CC BY
23А.В. Тодосийчук, С.М. Пястолов
ПЕРСПЕКТИВЫ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ
DOI: 10.31249/scis/2020.00.07
Аннотация. Кризисная «новая реальность» предъявляет новые требования к науке в аспектах ее вклада в экономический рост, социальный прогресс и безопасность. Авторы статьи утверждают, что в основе практически всех национальных стратегий научно-технического развития (НТР), в том числе создаваемых на базе концепций «Национальной инновационной системы», распределенных исследований, присутствует идея программно-целевого управления. Рассмотрены этапы ревитализации в России этого вновь востребованного ресурса управления в секторе науки и технологий, указаны причины низкой «инновационности» действующего хозяйственного механизма. Существенными негативными факторами оказываются: неадекватность реалиям систем оценки научной деятельности, постоянно воспроизводимая юридико-лингвистическая неопределенность. При условии снижения влияния данных факторов методы программно-целевого управления НТР будут гораздо более эффективны.
Abstract. The «new reality» of crisis makes new demands on science in terms of its contribution to economic growth, social progress and security. The authors claim that the idea of program-oriented management is at the heart of practically all national strategies of scientific and technical development (STD), including those formed on the basis of the concepts of «National innovation system», network research. The paper observes the stages of revitalization in Russia of this newly demanded resource of management in the science and technology sector,
and the reasons for the low «innovativeness» of the current economic mechanism. The inadequacy of systems for scientific activities evaluation to the realities, casual legal and linguistic uncertainty in normative papers are significant negative factors. If the influence of these factors is reduced, the methods of program-target management of STD will be much more effective.
Ключевые слова: государственная программа; целевые показатели; юридико-лингвистическая неопределенность; стимулы; условия научно-технического развития.
Keywords: government program; target indicators; legal and linguistic uncertainty; incentives; conditions for scientific and technical development.
Исходя из анализа общей кризисной ситуации, сложившейся в мире и в России к началу мая 2020 г., уже можно сказать, что экономики, глобальная и локальные, в очередной раз после 2008 г. оказались на очередном витке «новой реальности», которая проявляется в беспрецедентном росте угроз безопасности человека в современном мире, повышении зависимости развития экономики от человеческого (интеллектуального) капитала, ускоренном падении уровня социально-экономического развития и др. Тот факт, что «новая реальность» настигла мировое сообщество в очередной раз внезапно, свидетельствует о резком снижении роли прогнозирования - научно-технологического, катастроф мирового масштаба, развития здравоохранения и т.д. Следовательно, нужно говорить о существенном повышении роли науки в жизни человека, ее влиянии на развитие человеческого капитала, на развитие экономики, сохранение природы.
В работе [6] изложены методологические подходы к разработке долгосрочного прогноза влияния человеческого (интеллектуального) капитала на динамику научно-технологического развития и экономический рост, даны рекомендации, касающиеся совершенствования государственной социально-экономической политики по обеспечению расширенного воспроизводства человеческого капитала и повышению его вклада в экономический рост, его темпы и качество. В связи с этим возросла насущная потребность в формулировке основных положений о принципах и перспективах развития науки в России, повышении ее вклада в экономический рост и социальный прогресс. В данной статье мы
касаемся тех аспектов, которые имеют отношение к методам программно-целевого управления научно-техническим развитием.
Если при формировании структур «новой России» в начале 1990-х годов предпринимались попытки использования рыночных механизмов для повышения эффективности инвестиций в науку, то в начале 2010-х годов была обнаружена безальтернативность возврата к идеям программно-целевого управления, неплохо зарекомендовавшим себя во времена СССР.
Здесь мы должны указать на ошибку «выборочного заимствования», часто, к сожалению, встречающуюся в истории российского государственного администрирования (не только современного). Заимствуются, как правило, внешние формы того или иного института, без учета важных национальных особенностей, специфики предмета и значимости элементов его содержания. Характерные примеры - «стандартизация» системы образования, формализация оценок результатов научной деятельности (следовательно - управления ими). Так и в случае модели «Национальной инновационной системы», «импортировав» с задержкой в десятилетие, российские управленцы «не заметили» того, что в основе данной концепции присутствовала идея программно-целевого управления (подробнее об этом в [2]).
Первым этапом ревитализации вновь востребованного метода управления в секторе науки и технологий стала государственная программа РФ «Развитие науки и технологий на 2013-2020 годы» (утверждена распоряжением Правительства РФ № 2433^ от 20.12.2012) (далее - ГПРНТ). На реализацию ГПРНТ первоначально (2012) планировалось выделить бюджетные ассигнования на сумму 1603,3 млрд руб. (в ценах соответствующих лет), но в редакции от 29.03.2018 расходы были снижены на 308,8 млрд руб. (до 1294,5 млрд руб.) [5, с. 3]. Эта же версия уточняла цель программы - формирование обновленного сектора фундаментальных, поисковых, прикладных исследований и разработок. Из текста ГПРНТ без объяснения причин была исключена ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2014-2020 гг. (Постановление Правительства РФ № 2424 от 21.05.2013). Хотя проблема обеспеченности квалифицированными научными и научно-педагогическими кадрами до сих пор требует своего решения. И уже в тексте национального проекта «Наука» его авторы оперируют такими терминами, как «молодые перспективные исследователи» (в стратегических доку-
ментах США, заметим, используется термин «специалисты нового поколения» [9]).
В ряду других причин низкой «инновационности» действующего хозяйственного механизма отметим: низкий спрос на результаты научной и научно-технической деятельности со стороны российской экономической системы в целом и предпринимательского сектора в частности, а зачастую и полное отсутствие такого спроса в определенных секторах; слабая восприимчивость к инновациям; неразвитость рынков высокотехнологической продукции и интеллектуальной собственности; низкое качество государственного управления научно-технологическим развитием; высокий уровень и неизбирательность налогообложения; недоступность кредитов для реализации долгосрочных и рискованных научных, научно-технических и инновационных проектов и т.д.[5, с. 3].
Несоответствие ключевых программных показателей актуальному состоянию дел в технологиях часто оказывается серьезной проблемой для стратегических разработок в научно-технической сфере. Так, в работе по энергетической политике, эксперты отмечают, в частности, что индикатор первичной энергии и связанные с ним показатели становятся нерепрезентативными в случае изменений социотехнических режимов (например, с ростом масштабов «энергетических переходов») [3]. Учитывая несоответствия правил бухгалтерского учета в различных моделях учетной политики, эти измерители в лучшем случае вводят наблюдателя в заблуждение, а в худшем - сводят на нет усилия по смягчению негативных эффектов изменений в экологически чувствительных секторах экономики.
В связи с этим и в других аналогичных случаях экспертное сообщество предлагает мыслить в категориях полных циклов. По существу, требуется, чтобы циклы промышленного производства не нарушали природные циклы (кругообороты), а в согласии с ними способствовали бы сохранению экосистем. Тогда это можно будет назвать природосообразной моделью управления развитием социотехнических систем. То же следует сказать и о жизненных циклах инновационных продуктов в аспекте их влияния на экосистему инноваций.
Схожую проблему для российской науки следует выделить в связи с анализом итогов «проекта ГПРНТ»: неясно, например, каким образом были решены задачи повышения к 2018 г. публикационной активности в научных журналах, индексируемых в базе
данных Web of Science, а также роста средней заработной платы научных сотрудников до 200% от средней заработной платы в соответствующем регионе на фоне недофинансирования науки [7, с. 2]. Отметим, что в соответствии с Указом Президента РФ «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» № 599 от 7.05.2012 Правительству РФ было поручено к 2015 г. обеспечить увеличение внутренних затрат на НИР до 1,77% от ВВП с увеличением доли организаций высшего образования до 11,4% в таких затратах; увеличение к 2015 г. доли публикаций российских исследователей в общем количестве публикаций в научных журналах, индексируемых в базе Web of Science, до 2,44%. Статистические данные свидетельствуют о том, что в 2018 г. удельный вес внутренних затрат на исследования и разработки составил всего 0,99% от ВВП, но при этом удельный вес статей, индексируемых в Web of Science, вырос до 2,97% [7, с. 2].
В поисках ответа на первый вопрос науковеды предлагают искать объяснение в низких рейтингах научных публикаций: лишь 27% из статей российских ученых были напечатаны в журналах, находящихся в верхней четверти рейтинга Web of Science (Ql), причем около 2/3 из общего их числа попали в самый низкий квартиль (Q4). По доле так называемых мусорных публикаций Россия находится в числе лидеров среди стран - участников рейтинга [5].
В то же время мы должны принять во внимание выводы исследований, организованных английской сетью Research Excellence Framework (REF. URL: http://www.ref.ac.uk): «Использование биб-лиометрических данных не должно быть решающим в таких ситуациях, как прием на постоянную работу в исследовательские институты; решение о карьерных позициях; оценка ежегодных отчетов институтов; обследование деятельности научных институтов внешними комиссиями» [3].
А.Н. Паршин в своем выступлении на четвертой сессии конференции научных работников (27 марта 2018 г.) приводит мнение французских коллег из математических подразделений CNRS (Centre National de la Recherche Scientifique), которые не используют в своей работе библиометрические данные [1]. Кроме того, критика формального наукометрического подхода представлена достаточно подробно в публикациях реферативного журнала «Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Сер. Науковедение» и ежегодного сборника научных статей «Науковедческие исследования», издаваемых ИНИОНом.
Также известно (как «закон Гудхарта»), что придание значимости формальным показателям в требованиях регулятора приводит к снижению уровня ответственности научных организаций за повышение качества своей работы; к потере преемственности в динамике показателей (последующие показатели ГПРНТ стали несопоставимы с предыдущими). Аналогичное наблюдение известно и для систем образования («закон Кэмпбелла»).
Результаты исследований сферы науки в России показывают, что продекларированный в официальных отчетах по итогам «проекта ГПРНТ» рост зарплаты научных работников в значительной мере достигался путем их перевода на неполную ставку с сохранением прежних объемов работ, а также за счет сокращения вакансий ученых-исследователей в единой информационной системе проведения конкурсов на замещение должностей научных сотрудников; средний уровень заработной платы научных сотрудников в первом полугодии 2019 г. составил 22-30 тыс. руб. [7, с. 3].
В то же время мировая практика предлагает полезные примеры поиска различных направлений и находок лучших методов оценки не только результатов, но и процессов инновационной деятельности. Так, в 2019 г. опубликован XII сборник «Глобального индекса инноваций» (ГИИ) [10]. В реферативном журнале «Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Сер. "Науковедение"» регулярно публикуются обзоры этого проекта. В 2020 г. во второй раз ГИИ представлен «Рейтинг кластеров» - специальный раздел сборника, представляющий собой своеобразное «окно в мировые горячие точки инноваций». Данные рейтинга 2019 г. взяты за период 2013-2017 гг. Эксперты, составляющие рейтинг, группируют кластеры по признаку местонахождения изобретателей, перечисленных в международных патентных заявках (берутся данные из базы «Соглашения о патентном сотрудничестве»), и авторов публикаций в научных журналах (по данным базы Web of Science's SCI Expanded).
Выясняется, что авторы статей и изобретений проживают преимущественно в городах: 99,02% - показатель Российской Федерации (максимальный для данной выборки); Австралия показывает минимум - 81,55%. В рейтинге может оказаться несколько кластеров - городов из одной страны. Так, 27 стран представляют топ-100 кластеров рейтинга 2019 г., по сравнению с 2018 г. стра-новой состав не изменился.
США представляют наибольшее количество кластеров (26); за ними следует Китай (18), увеличив на два города свой показатель 2018 г.; Германия (10); Франция (5); Великобритания (4); Канада (4) и Япония (3), - все без изменений по сравнению с предыдущим годом. Кластер Токио - Иокогама занимает верхнюю пози-цию рейтинга, затем Шэньчжэнь - Гонконг (2) и Сеул (3); Пекин (4); Сан-Хосе - Сан-Франциско (штат Калифорния) (5); Москва (1) занимает 33-ю позицию. Подробнее по Москве: число заявок РСТ - 2147; научные публикации - 55 451; доля в общем числе заявок РСТ - 0,21; доля в общем числе публикаций - 0,66; рейтинг 2012-2016 - 30; изменение позиции -3 [10, с. 64].
Изменение рейтинга может быть связано с растущим или сокращающимся географическим пространством кластеров. Например, повышение показателей Брюсселя (40, позиция № 11) и Стамбула (69, № 15) в основном отражает рост размеров территорий, охватываемых кластером [10, с. 62]. Данные рейтинга позволяют получить представление как о национальных, так и о глобальных инновационных сетях.
Пекин, например, оказался лидером сотрудничества в группах соавторов научных публикаций (18 случаев), за ним - Вашингтон, Балтимор (штат Колумбия) (8), Нью-Йорк, (штат Нью-Йорк) (7), Бостон - Кембридж (штат Массачусетс) (6), Кёльн (6). Сан-Хосе - Сан-Франциско (штат Калифорния) чаще других появляется в топе кластеров совместного изобретательства (20 случаев), а затем Пекин (8), Шэньчжэнь - Гонконг (6), и Нью-Йорк (штат Нью-Джерси) (5). Узлы сотрудничества кластеров оставались постоянными во времени для научных публикаций, но отличались -для патентования.
Китайская академия наук (18, Пекин) встречается чаще других в числе лидеров сотрудничества во всех 18 случаях, когда г. Пекин указан в качестве сотрудничающего кластера для соавторов научных публикаций. То же самое относится и к Университету Дж. Хопкинса (8 случаев), Колумбийскому университету (7) и Гарвардскому университету (6). В отличие от публикационной активности, отношения сотрудничества в совместном производстве патентов демонстрирует более широкий круг организаций. Например, 14 различных фирм перечислены в качестве ведущих сотрудничающих организаций в тех 20 случаях, когда Сан-Хосе -Сан-Франциско (штат Калифорния) указан в качестве лидера кластера сотрудничества. В восьми различных группах патентного сотрудничества в качестве основного драйвера зарегистрирован
Пекин. Шэньчжэнь - Гонконг только 2 раза из 6 указан в качестве лидера кластера сотрудничающих в совместном патентовании [10, с. 62-63].
Следует обратить внимание на оговорки авторов метода формирования «Рейтинга кластеров». Так, эксперты предупреждают о том, что данные не отражают всех особенностей влияния активности в научно-технической сфере на повышение производительности, а также на появление новых продуктов и услуг на рынке. Однако в большинстве стран - лидеров инноваций влияние инвестиций в сферу науки и технологий, предпринимаемых в рамках национальных программ, на экономическое развитие национальных экономик отмечается как значимое.
Российские же эксперты говорят об особого рода специфике нашей инновационной системы: вклад российской науки в развитие научной сферы и экономический рост в период действия и досрочного прекращения ГПРНТ оказался на уровне 0,2-0,3% (т.е. на уровне статистической погрешности), что повторяет картину 1990-х годов. То есть коэффициент корреляции темпов развития отраслей науки и экономики близок к нулю.
Очередной этап развития метода программно-целевого управления в сфере науки и технологий начинается с принятия Постановления Правительства РФ № 377 от 29.03.2019, в соответствии с которым принимается решение о досрочном прекращении реализации ГПРНТ и об утверждении новой государственной программы «Научно-технологическое развитие Российской Федерации» (ГПНТР). Цели, так же как и целевые показатели, двух рассматриваемых программ существенно отличаются. Такое отсутствие преемственности целевых показателей сравниваемых государственных программ на самом деле затрудняет понимание того, с какой точки отсчета мы в очередной раз стартуем.
Анализ объемов и структуры финансирования ГПНТР обнаруживает, что основные расходы федерального бюджета идут на реализацию подпрограммы «Обеспечение глобальной конкурентоспособности российского высшего образования»: ее удельный вес составляет 68,1% в 2019-2022 гг. Основные расходы, согласно паспорту ГПНТР, не связаны непосредственно с финансированием научно-технической деятельности, что, очевидно, скажется на ее результативности не лучшим образом.
Стартовавший в 2019 г. национальный проект «Наука» задумывался как программная основа дальнейших действий, направленных на реализацию задач в научно-технической сфере, опре-
деленных Указом Президента РФ от 7.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Основными целями проекта являются: обеспечение присутствия Российской Федерации в числе пяти ведущих стран мира, осуществляющих научные исследования и разработки в областях, определяемых приоритетами научно-технологического развития; обеспечение привлекательности работы в России для российских и зарубежных ведущих ученых и молодых перспективных исследователей.
Однако рассмотрев паспорт национального проекта «Наука», важно сделать ряд замечаний, касающихся несбалансированности его структуры; автономности входящих в его состав федеральных проектов «Развитие научной и производственной кооперации», «Развитие передовой инфраструктуры для проведения исследований и разработок в Российской Федерации» и «Развитие кадрового потенциала в сфере исследований и разработок», а также входящих в них мероприятий [7].
К содержанию отдельных мероприятий проекта «Наука» также есть вопросы. Непонятно, например, что понимается под «созданием научных центров и научно-образовательных центров мирового уровня» (НОЦ). Если это совершенно новые центры, то они, по сути, должны создаваться «с нуля» для реализации крупных научных, научно-технических и инновационных проектов, не имеющих аналогов в мировой практике. Если же НОЦ будут формироваться на базе уже действующих научных и образовательных организаций, с уже имеющимся научно-техническим потенциалом, то уже и так известно - мирового уровня они или нет. Возможно ли только путем их интеграции превратить эти организации в центры мирового уровня? [7].
Примеры из зарубежной практики работы центров такого рода были приведены в изданиях Центра научно-информационных исследований по науке, образованию и технологиям ИНИОН РАН в 2017-2019 гг. Так, возможно, полезной окажется информация, содержащаяся в критическом обзоре деятельности Международной сети долгосрочных научных исследований экологии (International Long-term Ecological Research Network - ILTER), выпущенном в свет Департаментом экологического сообщества Центра Гельм-гольца по исследованиям окружающей среды (Helmholtz Centre for Environmental Research - UFZ, Department of Community Ecology) (Лейпциг, Германия, 2018) [8]. В обзоре представлена концептуальная схема, которая служит основой объединения для целост-
ного исследования экосистем в широких пространственных и временных аспектах. Перед лицом экологических изменений основная проблема глобальной сети ILTER состоит в поиске компромисса между ее долгосрочной миссией, требованиями научных результатов «здесь и сейчас» и требованиями обозримого будущего. При этом нужно в одинаковой степени учитывать: внешние требования различных групп пользователей - от фактических исследований и мер экологической политики до выплат акционерам; внутренние технические и организационные требования.
ILTER является также структурой оптимизации исследований экосистем посредством сетевых взаимодействий. Так, апробированные дизайны сайтов (площадок) и стандартные переменные наблюдения обеспечивают максимальную конвергенцию данных, несмотря на обязательные местные / региональные особенности. Организующими событиями сети являются регулярные контакты участников совместных мероприятий регионального и глобального уровней. Такими средствами проект приближает научные сообщества к формату глобальной инфраструктуры исследований [8, с. 1457-1458].
Другой пример. Комитет экспертов Национальных академий США предупреждает: «Биомедицинское предприятие США находится в опасности в лучшем случае неэффективного использования, а в худшем - потери значительного числа своих самых ярких молодых ученых из-за значительных структурных и культурных проблем» [9, с. 101]. В отчете комитета предлагается комплекс мер по улучшению ситуации: пересмотр программы исследований в области инноваций для малого бизнеса ^ВШ) и программы поддержки трансфера технологий малого бизнеса ^ТТ^ с целью способствовать созданию новой экосистемы предпринимательства для ученых-биомедиков следующего поколения; расширение или установление налогового кредита для компаний, занимающихся исследованиями и разработками, облегчающее прием на работу специалистов, недавно получивших научные степени; повышение предела кредита для малых и средних предприятий, исследовательских фирм, а также фирм, впервые начинающих научно-исследовательскую деятельность; продвижение пилотных инновационных проектов исследовательских институтов и других организаций, направленных на ускорение перехода к независимой предпринимательской стратегии. Для поддержки этих экспериментальных проектов следует создать инновационный фонд исследователей следующего поколения. И так далее.
В российском случае материалы проекта «Наука» не содержат указаний на то, какие прорывные инновации будут разработаны и внедрены в хозяйственную практику в среднесрочной перспективе. Для поддержания усилий по выводу на новый уровень региональных научно-технических комплексов федеральное руководство сочло достаточным заявить в феврале 2020 г. о своем намерении потратить на достижение этой цели дополнительно 70 млрд руб. из федерального бюджета в течение последующих четырех лет [4]. При этом ранее было заявлено о том, что «НОЦ следует создавать под конкретные радикальные научные, научно-технические и инновационные проекты» [7], которые должны представить региональные администраторы, создав предварительно соответствующую базу и вложив инвестиции.
Предполагается, что нормативная правовая база для создания НОЦ уже разработана. Федеральным законом от 29.07.2017 № 216-ФЗ «Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрена «дальнейшая интеграция научных, образовательных и производственных организаций» [7, с. 5]. Однако научное сообщество не уверено в успехе заявленных мер и обеспокоено необоснованностью выбора в качестве нормативных формальных показателей проекта «Наука» в основном библиомет-рических показателей оценки результатов работы ученых. Такой подход неоднократно подвергался критике. Обзоры на эту тему были сделаны в публикациях ИНИОН.
Кроме того, эксперты не обнаруживают связей большинства показателей проекта «Наука», ориентированных на развитие научной сферы, с параметрами развития промышленности и с обеспечением конкурентоспособности экономической системы. Соответственно критика, высказанная выше в адрес ГПНТР, остается в силе и для проекта «Наука».
Научное сообщество не впервые подтверждает свое твердое убеждение в том, что основным критерием оценки должны быть не показатели «освоения» бюджетных средств, а результаты научной, научно-технической и инновационной деятельности. На эти результаты негативно влияет, в частности, рост административной нагрузки на бюджетные организации в научно-технической сфере, в том числе увеличение отчетности организаций в государственном секторе науки с 2014 г. Во многом это обусловлено недостатками системы администрирования и устройства мониторинга деятельности организаций, выполняющих НИОКР.
Результативность научной, научно-технической и инновационной деятельности во многом определяется качеством и полнотой нормативно-правовой базы. В связи с этим выделим негативное влияние такого фактора, как отсутствие общей логики, внутреннего единства законодательного комплекса в сфере науки и инноваций и четких ориентиров развития. В этом комплексе присутствует самостоятельный законодательный блок, включающий в себя на федеральном уровне нормы Конституции РФ, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» № 2-ФКЗ от 17.12.1997, а также Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» № 127-ФЗ от 23.08.1996 (далее - Закон 127-ФЗ).
Второй составляющей данного комплекса является блок федеральных законов, регулирующих деятельность в сфере науки в рамках гражданского, налогового, трудового, бюджетного и других видов законодательства: Гражданский кодекс РФ (специальная глава которого посвящена выполнению научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ), Налоговый кодекс РФ (в части установления налоговых льгот для стимулирования научно-технической и инновационной деятельности), Трудовой кодекс РФ (условия оплаты труда и отдыха работников научно-технической сферы), федеральные законы «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», «О банке развития», «О Государственной корпорации "Ростехнологии"», «О патентных поверенных», «Об инновационном центре "Сколково"», «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.
В названные правовые акты с настойчивостью, достойной лучшего применения, вносятся поправки, изменения, что, с учетом прочих факторов, не стимулирует рост инновационности российской экономики - в лучшем случае ситуация не меняется. Только в базовый Закон 127-ФЗ с момента его принятия было внесено более 30 изменений. Так, из ст. 5 закона была исключена норма о государственной аккредитации научной организации, наличие которой являлось основанием для предоставления научной организации льгот на уплату налогов, согласно действующим нормам налогового законодательства РФ. Исключена норма из ст. 15, в соответствии с которой расходы федерального бюджета на финансиро-
вание научных исследований и экспериментальных разработок гражданского назначения (ранее выделявшихся по разделу бюджетной классификации 06 «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу», а также по разделу 24 «Исследование и использование космического пространства») должны составлять не менее 4% расходной части. На различных совещаниях, круглых столах, парламентских слушаниях и т.п. представители научной общественности постоянно высказывают мнение о том, что Закон 127-Ф3 превратился в бессистемный правовой акт с разной степенью конкретизации. А это, в свою очередь, стало поводом для разработки нового закона о науке и инновациях.
В соответствии с Указом Президента РФ № 215 от 15.05.2018 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», Министерство образования и науки РФ было разделено на два новых: Министерство просвещения РФ и Министерство науки и высшего образования РФ (Минобрнауки РФ). Теперь Минобрнауки отвечает за выработку и реализацию государственной политики, а также нормативно-правовое регулирование в сферах высшего, дополнительного профессионального образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности.
В соответствии с планом законопроектной деятельности Правительства РФ на 2019 г., утвержденным распоряжением Правительства РФ № 2935-р от 25.12.2018, Минобрнауки РФ должно было внести законопроект «О научной и научно-технической деятельности в Российской Федерации» на рассмотрение Правительства РФ в декабре 2019 г. А в марте 2020 г. Правительство РФ должно было внести указанный законопроект на рассмотрение Государственной думы. В 2019 г. было открыто обсуждение разработанного Минобрнауки РФ законопроекта «О научной и научно-технической деятельности в Российской Федерации» (версия Ъв1а01) на платформе PREOBRA.RU, а также на сайте Министерства науки и высшего образования РФ. Однако на этих ресурсах не обнаружено разъяснений по такому существенному вопросу, как вопрос о том, почему разработчики законопроекта исключили из действующего Закона 127-ФЗ ряд важных правовых норм для регулирования научной, научно-технической и инновационной деятельности, не привнеся при этом ничего более полезного.
Механическое исключение апробированных на практике правовых норм из текста Закона 127-ФЗ приведет, очевидно, не к усовершенствованию, а, наоборот, к снижению качества законодательства о науке и инновациях. Еще ряд вопросов относится
к понятиям в области регулирования, в частности: «государственная политика Российской Федерации в сфере научной и (или) научно-технической деятельности» (ст. 1), «единая государственная политика в сфере науки и научно-технической деятельности», «государственная научно-техническая политика в Российской Федерации» (ст. 4), «единая государственная политика в сфере науки», «государственная научно-техническая политика гражданского назначения» (ст. 6).
Целесообразнее, по нашему мнению, использовать единое понятие «государственная научно-техническая политика». Тем более что, в соответствии со ст. 7 Федерального закона № 253-ФЗ «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 27.09.2013, в число основных задач Российской академии наук входит выработка предложений именно по вопросам научно-технической политики [7, с. 6].
Для более эффективной реализации намерений министерства следовало бы предложить однозначную трактовку понятий, используемых в ст. 2 обсуждаемого законопроекта, а также в действующем бюджетном законодательстве: «технология», «национальная технологическая инициатива», «научно-технологическое развитие», «стратегия научно-технологического развития», «государственная программа научно-технологического развития», «научно-технический потенциал», «производственный потенциал», «инновационный проект», «инновационная продукция», «экспериментальные разработки», «опытно-конструкторские работы», «научно-производственный комплекс». В приведенных здесь и ряде других примеров очевидны проявления того, что юристы называют «юридико-лингвистической неопределенностью». То есть термины, имеющие неоднозначный смысл, могут быть определены по-разному в зависимости от конкретной ситуации. С какой целью генерируется такая неоднозначность? В иных сферах хозяйственной деятельности такого рода ситуации характеризуются как «коррупциогенные».
В ряду прочих понятий, имеющих существенное значение для развития науки, стоит понятие «научная организация». Статья 20 обсуждаемого законопроекта трактует данный объект регулирования как «юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, осуществляющее научную и (или) научно-техническую деятельность в интересах общества либо своих учредителей и обеспечивающее практи-
ческое использование результатов этой деятельности и (или) передачу прав на соответствующие результаты для их использования либо обнародование полученных результатов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации». Согласно данному определению получается, что «научной» можно считать практически любую организацию, в уставе которой предусмотрено выполнение НИОКР.
Такого же рода критика высказывается и в отношении других понятий. «Консорциум» (ст. 24): действующее законодательство не содержит официально утвержденного понятия «консорциум» и «коллаборация»; «государственный научный центр» (далее - ГНЦ): ст. 25 гласит, что статус ГНЦ может присваиваться научной организации, отнесенной к числу лидеров научного направления по итогам оценки и мониторинга результативности ее деятельности в РФ, однако определение понятия «лидер научного направления (отрасли)» отсутствует; «ученый»: формального определения этого понятия нет в российском законодательстве. Видимо, поэтому статья 31 обсуждаемого законопроекта фактически лишь декларирует «особый статус научных работников», так как из текста статьи не ясно, в чем же состоит этот особый статус (социальное положение, оплата труда, пенсионное обеспечение, карьерный рост и др.). Управление научной и научно-технической деятельностью, согласно положениям главы 5, сводится к экспертизе (ст. 38), оценке результативности (ст. 39) и мониторингу результативности (ст. 40). Это весьма упрощенный подход к управлению. А где же прогнозирование, планирование, программирование, контроль?
Отдельного рассмотрения заслуживает предложенная министерскими специалистами форма обсуждения законопроекта: предложения публикуются на сайте министерства, а затем его специалисты «демократическим» путем делают выбор. Как показал опыт уже принятых стратегических документов, в них остается лишь то, что было заложено в концепцию изначально.
Мы предполагаем, что такого рода новация будет в лучшем случае малополезной в условиях, когда отсутствует целостная и сбалансированная система законодательства в области науки и инноваций. Причем некоторые изменения, которые могли бы значимо повлиять на качество научной работы, давно предлагаются различными экспертами. Так, очевидно, целесообразно изменение статуса Высшей аттестационной комиссии (ВАК) путем ее реорганизации и перевода в форму некоммерческой организации,
юридического лица, непосредственно подчиненного Правительству РФ под научно-методическим руководством РАН, как головной экспертной организации. Государственная научная аттестация, в том числе экспертиза диссертаций, должна проводиться ВАК на платной основе за счет бюджета, а не на общественных началах (как это делается до сих пор). В составе комплекса показателей оценки эффективности инвестиций в науку, наряду с наукометрическими, следует использовать такие показатели, как данные о капитализации результатов интеллектуальной деятельности в составе нематериальных активов научных организаций и учреждений высшего образования.
Кроме того, в отрыве от законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» и без признания утратившими силу норм законодательства в связи с принятием Федерального закона «О научной и научно-технической деятельности в Российской Федерации» обсуждение рамочного законопроекта «О научной и научно-технической деятельности в Российской Федерации» представляется малопродуктивным или даже бесперспективным. Дело в том, что с названными законами связан целый массив норм в гражданском, административном, налоговом, бюджетном, трудовом и других разделах законодательства, регламентирующих весьма специфические отношения в рассматриваемой сфере. Особое значение в связи с этим должно быть придано поправкам в Трудовой кодекс РФ в плане повышения социального статуса научных работников, иного персонала, занятого выполнением НИОКР, а также в Налоговый кодекс РФ в части стимулирования научной, научно-технической и инновационной деятельности.
Для достижения стратегических целей ГПНТР и решения задач национального проекта «Наука», других государственных программ и национальных проектов, имеющих научную составляющую, необходимо реализовать действительно комплексный и системный подход как со стороны органов государственной власти всех уровней, РАН и общественных академий наук, так и со стороны научного сообщества, а также всех граждан, потенциально заинтересованных в результатах научно-технической деятельности. Только в этих условиях можно быть уверенным в перспективах программно-целевого управления развитием научно-технической сферы России.
Список литературы
1. Паршин А.Н. Методы оценки научных результатов у нас и за рубежом (сравнительный анализ) // Математический институт им. В.А. Стеклова РАН. -
2018. - Режим доступа: http://math.ras.ru/buro-pdf/Parshin-2018-03-28.pdf
2. Пястолов С.М. Исследование институциональной динамики в научной сфере: Подходы и методы. Аналитический обзор / РАН. ИНИОН. Центр науч.-информ. исслед. по науке, образованию и технологиям; отв. ред. Пястолов С.М. - М.,
2019. - 82 с.
3. Сеть исследований науки. REF 2021. - Режим доступа: https://www.ref.ac.uk/ publications/2017/initialdecisionsontheresearchexcellenceframework2021.html
4. Стенограмма совместного заседания президиума Госсовета и Совета по науке и образованию. - Режим доступа: http://prezident.org/tekst/stenogramma-sovmestnogo-zasedanija-prezidiuma-gossoveta-i-soveta-po-nauke-i-obrazovaniyu-06-02-2020.html
5. Тодосийчук А.В. О законодательном обеспечении формирования инновационного хозяйственного механизма // Инвестиции в России. - М.: Общество с ограниченной ответственностью «ИвР им. Вчерашнего», 2019. - № 8. -С. 3-8.
6. Тодосийчук А.В. О прогнозировании влияния человеческого капитала на экономический рост // Инвестиции в России. - М.: Общество с ограниченной ответственностью «ИвР им. Вчерашнего», 2020. - № 3. - С. 3-10.
7. Тодосийчук А.В. О совершенствовании механизма программно-целевого управления научно-технологическим развитием // Профессиональное образование. Столица. - М.: Академия профессионального образования, 2019. - № 11. -С. 2-8.
8. Mirtl M. et al. Genesis, goals and achievements of Long-Term Ecological Research at the global scale: A critical review of ILTER and future directions / M. Mirtl, E.T. Borer, I. Djukic, M. Forsius, H. Haubold, W. Hugo, J. Jourdan, D. Lindenmayer, W.H. McDowell, H. Muraoka, D.E. Orenstein, J.C. Pauw, J. Peterseil, H. Shibata, C. Wohner, X. Yu, P. Haase // Science of the Total Environment. - 2018. - N 626. -P. 1439-1462.
9. National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine. 2018. The Next Generation of Biomedical and Behavioral Sciences Researchers: Breaking Through. -Washington, DC: The National Academies Press, 2018. - 192 р.
10. The Global Innovation Index 2019: Creating Healthy Lives - The Future of Medical Innovation. Cornell University, INSEAD, and WIPO. - Ithaca; Fontainebleau; Geneva. - 2019. - 451 р.
11. The influence of the energy transition on the significance of key energy metrics / Kraan O., Chappin E., Kramer G.J., Nikolic I. // Renewable and Sustainable Energy Reviews. - 2019. - N 111. - P. 215-223.
