадка, на которой власть и население приходят к полюбовному решению местных вопросов, что в идеале ведет к их единству по основным проблемам местной жизни. В дальнейшем это социальное партнерство должно дойти до глубин народной жизни, чтобы стать опорой местной власти и защитой ее от радикализма и демагогии, которые на местном уровне способны парализовать действия властей. К тому же, общественные объединения должны стать тем центром, где будет отрабатываться понимание местных условий, исторических и национальных традиций, этноконфессиональных отношений и т.д., так как именно они являются их носителями и хранителями и только они могут воплотить лучшие и достойные из них в жизнь. Таким образом, местная власть получает надежную опору в общественности, а через нее и у всего населения, так как будет, в правовом смысле, самодостаточной и соответствующей конституционной конструкцией местного народовластия, предполагающей консенсус власти и населения, как первооснову стабильности общества. В отличие от политических партий, которые борются за власть, гражданские общественные организации, в целом, поддерживают существующую власть, так как они заинтересованы в совместном решении местных вопросов.
Современные конституции ряда государств по-разному регулируют основы местного самоуправления, исходя из главных составляющих элементов общественной жизни: человека, коллектива, государства и общества [6]. В Российской конституции в этой части в ст. 2 указывается, что человек - это «высшая ценность», так как он включен в эти четыре компонента, составляющие прямые и обратные связи между собой, что порождает не только права и обязанности, но и определенное взаимодействие этих уровней управления в делах друг друга. Таким образом, происходит взаимодействие двух уровней управления по принципу взаимодействия части и целого. Государство, исходя из общенациональных интересов, устанавливает пределы местного самоуправления, но не жестко, а диалектически, о чем свидетельствует действующая законодательная база.
Местное самоуправление при наличии ощутимой общественной потребности выступает с инициативой и обоснованием вопросов, требующих статуса вопросов местного значения, с тем чтобы государство не только признало их, но и включило в общегосударственную правовую систему, так как местные правовые акты являются ее неотъемлемой частью. И эта часть имеет возможность расширяться и углубляться в зависимости, с одной стороны, от воли государства, а с другой - от активной гражданской позиции населения, объединенного в гражданское общество, так как общеизвестно, что чиновника, как федерального, так и местного уровня вполне устраивает сложившийся объем правообеспечения и право -применения, а любые новые инициативы встречаются с недоверием и подозрением, что все отчетливее проявляется в деятельности бюрократии. Видимо, поэтому со временем многие демократические институты государства, гражданского общества и местного самоуправления выхолащиваются, и в нарушение конституционных принципов происходит воспрепятствование их развитию и деятельности.
Достигнутый уровень местных прав может иметь форму прямого народовластия только в том случае, при котором основной объем вопросов местного значения будет решаться посредством референдумов, выборов, сходов, опросов, зондажа общественного мнения и др. форм непосредственной демократии в решении местных задач, указанных законодательством о местном самоуправлении. Возможно, это будет компенсацией за игнорирование федеральным законодателем главных форм непосредственного участия населения в делах управления, перечисленных в Конституции РФ п. 3 ст. 3 под первым и вторым номером (референдум и свободные выборы). Право на участие в референдуме закреплено не только в гл. 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя», но и в гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина», где в п. 2 ст. 32 указано, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в референдуме, что регламентировано Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г., хотя оно пока осталось благим пожеланием романтического периода либерализма. Права местного самоуправления также продекларированы в ряде законов, но до сих пор не сложился общественный механизм их реализации. По нашему мнению, этой силой должно стать гражданское общество как движущая сила организации эффективной деятельности местного самоуправления, способная противостоять возможному произволу власти через отзыв депутатов, членов местного самоуправления и другие демократические механизмы.
Практическое решение вопросов местного значения может проходить как в форме эффективной деятельности местных органов власти, так и в форме обсуждения вопросов в ходе публичных слушаний, собраний населения в муниципальных образованиях и т.д., не подменяющих, а дополняющих деятельность местных органов власти по основным направлениям, обозначенным в правовых актах.
Все эти взаимосвязи концентрируются вокруг главного вопроса жизнедеятельности общества - производства; обмена и распределения материальных и духовных благ с целью повышения качества жизни на территории поселения.
Взаимоотношения человека и локальной группы населения могут складываться не только в рамках сотрудничества, но и противостояния, противодействия. В силу этого задача местного самоуправления заключается в том, чтобы не довести эти противоречия до нестабильности [7], при том, что государство не всегда может выступать арбитром в решении этих разногласий. Но это по силам и в рамках компетенции местного самоуправления, обладающего публичной властью местной общины, как общества, сочетающего признаки и полномочия власти и самоуправления. При этом следует исходить из положения, что объем властных полномочий муниципального образования, определен ст. 130 Конституции РФ - «как самостоятельное решение населением вопросов местного значения» под свою ответственность и на собственные средства, и которое дополняется авторитетом гражданских структур, в чьих интересах и с чьего согласия, собственно, и должно действовать местное самоуправление.
Без самостоятельности решения населением вопросов местного значения самоуправление теряет практический смысл. Для местного самоуправления будет больше пользы, если население осознает, что вопросы, касающиеся его повседневного жизнеобеспечения, никто за него решать не будет. Это должно нацеливать местную общественность на поиски форм разрешения возникающих проблем и задач. Формы, в которых это можно сделать, предусмотрены или подразумеваются федеральным законодательством, как, например, КТОСы, доказавшие свое право на существование и занявшие определенное место в системе местного самоуправления. Базой должен стать референдум, как непосредственное выражение местного сообщества.
Но пока проведение референдумов сложно, трудно организуемо, результат требует дополнительных правовых действий, так как правовая база местного самоуправления делает в этом направлении первые самостоятельные шаги. Поэтому референдумы в муниципальных образованиях пока не стали рабочим инструментом решения местных вопросов. Тем более что правовая регламентация местного референдума (и других форм прямого волеизъявления) относится к современному ведению РФ и субъектов. Но, как указывает В.В. Пылин, «общественность страны, как и общественность во всех демократических государствах, по праву видит в референдуме эффективный инструмент, призванный обеспечить полноту народовластия в решении важнейших вопросов, открыть максимальный простор самоуправлению гражданского общества, расширить социальное творчество граждан, укрепить законность и правопорядок, предохранить общество от самовластия чиновников, разного рода деформаций и стагнации» [8]. На наш взгляд, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. в ст. 6 неоправданно ограничил перечень вопросов, подлежащих вынесению на усмотрение граждан, связав их бюджетными обязательствами государства, что является, по сути, запретительным обстоятельством. Но здравый смысл подсказывает, что вопросов, не связанных с бюджетом, либо не существует, либо они не являются настолько общественно значимыми, чтобы быть вынесенными на суд граждан. При подготовке закона о местном референдуме следует учитывать опыт блокирования федеральным законодателем основного средства волеизъявления граждан и не повторить тех ошибок, которые ничем не ограниченное конституционное право на референдум ввели в прокрустово ложе меркантильных соображений и бюрократических запретов.
В этом случае следует согласиться с Л. А. Нудненко, что «вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Конституции Российской Федерации, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод» [9]. Есть опасность, что если местный законодатель возьмет за образец федеральный закон о референдуме, то получится тот же результат, при котором закон есть, а референдумов нет. Чтобы такого не случилось, следует установить, что инициаторами проведения референдумов на местном уровне равно являются и местная власть, и общественность.
Насколько эти положения игнорируются местным самоуправлением, говорит тот факт, что неизвестны случаи разработки правовой базы для проведения местного референдума и даже ее основных концептуальных положений. До принятия федерального закона о референдуме - один референдум состоялся по принятию Конституции РФ (1993 г). Принятие Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. практически положило конец практике референдумов, так как провести его в соответствии с установленными условиями в состоянии только центральная власть, а конкретно Президент РФ. «Все это свидетельствует о том, - пишет В.В. Пылин, - что, несмотря на юридическое закрепление народовластия в качестве основы конституционного строя и важнейшей формы осуществления местного самоуправления, нынешние преобразования гражданского общества, его государства и местных сообществ осуществляются в основном в отрыве от широких масс граждан и от общественности. А ведь и государство, и гражданское общество сильны сознательностью масс» [8. С. 69].
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. СЗ РФ 2003. № 40. Ст. 3822.
2. ТихомировЮ.А. Публичное право. - М., 1995. - С. 25.
3. РуссоЖ.-Ж. Трактаты. - М., 1969. - С. 171.
4. Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал Российского права. 2005. № 4. С. 18.
5. Токвиль А. Демократия в Америке. - М., 1992.
6. Чиркин В.Е. Об объекте конституционного регулирования // Государство и право. 2005. № 4. С. 5-8.
7. Андреева О.А. Стабильность и нестабильность в контексте социокультурного развития. - Таганрог, 2000.
8. Пылин В.В. Референдум: правовое регулирование и реализация // Правоведение. 2002. № 6. С. 69.
9. Нудненко Л.А. Конституционное право гражданина Российской Федерации на референдум и международные стандарты // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1. С. 21.
Н.Б. Ельчанинова
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СПОРОВ О ДОМЕННЫХ ИМЕНАХ
В СЕТИ ИНТЕРНЕТ
Сегодня уже ни у кого не возникает сомнений, что домен является неотъемлемой частью функционирования компьютерной сети Интернет в привычном для пользователя виде. Краткое описание этого функционирования может быть сведено к следующему. Каждый компьютер, подключенный к сети, имеет уникальный IP-адрес, по которому происходит поиск и взаимодействие компьютеров в сети. IP-адрес представляет собой последовательность из четырех чисел, разделенных точками. Для удобства запоминания и восприятия была создана доменная система имен (Domain Name System - DNS) [1], позволяющая сопоставлять абстрактное символьное имя (site.ru) конкретному IP-адресу в сети (198.198.68.200).
Символьное имя включает в себя несколько доменных имен, разделенных точками. Крайний правый - домен верхнего уровня, далее, справа налево, следуют имена доменов второго уровня и так далее. Например, в записи «femp.tsure.ru» ru -домен верхнего (первого уровня), tsure - домен второго уровня, а femp - третьего.
На сегодняшний день в мире зарегистрировано более 60 млн доменов, из них большая часть приходится на домены общего пользования, остальные - национальные домены. Лидером регистрации является домен com (30 млн). На домен net приходится около 5 млн, а на org - 3 млн зарегистрированных доменов. В лидерах национальных доменов второго уровня - немецкий «.de» и английский «.uk», в них число доменов измеряется миллионами. На российский домен «.ru» приходится около 300 тысяч доменных имен [2].
Как правило, в качестве наименования домена используется какое-либо краткое словесное обозначение, отождествляемое пользователем с владельцем домена. Это фрагмент наименования или товарного знака для юридических лиц и фамилия или псевдоним для физических лиц. Помимо этого, как те, так и другие регистрируют более общие наименования доменов (car.ru, auto.ru), номера своих телефонов (344586.ru) и иные обозначения.
